【熱點透析】西方國家反恐應急機制的整合與強化

　　編者按：11月13日發生在法國巴黎的恐怖襲擊事件再次震驚了全球。面對極端恐怖主義的血腥屠殺，法國採取了各種緊急措施。在反恐應急機制方面，西方國家有哪些值得借鑒的做法?請關注。

　　2015年1月7日，法國巴黎的左派雜誌《查理周刊》遭到穆斯林激進分子恐怖襲擊，導致17人死亡;相隔僅僅10個月，11月13日晚，法國遭遇多起槍擊爆炸事件，造成了100多人死亡，舉世震驚。而早在2001年，發生在美國的「9· 11」事件造成了近3000人死亡，成為全球打擊恐怖主義的轉折點。應該說，西方各國已經把恐怖主義看作其國家安全的最大威脅，並制定了一系列反恐應急機制。

　　反恐已經上升為最高級別的排他性國家戰略

　　為防範和制止恐怖襲擊再次發生，「9·11」後美國政府快速完善立法、增加預算，並且「另起爐灶」對政府部門進行結構性重組，對情報機構重新布局。2001年10月，美國國會快速通過了以斷絕恐怖主義為目標的《愛國者法案》(Patriot Act)，主要增強了對移民的嚴格管控，延伸恐怖主義的定義，擴大情報單位的許可權，這項法案使警方有權以抵抗恐怖主義為名監控私人通訊記錄。2002年通過的《國土安全法》促成美國國土安全部成立，宗旨是「美國政府沒有比確保人民安全與維護民主生活方式更高的目標」，其主要任務是整合國家所有力量防止恐怖活動在美國境內發生。2001年以來，英國相繼通過了三部新的反恐法，對「恐怖主義」概念進行修訂，為警方打擊恐怖勢力提供了更有力的法律武器。

　　2001年12月，英國通過了反恐怖緊急法案，該法案共有120多項條款，其中最具爭議但最後仍獲得通過的條款是：允許執法部門未經審判即可無限期拘留在英國居住但在外國出生的恐怖活動嫌疑人。2015年7月，英國首相卡梅倫宣布了英國「五年反恐計劃」：允許媒體監督機構阻斷外國影視中的極端主義資訊，要求網路服務商出台措施，防止極端思想在網上蔓延，對學校進行融合化、一體化的價值觀和思想教育，防範極端主義在監獄中傳播，阻止某些穆斯林社區中存在的女性隔離和暴力行為等。2012年12月21日，法國總統奧朗德頒布了一項打擊恐怖主義法律，允許對在國外犯有恐怖主義罪行或在國外接受極端主義思想灌輸的法國公民提起訴訟。2015年年初，歐盟反恐協調員在提交的一份報告中警告：歐洲正在面臨嚴重的恐怖主義威脅。近日，歐盟強調將從加強預防和挫敗恐怖行動、防止激進化、加強國際合作三方面打擊恐怖主義。美歐的反恐戰略和立法雖然曾被其一些人士批評為限制人權與種族歧視等，但是美歐各國政府和立法機構基本取得一致，並且得到了大部分國內民眾的支持。

　　強化反恐機構設置，賦予國內反恐機構諸多機動處置權

　　美國國土安全部成立十多年來組織架構不斷調整，起初機構設置包括邊境運輸安全部門、緊急事件整備應變部門、科學技術部門等，2007年因應對2005年「卡特里娜」颶風救災檢討而進行了調整，核心任務除了提升天然災害、傳染病應變能力，還有加強網路安全維護及小型恐怖主義(如小規模爆炸案)的應對。在反恐情報整合方面，2004年8月成立的美國國家反恐中心成為反恐情報搜集工作的核心圈，負責統合來自國土安全部、國防部、司法部、國務院情報司、聯邦調查局、中央情報局等全美國16個情報單位的信息，還負責向總統直接彙報及參加相關反恐行動策劃等工作。

　　英國則是通過擴大警察許可權來集中力量打擊恐怖主義，當前英國警察享有沒收與恐怖主義相關資金、劃定反恐警戒區域、調查恐怖主義案件的廣泛權力。2005年倫敦爆炸案發生後，英國進一步擴充了警察許可權，包括：逮捕權，英國警察可以將疑似恐怖分子直接拘捕而無需司法授權;擴大截留、搜查權和拘禁權，2006年英國《反恐怖主義法》對恐怖分子嫌疑人的羈押期限進行延長，進一步強化了英國警察的拘禁權力。法國則建立起集中統一、專業化的司法系統來處理恐怖主義案件，同時司法系統與情報系統之間加強協作，實現機制化運行。此外，法國專司國外反恐的「國土監管局」與國內反恐調查官之間也建立了經常性聯繫。法國制定的新情報法將提升情報系統的力量、經費與手段建設，並與外國情報機構加強合作交流。德國邊防警察第九大隊是1972年9月組建的一支反恐怖、反劫機的特種部隊，隸屬於內務部，其戰鬥力極強，尤其以擅長反劫機聞名，多年來在反恐戰線屢立奇功，被稱為「德意志捷豹」。而負責反恐情報搜集的德國聯邦憲法保衛局近年來被指責為調查反恐不力，德內政部門表示將為此對國內情報機構進行改革。2003年11月，德法英葡西五國的司法部長著手制定了歐盟打擊恐怖主義等犯罪活動的草案，表明歐盟15國將建立「無國界機制」，即司法程序共同機制。歐盟委員會還積極籌建快速警戒系統和歐盟關鍵基礎設施預警信息網，以協助成員國保護關鍵的基礎設施。

　　對本國公民和移民的個人行為加大監控和查處力度

　　美國國家反恐中心數據顯示，截至2013年底，被列為可疑恐怖分子的全球人數高達110萬，其中2.5萬人是美國公民或永久居民，而在2010年3月只有55萬人。這個被稱為「恐怖分子身份數據處理環境」的資料庫，將恐怖分子、涉嫌與恐怖活動有關係，或在某種情況下與恐怖分子嫌疑人有某種關聯的人群分門別類收集儲存，根據此名單限制某些人進出美國或在境內搭乘客機旅行。這個龐大的資料庫由美國國家反恐中心主管，它並非只是一份監控名單，而是美國政府認為已知的或者是潛在的全球恐怖分子的信息庫。

　　法國2012年反恐法規定，如果一名法國公民在國外接受極端主義思想灌輸，即使他不是在法國本土長大，在法國也沒有違法行為，他也能因恐怖主義罪名被判處10年監禁和巨額罰款。該法案規定執法部門可以對可疑分子進行電話監聽和分析其上網記錄。德國內閣2015年1月14日通過了公民個人身份證件管理新規定，凡涉嫌威脅德國安全的宗教極端分子將被限制出境並沒收現有身份證，以防止他們與境外恐怖組織聯繫，其他具體措施包括打擊借宗教之名實施國際恐怖主義活動行為、限制受「伊斯蘭國」等極端組織煽動的德國公民出境、通過立法懲治恐怖主義活動資助者、通過家庭教育等方式杜絕年輕人受極端主義影響，等等。英國採取了多樣化的反恐措施，涵蓋資金監控、移民資格審查、危險物品管理、航空和核工業安全等領域，其中頗具爭議的「控制令」包括電子竊聽、限制上網、限制使用電子通訊手段、禁止與他人見面、禁止夜間外出乃至完全禁止離開住處等措施。英國反恐法規定，不僅鼓勵、頌揚恐怖主義構成犯罪，甚至連持有可疑物品等都可能按照犯罪處理。

　　調整外交關係，建立國際反恐合作機制

　　「9·11」事件之後，美國將主要精力轉到國際反恐聯盟的組建，當時包括中國、俄羅斯在內的許多國家都在反恐上給予了積極合作，2002年美國為獲得中國對反恐戰爭的支持，同意將「東突」列入美國的恐怖主義名單。2014年在「9·11」紀念日前夜，美國總統奧巴馬發表電視講話，宣布美國將領導一個廣泛國際聯盟，擴大對「伊斯蘭國」(ISIS)的空襲。美國務院當時稱有40多個國家願意加入，並公布了其中25個國家的名單，它們大多是西方和阿拉伯國家。

　　德國一直保持與其他國家情報機構間信息交換，參與國際社會打擊伊拉克和敘利亞境內極端組織「伊斯蘭國」行動。2015年1月，面對國際反恐形勢，法國決定內外聯動打擊恐怖主義勢力。2015年11月13日，法國唯一一艘現代化航母「戴高樂」號從土倫港出發，開赴波斯灣，參與空襲「伊斯蘭國」極端組織的行動。

　　儘管西方各國出台了一系列反恐措施，但是，西方需要反思和檢討的地方還有很多。這次巴黎恐怖襲擊還是暴露出許多戰略和體制上的漏洞。

　　首先，反恐需要國際合作，西方國家的國內應急機制「治標不治本」。在全球層面，反恐應是全世界各國合作應對的大課題，但西方各國出於意識形態和政治因素，在反恐上實行「雙重標準」，特別是反恐對象和標準由美國和歐盟說了算，這正是國際社會聯合反恐效果事倍功半的原因所在。其次，恐怖分子之所以能夠成功襲擊，說明西方特別是法國的反恐監控和指揮體系中有一定疏忽，反恐安保機制也存在漏洞。對比目前法國的情報監控體系與美國和英國的情偵系統對恐怖襲擊的收集、甄別能力，確實存在差距，而對於法國這樣一個崇尚自由與浪漫的國度而言，未來將面臨「個人隱私重要還是個人安全重要」的艱難抉擇。最後，雖然現在沒有明確證據指向此次暴恐與中東北非移民潮有直接聯繫，但是歐洲《申根協定》帶來的開放邊境讓一些極端分子可以躲避監控，跨境自由流動。目前申根簽證成員國已有26國，囊括了大部分歐洲國家，監控死角和安全漏洞難以避免。