中國人口政策長期存在的必要性及其改革預期
始於20世紀70年代的人口政策對中國經濟社會發展產生了廣泛而深遠的影響，成為最具爭議的公共政策之一。近年來，在中國人口長期低增長、老齡化程度快速提高、經濟增長速度趨緩背景下，關於人口政策改革的討論成為學術界的一個焦點問題。這裡考察人口政策改革的邏輯起點和路徑選擇這兩個基本問題，以期增進共識，推動人口政策改革沿著正確的方向前進。
一、關於中國人口政策改革的兩個基本問題和三種主要觀點
人口政策改革已成為中國全面深化改革的一個重要而特殊的組成部分。對於人口問題的認識能否取得共識，在很大程度上決定著人口政策改革的成效大小。人口政策的相關爭論主要圍繞兩個基本問題展開：一是為什麼要改革人口政策，即人口政策改革的邏輯起點是什麼；二是如何推進人口政策改革，即人口政策改革的路徑是什麼。針對上述問題，學術界主要有三種不同的觀點。
第一種觀點認為，中國人不是生得太多，而是生得太少，中國人口政策到了徹底開放、鼓勵生育的時候了，延宕人口政策調整對個體與社會都將造成無法逆轉的負面影響。[1]持有上述觀點的主要理由是人口老齡化、人口紅利消失或者勞動力資源萎縮、出生性別比失衡等問題，也被認為是中國的主要人口矛盾。[2]
第二種觀點認為，應該堅持現有的人口政策。黃少安(2013)認為，中國必須長期持續堅持嚴格的計劃生育政策，現階段不能放鬆計劃生育政策。李小平(2007)認為，從緊控制生育從而減少生育數量並早日轉入減少人口總量的進程，才是優化人口結構和加速提高人民生活水平的真正出路。
第三種觀點認為，在新的歷史條件下，人口政策改革具有必要性，但是應該採取循序漸進的方式。湯夢君(2013)建議，加快生育政策完善步伐，漸進式改革以控制人口增長為目標的各項配套政策，以使生育率保持在合理水平。張毅(2013)提出，「十二五」末期考慮實施「單獨二孩政策」，「十三五」末期實施所有育齡夫婦都可以生育兩孩子的間隔生育政策。
在人口政策爭議不斷的背景下，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。2014年1月，浙江省在全國率先實施「單獨二孩」政策。「單獨二孩」政策具有里程碑意義，標誌著人口政策改革邁出了重要步伐。但是部分學者對新政策的評價並不高。鄭真真(2014)認為「單獨二孩」政策不可能改變21世紀中國人口結構老齡化、人口數量負增長的大趨勢。顯然，「單獨二孩」政策與部分學者的期望還有一定距離，關於人口政策改革的討論並未隨著新政策的實施而停息。
人口政策的邏輯起點和路徑選擇兩個問題是緊密聯繫的。科學的邏輯起點是選擇正確路徑的基礎。如果邏輯起點是錯誤的，無論最終的路徑選擇是否合理，都不利於改革的順利推進。當前學術界對於人口政策問題仍然存在較大爭議，對於人口政策改革的邏輯起點和路徑選擇這兩個問題作進一步探討，仍然是必要的。
二、老齡化是人口政策在人口控制和經濟增長上的積極效應
人口老齡化是中國人口政策改革的中心議題之一。2010年中國65歲以上人口佔總人口的比例達到8.9%；2013年升至9.7%，成為人口老齡化程度最高的國家之一。大量學者從人口老齡化角度考察人口政策改革的緊迫性，認為人口老齡化和中等收入陷阱是中國經濟發展面臨的兩大挑戰[3]，當前中國人口的最大風險不是總量失控，而是過度少子化和老齡化。[4]上述研究的局限性是把人口老齡化看作單純的人口結構問題。實際上，人口老齡化既是人口結構問題，更是老年人口規模乃至總人口規模問題。
(一)加速到來的人口老齡化是人口政策在人口總量控制方面的積極效應
根據全國人口普查數據，1982年中國65歲及以上人口為4991萬人(佔總人口的4.9%)，1990年為6368萬人(佔5.6%)，2000年為8821萬人(佔7%)，2010年為1.19億人(佔8.9%)。顯然，中國的老年人口數量和佔總人口的比例都趨於快速提高，這也直接導致了社會上對於人口老齡化問題的普遍擔憂。實際上，人口老齡化程度是由老年人口規模和人口總規模兩個因素決定的，人口老齡化程度的提高可能是由人口總量、老年人口規模這兩個因素中的一個或者兩個因素的變化引起的。導致中國人口老齡化程度加快的關鍵因素是通過控制出生人口規模，從而使得人口增長率下降。
如果中國的人口老齡化程度不是實際水平，而是一個相對年輕的人口結構，那麼後果是什麼呢？假設我國65歲及以上人口比重分別保持在2000年、1990年、1982年的水平，根據相應年份的老年人口數量，推算出2010年中國人口總規模分別為17億人、21億人、24億人。即使按照2010年世界人口老齡化平均水平(65歲及以上人口比重為7.6%)計算，2010年中國人口總量接近16億人。根據聯合國預測，2030年中國65歲以上人口將達2.5億人。假設人口老齡化程度保持在2010年水平不變，那麼2030年人口總量將達28.1億人；假設人口老齡化程度與世界平均水平相同(2030年65歲及以上人口比重為12.3%)，2030年中國人口總規模也將達20.3億人。雖然上述結果只是假設，但從中可以看出對於人口老齡化問題必須全面、客觀、理性認識，人口老齡化程度並非越低越好。對於中國而言，目前較高的人口老齡化水平恰恰是生育控制政策在人口控制方面積極效應的體現。
(二)加速到來的人口老齡化是人口政策在老年人口規模控制上的積極效應
談及人口老齡化問題，人們往往產生人口老齡化程度高就意味著老年人口多的幻覺。事實上，在相當長的時期內，雖然中國的人口老齡化程度與人口政策密切相關，但是老年人口規模與人口政策沒有直接關係。這個並不難以理解，在社會上甚至學術界卻廣泛存在誤解或者被忽視。如果把1970年作為實行人口政策的開端，以65歲作為老年人口的年齡標準，那麼，2035年前的老年人口都是1970年前出生的，因此人口政策對2035年前的老年人口數量沒有直接影響。但是，人口政策能夠影響2035年之後的老年人口數量。由於施行人口政策後的出生人口規模下降，客觀上必然減少未來的老年人口規模。換言之。人口政策不是增加而是減少未來的老年人口規模。從這個角度看，加速到來的人口老齡化是人口政策的一個積極效應。
(三)加速到來的人口老齡化是中國從「未富先老」到「先老後富」轉變的必然途徑
相對於發達國家，中國在經濟發展處於較低水平的條件下進入老齡化社會，被稱為「未富先老」，與發達國家的「先富後老」形成鮮明對比。發達國家的「先富後老」現象是指隨著經濟社會發展水平提高，生育水平和死亡率相應下降，本質是經濟社會發展影響人口增長和結構的結果。中國的「未富先老」是在經濟沒有達到較高水平之前，通過控制人口增長，加之死亡率下降，老年人口佔總人口比重快速提高的結果。加速到來的人口老齡化的實質是出生人口減少，在短時間內使撫養負擔快速下降，其積極效應是促進了中國經濟的快速增長。1960年印度和中國65歲以上人口比重分別為3.1%和4%；按照2005年不變美元價格計算，人均GDP分別為232美元和92美元。隨著中國生育率的下降，伴隨而來的是經濟快速增長。2010年，印度和中國的65歲以上人口比重分別為5.1%和8.4%，人均GDP分別為1034美元和2869美元。可見，通過主動控制人口增長，伴隨而來的是人口老齡化程度的快速提高，同時也帶來了經濟發展水平的快速提高，從而為實現「先老後富」提供條件。
三、通過增加出生人口數量維持所謂的人口紅利不是人口政策改革目標
與人口老齡化密切相關的一個問題是人口紅利、勞動力或者說社會撫養問題。有學者認為，青壯年勞動年齡人口下降，將導致勞動力不足、人口紅利消失和社會保障壓力[5]；如果人口政策不進行調整與完善，人口紅利將成為人口負債。[6]近些年來頻頻出現的「民工荒」，一些勞動密集型跨國製造企業撤離中國，中小學校大量裁撤，高考報考人數持續減少等現象，似乎印證了人們對於人口紅利和勞動力問題擔憂的合理性。然而，對於人口紅利問題的探討決不能止於現象，而要究其本質。
(一)通過增加出生人口帶來的異化和扭曲的人口紅利背離共同富裕的價值取向
人口紅利是指一個國家的勞動年齡人口佔總人口比重較大，人口撫養比較低，為經濟發展創造的有利人口條件。改革開放以來，中國經濟的高速增長在很大程度上得益於廉價的勞動力、土地、資源等要素的比較優勢。其中，勞動力優勢存在的一個重要前提是大量農村富餘勞動力的轉移遠未完成。[7]由於農民的組織程度低，農民工的勞動力產權強度比較弱。[8]改革開放時期，農民工的名義貨幣工資年均增長9.7%[9]，與經濟增長率基本相當。但是，農民工的絕對收入遠落後於城鎮職工，初次分配中農民工工資長期被過分壓低。2010年中國農民工的月工資為1690元，城鎮單位就業人員平均工資為3096元，後者是前者的1.8倍，這其中還未包含隱性收入和福利。所謂「民工荒」現象，並非農民工數量的絕對不足，而是農民工對勞動報酬訴求提高後，僱主仍然希望向農民工支付低工資。試圖通過調整人口政策來保持勞動力成本的優勢，其實質是人為地創造更多的廉價勞動力，延續所謂的「人口紅利」，從而順理成章地把「勞動力短缺、老年護工成本必然升高」看作人口問題的負面影響。[10]這種被扭曲和異化的人口紅利只能導致以農民工為主體的勞動者不能公平分享改革和發展的成果，有悖共同富裕的價值取向。
(二)通過增加出生人口解決所謂的勞動力短缺問題本身就是一個偽命題
作為世界第一人口大國，中國擁有世界上最多的老年人口，同時也擁有世界上最多的勞動年齡人口。當前及今後相當長時期內，中國的就業形勢仍將相當嚴峻。現階段新增勞動力的總量規模較大，城鎮勞動力每年均供過於求，供求缺口在1300萬～1400萬人。[11]這表明中國勞動力的主要矛盾是供大於求，不是勞動力不足。實際上，試圖通過人口政策改革解決所謂勞動力短缺和人口紅利問題本身是偽命題。新出生人口要到20年之後才能進入勞動力市場，不僅對於緩解所謂的勞動力短缺沒有實質性作用，而且形成新撫養負擔。未來中國經濟增長的持續動力不在於增加勞動力數量，繼續依靠「人口紅利」驅動的粗放式增長模式，而在於通過深化政治和經濟體制改革獲得「制度紅利」，釋放經濟增長(聶輝華、鄒肇芸，2012)。總之，既不能糾結於所謂勞動力短缺問題，更不能寄希望於通過人口政策解決這些所謂的「問題」。
(三)國際經驗表明中國人口結構變化趨勢仍有利於發揮低撫養比帶來的人口紅利優勢
人口紅利是一個相對概念，國際上並沒有公認的人口紅利衡量標準。從撫養比角度看，目前中國處於人口紅利的拐點期，但是這並不意味著人口紅利消失。根據發達國家經驗，在人口轉變過程中，人口撫養比往往先下降後上升，表現為「U」形曲線，曲線的波谷大概有30年，撫養比大致在50%左右。如果將此作為人口紅利上限，2035年之前中國的撫養比都處在這個指標之下，這意味著中國的人口紅利至少還有20年。2050年中國將進入中等發達國家行列，那時的撫養比為60%左右。發達國家在邁入發達行列之時，其撫養比恰是60%左右，這意味著中國的人口紅利還有40年時間。據聯合國預測，2100年中國的撫養比大約為77%，仍然明顯低於大多數發達國家，甚至低於巴西等發展中國家，這對中國經濟增長也是有利條件(見圖一)。
四、人口政策不是出生性別比失衡問題的根源和有效對策
20世紀80年代中期以來，中國出現了出生性別比升高的現象，直至今日仍然偏高。第六次全國人口普查數據顯示，2010年全國出生性別比(女孩=100)為118，比國際公認的正常值上限高出10多個百分點。由於出生性別比失衡是在實施人口政策的背景下出現的，許多學者認為人口政策是造成出生性別比失衡的根源和有效破解方法。[12]這裡認為，對於人口政策和出生性別比失衡的關係，需要從歷史角度給出全面、客觀、動態的分析。
圖一：中國和部分國家人口撫養比趨勢數據來源：聯合國資料庫。
(一)人口政策對出生性別比的影響需要用歷史眼光客觀認識
出生性別比偏高的根本原因是男孩偏好，這是由中國的經濟、社會、文化等多種因素決定的。但是，性別偏好只是出生性別比失衡的必要條件，而不是充分條件。導致出生性別比升高的充分條件是胎兒性別鑒定和選擇技術的日益普及。20世紀80年代之前，出生性別比之所以正常，是因為缺乏胎兒性別鑒定和選擇的技術手段。從20世紀80年代開始，B超等可用於性別鑒定的技術從城市到農村、從東部地區到中西部地區的普及程度越來越高。以B超為主的各種產前胎兒性別鑒定技術的不斷普及為選擇性人工流產、引產提供了技術上的可能，出生性別比也呈現逐步升高的趨勢。因此，基於歷史上也有性別偏好但是沒有出現性別失衡，從而認為人口政策是造成性別失衡的原因的觀點是不成立的。
當然，人口政策與性別比失衡並非沒有關聯。穆光宗(1995)、喬曉春(2004)等注意到，人口政策減少了子女數量，擠壓了性別選擇空間，從而對出生性別比帶來影響。實際上，人口政策對出生性別比的影響取決於意願生育孩子的數量和政策允許生育孩子數量的相對大小。如果人們意願生育孩子的數量多於政策允許生育孩子的數量，那麼人口政策對出生性別比有一定影響；反之則沒有影響。20世紀70年代，中國每個婦女一生平均大約生育4個孩子，明顯高於政策允許的生育數量，這種情況下人口政策對出生性別比有一定的影響。隨著經濟社會的發展，目前人們的生育意願不斷下降，多數人希望「兒女雙全」或者只生育1個孩子[13]，這種情況下生育政策對出生性別比的影響明顯下降。
(二)認為二孩和多孩政策就能解決出生性別比失衡問題是對概率理論的誤用
一個常見的錯誤認識是，在正常情況下，生育男孩和生育女孩的概率是相同的，因此只要放開二胎政策，就能解決出生人口性別比失衡問題。從大數定律的角度看，在沒有人為干預條件下，一定人群生育孩子的性別比是自然平衡的。這種平衡與生育孩子的數量沒有必然聯繫。但是，對於個體來說，無法通過這種等概率事件來保證生育一個男孩。也就是說，如果某對夫婦的第一孩是女孩，那麼第二孩並不必然是男孩，甚至會出現連續生育女孩的現象(當然也可能連續生育男孩)。因此，在生育孩子數量有限的條件下，人們只能依靠技術手段來達到生育男孩的目的，這必然導致出生性別比失衡。
有學者以山西翼城等施行「二孩」政策的個別地區的性別比處於正常水平為由。認為「二孩」政策就能使出生人口性別比正常。事實是否如此呢？第六次全國人口普查結果顯示。海南、雲南、青海、寧夏、新疆、西藏等地農村普遍實行普遍二孩政策的地區中，除新疆和西藏外，其餘4個省份均屬於偏高狀態。相反，湖北省宜昌市施行的是「一孩半」政策，但是自1990年有統計以來，出生性別比平均值為107左右，保持在正常值範圍，並作為最佳實踐案例走進2012年的聯合國人口大會。顯然，二孩政策既非出生人口性別比正常的充分條件，也不是出生人口性別比正常的必要條件。
圖二：不同人口政策下的出生人口性別比
(三)人口政策調整對解決出生性別比失衡問題作用甚微
為進一步認識人口政策與出生性別比的關係，這裡粗略估計不同人口政策下的出生性別比變化。由於目前中國生育1至2個孩子的人群佔主體，因此這裡只考慮生育一孩和二孩的情況。
假設出生人口性別比的正常值為s，一孩是男孩的概率為［s/(1+s)］，一孩是女孩的概率為［1/(1+s)］。為了方便，將一孩的數量標準化為1。生育一孩時，有性別選擇行為的婦女占相應婦女總數的比例為；一孩是男孩的人群中，生育二孩的比例為，並且無性別選擇行為；一孩是女孩的人群中，生育二孩的比例為，其中，有性別選擇行為的比例為。
那麼，一孩中的男孩數量為：
設正常的出生性別比為105，一孩時無性別選擇行為(p[,1]=0)；施行「一孩半」政策時，一孩是男孩的婦女不再生育二孩，即=0；一孩是女孩的婦女全部再生育二孩，即=1。假設施行「二孩」政策時，所有的人都選擇生育二孩，即==1，並且=0。據此可以求得在不同人口政策條件下，不同的性別選擇行為比例對應的出生性別比(見圖二)。可以看出，在「一孩半」政策下，出生人口性別比隨著的增加而升高；當=100%時，出生性別比達到的最大值為205。與「一孩半」政策類似，在「二孩」政策下，當=100%時，出生性別比達到的最大值為171。總體上看，寬鬆的人口政策有利於出生性別比的平衡。
從圖二可以看出，對於出生性別比起決定作用的是性別選擇比例。一孩是女孩的婦女生育二孩時，如果發生性別選擇行為的比例較小，那麼從「一孩半」政策到「二孩」政策對於出生性別比的影響較小。根據第六次全國人口普查，2010年出生性別比為118。目前中國的生育政策大致相當於「一孩半」政策，可以推算，一孩是女孩的婦女生育二孩時，性別選擇行為比例約為18%。假設該比例保持不變，那麼，從「一孩半」政策變為「二孩」政策之後，相應的出生性別比將從118下降到115，即下降幅度最大為3個百分點。因此，二孩政策雖然會對出生性別比有所改善，但是實際作用並不明顯，更不可能使出生性別比恢復到正常水平。
五、人口規模過大決定了人口政策仍然具有長期存在的必要性
人口政策改革的一個基本問題是現行的人口政策是否仍然有存在的必要性。如果答案是否定的，那麼人口政策就是取消而不是改革問題。從中國人口問題的現實、人口再生產的特殊性出發，人口政策仍然具有長期存在的必要性。
(一)人口規模大仍然是制約中國發展的長期主要矛盾
關於人口和資源環境的關係的爭論由來已久。以羅馬俱樂部《增長的極限》為代表的悲觀派認為人口增長最終將導致資源枯竭和生態危機；以西蒙的《最後的資源》為代表的樂觀派認為技術進步會緩解人口增長與資源的矛盾。關於人口問題的一個常見認識是，人口不是經濟社會發展的決定因素，那些人口比中國密度大的國家和地區(例如日本、新加坡)經濟發展照樣很快，人口問題不是貧困化和經濟低增長的原因。這種觀點也被常用來作為反對生育控制的理由。一個代表性的極端例子是，張會傑以日本的人口密度計算出中國的人口承載力為33億人，因此中國沒有必要實施計劃生育政策。[14]這種觀點顯然是值得商榷的。第一，這種簡單的類比方式缺乏基本的科學思維。2011年摩納哥的人口密度是中國的130倍，中國的面積是摩納哥的485萬倍，摩納哥人口是3.6萬人，按照上述方式推算，中國的人口承載力是1728億人。這顯然是荒謬的。第二，經濟社會發展是由多種因素決定的，僅以人口密度大的國家也能高速發展來證明人口數量不重要，是難以成立的。實際上，對於人口資源之間的矛盾，一個常見的論調是通過技術創新總能使問題得到解決，這陷入了「技術決定論」陷阱。如果僅僅依靠技術就能解決一切問題，世界上就不會發生衝突乃至戰爭。一個關鍵的問題是，技術進步具有很大的不確定性，一定時期的技術進步可能非常緩慢，甚至長期沒有進展，因此技術並不能及時解決一切問題。
事實上，人類社會發展的歷史表明，人口與資源環境的關係是鮮活存在的，人口眾多或者人口增長快，造成資源緊張、環境惡化和就業機會不足，阻礙經濟社會發展，不僅不是想當然，而是人類社會發展史證明的事實。人類發展首要的是讓現有的人活得更好，而不是養活更多的人口。人口是一個相對於經濟社會發展的問題。[15]人口的多少並不存在絕對標準，而是取決於對於人口問題的價值判斷。2012年，按購買力平價計算
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