英國治下，香港民主空白百餘年

06-10

香港回歸已17年，但至今仍有少數港人抗拒回到祖國懷抱，甚至出現緬懷昔日英國殖民統治、要求港英政府回朝的荒謬現象。這些人聲稱英國殖民統治香港期間，曾給予港人眾多民主權利，因此對殖民統治感恩圖報。然而從鴉片戰爭後的百餘年間，若非中英談判香港回歸，港英政府從未想過給予港人民主選舉。就算其後引入民主改革，英國也是一再反覆，另有盤算。

曾以殖民地模式統治百年

自滿清政府在19世紀中後期將香港領土分別割讓及租借給英國，直至上世紀80年代初，英國對香港的管治仍是沿用最典型的殖民地模式，受英國皇室委任的香港總督手握所有權力，只需接受行政和立法兩局諮詢。這兩局的成員均由他委任，藉以聽取專家和公眾的意見，令殖民政府可以制訂合適的政策，以及吸納華人精英進入政府架構。但就算兩局提出建議，對港督也不構成任何法律制約，他完全可以自行其是，無需理會旁人的反對。在此前提下，直至1982年之前，港英政府一直沒有實行任何民主選舉。唯一例外是市政局有部分議員由選舉產生，但市政局並不具政治重要性，只有很少的市政職能。

相比二戰後全球其他地方掀起的反殖民地浪潮，港英政府甚少受到衝擊，因此並不考慮通過民主改革以減少港人對英國殖民統治的抗拒。就連在1966年、1967年香港受內地政治運動影響，發生連串「反英抗暴」事件，港英政府事後進行反省時，也僅認為「港人對社會缺乏歸屬感」是引發該事件的主要政治因素，並在1972年實施針對此問題的《入境條例》政策。自此，凡在港連續居住滿七年以上的非本土出生居民，即可享有永久居民身份，和可享受教育、醫療及福利等權利，不用擔心會被遣回原籍，或外游回港時被拒入境。

到1982年，當港英得悉中國政府肯定會收回香港時，才匆匆從香港地方層面著手，成立18個有民選議席及具備諮詢功能的區議會，並在1985年將各區議會民選議員人數增加至整體的2/3，主席亦由選舉產生，港人至此才首次有政治參與權利。

香港《文匯報》則回顧稱，上世紀80年代，港英政府運用不同方法來鉗制傳媒，政治部有權搜查傳媒的編輯室，因此除親中傳媒外，其他傳媒都不敢大肆批評港英政府。

英國對香港民主改革立場多次變動

英國政府為香港引入民主改革，始自中英政府討論簽署《聯合聲明》。1984年7月發表的《代議政制綠皮書：代議政制在香港的進一步發展》，其內容是要「建立一個政制，使其權力穩固地立根於香港，有充分權威代表香港人的意見，同時更能較直接向港人負責」。這項改革包括擴大立法機構作為權力中心，以及作為其他附屬制度、甚至港督的合法性來源。

然而英國擔憂在撤退前出現不穩定局面，港英政府在同年11月又公布《代議政制白皮書：代議政制在香港的進一步發展》。這份白皮書雖向香港民主派作出一些讓步，例如增加由間接選舉產生的非官守議員一倍，減少委任非官守議員及官守議員等，但對香港民主改革的立場出現了第一次倒退，沒有為未來的改革作出明確承諾。此外，港英政府改變行政局組成的計劃被擱置，部長制的提案暫停考慮，也無意圖改變港督的職權或遴選方法。可以說，英國政府當時已放棄在香港推行進一步民主改革的計劃。在1985至1990年間，英國也一直相信在香港民主改革問題上的倒退對自身有利。

1988年2月，港英政府發表《代議政制今後的發展白皮書》，英國政府更清楚展示對香港民主改革計劃的倒退：港英政府否決支持民主團體在當年立法局選舉中引入多個直接議席的要求，原因是「香港市民廣泛支持立法局加入一些由直接選舉產生的議員的原則，但對於應在何時執行有分歧」。此外，港英政府在建議內還顯著遺漏如何改革行政架構以「更能向港人交代」的環節。

末任港督的民主改革實屬一廂情願

不過此後英國的態度又出現變動。香港自20世紀80年代起經歷經濟增長放緩、貧富差距擴大、通貨膨脹、失業問題等連串打擊，令港英政府權威不斷下降，統治變得日益困難，英國為維持在港的有效管治，需要對北京及香港採取新的立場。當時英國國會外交關係委員會明言，《聯合聲明》對英國在中國市場的表現影響甚微；英國在1987至1993年間對華出口激增的情況已終止，中國同期對英出口卻增加逾倍。英國認為自己在中國經濟利益有限，中國在香港的經濟利益卻非常龐大，因此即使對華採取強硬立場，可能只需付出很低代價。加上西方當時正聯合對付中國，英國認定由於中國陷於困境，對英方改變在港政策將無法進行有力反擊。

1992年初，英國新政府上台，隨即派遣政壇重量級政客彭定康擔任最後一任港督，並悉力推行香港的民主改革。他在同年10月宣布政改方案，主要內容包括把投票年齡下調、設立多個新功能組別選舉議席，讓所有在職人士都成為功能組別選舉的選民，並令這組別的選舉變為普及選舉。他的目標是要令立法會儘早成為全部議席均由普選產生。

然而港人並不太注意彭定康的改革內容，對他的政制改革興趣也迅速下降。當時民意調查顯示，約半數受訪者認為彭定康在香港已甚無作為，甚至開始考慮撤換港督的需要。在1995年2月的民調中，約1/4人認為英國應撤換他。三個月後的另一項民調顯示，近半人樂意看到他提早離開，香港改由一個本地人組成的議會，在沒有港督下管理至1997年。彭定康作為末任港督，本以為藉大力推行民主改革，能換取港人尊重，為港英最後的殖民統治重振聲威，結果證明這種想法實屬一廂情願。

在香港引進民主改革再次遇挫後，英國又重新採用過去與中國及香港保守政治勢力合作，以謀求管治能力與光榮撤退的舊策略。1995年6月9日英國與中國就成立終審法院達成協議，這意味英國願意在一直宣稱與榮譽攸關的重大事情上放棄主動權。

英國政府在香港引入民主改革上一再表現反覆，主要原因當然與其政府為自身利益而行事有關。但他們也對香港人在民主訴求的積極性作出錯誤判斷。以往研究顯示，香港人認為經濟繁榮和社會穩定，比自由和民主更重。2004年的一項民意調查中，當受訪者被問及：若必須在民主和經濟之間作出選舉，會覺得哪樣比較重時，近六成人明確表示選擇經濟發展，只有略多於一成人選擇民主，而認為兩者同樣重要的約為1/4。

學者認為，通常人們爭取民主，目的是為推翻政治壓迫、保障個人自由、保護人權、成立廉潔政府和確保民眾分享平等機會等。但在香港的情況卻截然不同。絕大部分香港人是在殖民地政府成立後才移居此地，對外國人入侵的感覺並不強烈。此外他們多數是為逃避戰亂、災荒、社會及政治動蕩才湧入香港，普遍害怕社會混亂和不安定，一心追求安穩生活，不願輕易挑起紛爭。同時迫於國內外壓力，英國需要以開明政策統治殖民地，因此除政治以外，在推行法治、保障自由和人權、維持廉潔社會上等事項上確是作出建樹，香港人沒有經歷過痛苦和混亂的民主化過程，就享受到民主化的成果，因此也不願意承擔加速民主化可能帶來的風險。