成為移民國家，中國準備好了嗎? "老外"們的對策

據國際移民組織發布的報告，2008年，在華外國人已經佔到中國總人口的大約1%，他們中的很多人不僅在中國成家立業，而且還操著京片子、上海話、廣東話，融入到中國社會的每一個角落。管理外國人的法律早已跟不上時代的急劇變化，中國首部移民法有望出台，讓更多的「老外」不再見外。

比爾·蓋茨移民也不行？

世界盃還能跟移民法扯上關係。

德國隊在本屆世界盃首戰以4比0大勝澳大利亞隊後，媒體紛紛評論說，這是德國移民足球的勝利。2000年1月1日起，德國新國籍法實施生效，新法對原國籍法做了較大的修改與補充，改變了過去單一根據血統原則確定國籍的做法，引入了出生地原則，有限制地承認雙重國籍，並且進一步簡化了外國人入籍的手續。曾經盛讚日耳曼血統的國度，現在也不得不務實地吸納外國人，以應對人口老齡化及產業發展的需要。

德國隊23名參賽隊員中，有11人是非德國血統球員，這樣的「國際化」隊伍，給世界盃提供了不少花邊新聞，比如，德國國歌奏響時，一字排開的德國隊球員中，很多球員緊閉雙唇，移民球員中只有波蘭移民克洛澤開口唱歌。更加重要的是，移民球員的加入，被認為一掃2000年德國隊在歐錦賽上的失敗陰影，給德國隊注入了新鮮的活力。

球迷在看到德國隊的那一場勝利時，還無法預見它之後對塞爾維亞比賽中的尷尬失利，所以，中國的球迷甚至產生了一點不切實際的聯想：如果中國隊中也能出現幾個人高馬大的移民球員，這支扶不起的阿斗隊，是否可能涅槃重生呢？

當然，這個想法只能是幻想，至少，中國法律不承認雙重國籍，如果一個外國球員想要加入中國籍，他必須放棄原來國籍。

中國現有的法律尚不能支持移民球員拯救中國足球，不過，正在醞釀中的中國首部移民法，可能已經在考慮，如何讓中國發展所需要的外國人，更加容易地進入中國並安居樂業。

中國現有關於外國人管理的法律，是誕生於1985年的《外國人入境出境管理法》(以下簡稱《外國人管理法》)。這部法律在誕生之初便顯得非常粗糙，原因是，那時的中國剛剛走過封閉時代，外國人進入中國渠道單純而且人數極少，對外國人的管理相對簡單。而且，按照當時的中國國力，很少有外國人期待獲得中國的永久居留權，所以在當時看來，「移民」的含義僅限於中國人移民海外。

事實上，在2004 年以前，中國不存在外國人「移民」，獲得「長期居留證」的外國人，最多也只能得到5年的簽證期。2004年，中國開始向外國人發放「永久居留證」，這個證件被通俗地稱為「中國綠卡」，不過，申請「中國綠卡」的條件非常苛刻。「在《外國人在中國永久居留審批管理辦法》(以下簡稱《外國人永久居留辦法》)頒布一年以後，只有649人得到『中國綠卡』，跟澳大利亞每年12萬人獲得永久居留權相比，這個數字簡直可以忽略不計。」北京理工大學法學院教授劉國福說。

中國第一個得到「綠卡」的外國人，是今年6月8日剛剛去世的美國人寒春。寒春是一位傳奇人物，她出生在美國，與楊振寧是大學同學，是美國參與首批原子彈研究和製造的少數女科學家之一。1948年，寒春與學農牧專業的丈夫陽早一起，追隨理想來到中國延安，此後，他們一直留在中國養殖奶牛，致力於改善中國的奶牛養殖業。

2004年頒布實施的《外國人永久居留辦法》，第一次為外國人移民中國提供了機會，但是，這個窗口只開向對中國「有突出貢獻」的人。對於在華的大多數外國人而言，「中國綠卡」的門檻實在是太高了。

「 按照現有法律的規定，就算比爾·蓋茨想要單純靠投資移民中國，也不行。」 劉國福教授解釋說，關於投資移民，《外國人永久居留辦法》中規定：「在中國直接投資，連續三年投資情況穩定且納稅記錄良好。」也就是說，除了投資達到一定數額，還要負責資金的運轉和經營，如果比爾·蓋茨僅僅想出錢卻不願意在中國經營一家公司，那麼他就不能獲得「中國綠卡」。

中國社會在25年中發生了劇烈的變化，外國人入境人數今非昔比。據公安部出入境管理局統計，2008年，外國人出入境共計4800多萬人次，2007年，在華常住外國人 53萬多人。而且，外國人在華從事的職業、留在中國居住的理由也越來越多樣，之前的《外國人管理法》無法預見今天的變化，所以，學界向全國人大多次呼籲，中國需要一部適合中國現狀的移民法。

只想做個普通的中國人

中國首部移民法的起草鮮有新聞，直到今年5月，才有官方媒體報道：中國社會科學院民族學和人類學研究所研究員、國際企業人類學委員會主席張繼焦透露，中國學者和政府相關部門已經開始醞釀起草一部與國際移民有關的法規，以推動中國更好地應對由人口輸出國向移民接受國的轉變。

事實上，公安部「移民法」起草小組早已在2004年成立，6年間草案一直在討論和修改中，目前已經進行到第三次徵求意見稿。由於「移民法」的起草和討論限制在政府系統，特別是公安系統內部，沒有向學界和社會正式公開，所以大眾新聞媒體，難以得到這部法律草案的具體信息。

儘管如此，很多移民法學者還是通過學術論壇、撰寫論文等方式，發表了他們對中國移民法的建議。

國際社會對於移民的態度已經發生變化，過去，移民被認為是跨國追求更美好生活的窮人。但從1980年代以後，越來越多國家開始接受，移民是指以地球公民身份在全世界尋找個人和事業發展機會的人。

劉國福認為，只要國家和地區之間存在發展差距，移民就不會消除。移民問題的本質是社會一體化。而移民國家就是指有大量外國移民進入尋求生存和發展的國家。從這個角度看，伴隨中國的發展，中國在未來成為新移民國家的可能性也越來越大。

很多國家早已開始通過修改移民政策，以提高對「優質」移民的吸引力，而中國的出入境管理法規，顯然完全不能預見到如今各國爭奪「優質」移民的態勢。

芬蘭人吳明娜1990年代初從芬蘭到北京留學，普通話是北方味兒的。在經過4年的學習以後，吳明娜被芬蘭一家機械公司聘用，讓她負責開拓中國市場。她的公司生產一種專業的機械掛鉤，之前在中國沒有任何同類產品，這家公司進入後，才培育了這種專業產品的中國市場。

在中國已經生活20年的吳明娜，完全把上海當作了自己的第二個家，她的大部分時間都在中國，只有在休假時才回到芬蘭探望母親。從感情上講，吳明娜早就把自己當成了一個普通的中國人，不過，從法律上說，她仍然是一個因工作而暫時住在中國的外國人，如果沒有工作，她就不能得到工作簽證。

吳明娜告訴《新民周刊》，她的理想是，再幹上幾年，然後短暫地「退休」，買一輛便宜的桑塔納周遊中國，途中寫一些文章介紹中國，或者去研究中國的風俗人情。 「我喜歡寫作，要知道，現在還有很多外國人並不了解中國，他們對中國的印象，還停留在很多年以前。我很嚮往那樣的生活。」吳明娜描繪的圖景十分誘人，不過，由於她無法達到「中國綠卡」的要求，而工作簽證又必須與工作掛鉤，所以，這個圖景目前只能是幻想。

「我向中國政府納了16年的稅，我的公司為中國員工提供了100多個就業崗位，為什麼我還不能成為一個普通的中國人？」中國欠缺外國人在華職業分類的統計數據，不過，像吳明娜這樣的外企管理者，在在華外國人中一定是一個龐大的群體。劉國福認為，在一些國家的移民政策里，像吳明娜這樣的人，可以申請技術移民或者創業移民，因為她有出色的管理能力，而且她經營的公司為所在國創造了稅收和就業崗位。

英國人唐大為同樣深感缺少歸屬感。唐大為7年前來到上海，一直在醫藥領域的國際知名公司中擔任高級管理人員，他在上海買了一處石庫門房子安家，女兒也在上海上學。但跟吳明娜一樣，唐大為必須每年辦理一次工作簽證的續簽，而且，因為他的公司註冊在蘇州，女兒的簽證跟著父親，所以，他的女兒每年也要跟著唐大為跑一趟蘇州去辦簽證。

「給人的感覺是，不鼓勵我們留在中國。」因為來上海之前在香港工作了7年，唐大為對兩地移民政策的差異深有體會。在香港工作滿7年以後，唐大為獲得了香港永久性居民證，擁有選舉權和被選舉權。但同樣工作生活了7年，他在上海仍然是一個外國人。「等我女兒長到20歲的時候，難道她還不能成為中國的永久居民？」設想女兒的未來，唐大為和太太覺得很疑惑，女兒一出生就生活在上海，但按照目前的法規，她到20歲時應該還是一個外國人。

劉國福表示，吸引人才和資金，是所有國家制定移民法的最主要目的之一，而越來越多的國家加入到爭奪技術移民和投資移民的競爭中，中國的移民法，也應該借鑒其他國家的經驗，讓中國的移民政策更加具有吸引力和競爭力。「中國不缺人，但是缺人才特別是高層次人才。中國現在不缺資金，但是不能保證永遠不缺資金。」

過去有一些觀點認為，像中國這樣的人口大國，沒有必要鼓勵外國移民的進入。但事實上，在世界大多數國家看來，人口的多少與移民政策並不是簡單的關聯，印度這樣的人口大國，以及新加坡、香港這樣人口稠密的國家和地區，依然在大力吸引它們需要的外國移民。

2008 年，共有79200名外國人獲得新加坡永久居民權，20500人申請新加坡公民權獲得批准。20年間，約2/5的新加坡人口是新來者。最近熱議的中國精英移民海外的現象，也正好證明了其他國家移民政策的吸引力，劉國福認為，人才在世界範圍的流動，是一個必然的趨勢，而中國還沒有一套完善的移民政策，來適應這種競爭的環境。「中國需要切實落實《全國人才發展規劃綱要(2010-2020)》，在未來10年，完善外國人永久居留權制度，吸引外籍高層次人才來華工作，論證和制訂我國的『技術移民法』。」劉國富說。

「老外」們的對策

《外國人管理法》頒布實施的25年里，在中國生活的外國人越來越多，更為重要的是，他們的身份越來越多樣。最近德國志願者盧安克的身份問題，也引起了廣泛的議論，這位德國人在廣西貧困山區義務支教十多年。半年前接受央視《面對面》節目採訪後，盧安克的經歷和身份受到關注，一度傳出他可能因不具備合法身份而離開中國的消息。

為了應對25年未變的管理制度，「老外」們也各顯其能，各有自己的對策。

一位在中國擔任跨國公司經理的外國人告訴記者，他的很多朋友，是跨國公司的高級經理，長年生活在中國。這些西方人有僱傭菲律賓傭人的習慣，但問題是，菲律賓保姆是無法獲得中國簽證的。所以，僱主只好把菲律賓傭人當作「工程師」、「顧問」、「翻譯」招進自己的公司，以獲得簽證，當然，她們從未去她們簽證上的崗位工作過，真正的工作場所是經理家的廚房。

還有一種常見的「對策」，是佯裝留學生，以贏得在中國找工作的時間。一位知情人士透露，國內很多大學都可以為外國人提供這種服務，只要交納學費，就可以給予外國留學生身份，讓「留學生」獲得留學簽證，但這些「留學生」其實從不上學，而是利用一年、兩年的時間在中國尋找工作。事實上，一些真正在中國留學的學生，由於畢業後一時找不到工作，也要利用這種「假留學」的方式，爭取到找工作的時間。

儘管類似的「對策」，嚴格意義上違反了《外國人管理法》，但這類現象也給新移民法帶來啟示——看待外國人的眼光，是時候改變了。關於留學生簽證，劉國福發表了一些建議。他認為，看待留學生簽證，不能只考慮教育出口和文化輸出，還要考慮吸納人才，具體來說，要分析留學生簽證與工作簽證、永居簽證、入籍的關係。

他的一些具體提議是，為了加強留學生對當地社會的了解，減輕經濟負擔，應該允許留學生在留學期間有工作的權利，每周工作15小時或者20小時，假期可以全職工作。留學的目的是學以致用，允許留學生畢業後無條件地在一定期限內在當地找工作，無條件簽發12個月的留學生工作簽證。鼓勵留學生畢業後申請永久居留，不論是留學生工作簽證期間找到了工作，申請技術移民或者僱主擔保移民，還是沒有找到合適工作而離境，以後申請獨立技術移民，都可以因其獲得過當地學歷，而予以優先考慮。申請入籍時，因其獲得過當地學歷，而免除入籍考試的要求等。

很多發達國家都專門針對外國留學生制定政策，以吸引優秀的留學生留在國內，這也是中國學生對於留學海外趨之若鶩的原因——留學意味著海外就業和海外定居的可能性。

不過，管理法規落伍給中國管理部門帶來最大困擾的，是「三非」問題。劉國福教授介紹，「三非」是指非法入境、非法居留、非法工作。隨著中國經濟的發展，像廣州、深圳、義烏等沿海發達城市和商品集散地，吸引了大量非發達國家的淘金者，他們中的一些人沒有合法的入境和居留身份，擾亂了中國的社會秩序。

「 移民法就是要通盤考慮出境、入境、居留、邊檢、驅逐、入籍、難民、融入、跨國犯罪等人員跨國流動各個環節，以及各環節間聯繫等移民問題，全面地規範人員的跨國流動。其中的移民融入、入境條件、移民擔保、入境後續服務、外國人法律地位和入籍條件等一系列問題，涉及政治、經濟、文化政策的調整。我國目前的法律在這方面的規範非常薄弱。」

所有國家的移民政策，都是為了讓有利於國家發展的人進入本國，同時將無利於國家發展的人拒之門外。劉國福表示：「中國需要嚴肅處理非法外國人和肇事者，加強管控和強化治安，這樣才能彰顯中國法律的權威，也才能進一步多渠道地引導外國人積極、合法地融入中國社會或者自動返回來源國。」

移民政策是個精細活

中國漫長的國境線和經濟的不斷發展，註定了中國將面臨越來越複雜的外國人問題。

2009年，緬甸政府軍與果敢當地武裝爆發衝突，3萬多緬甸邊民為了躲避戰事，湧入雲南。中國該怎樣對待這些躲避戰事的邊民，還是缺乏法律依據。劉國福介紹說，中國處理邊民問題，之前多是用個案處理的方法，缺少統一的規範。

1977年-1978年，20多萬越南邊民也曾湧入中國，他們被允許在中國永久避難，並被200多個國營農場接納。

劉國福認為，缺少處理邊民的法律依據，既不利於中國系統地、一如既往地處理類似事件，也不利於國際社會和其他國家理解中國的做法，甚至為其指責中國留下口實。他認為，認定為「難民」本身就需要嚴格的法律程序，而中國這方面的法規，還非常粗糙。

今年上海電影節參展紀錄片《到達》講述的故事，發生在法國一個專門甄別和幫助海外難民的機構里。影片中，有來自不同國家的各色人等，要求法國政府提供避難。每個人提出避難要求的理由各不相同，這個機構負責詳細地與每個人談話，了解每個人的背景，然後把所有情況彙集、整理，交由政府機構來裁決是否給予申請人避難資格。影片中，申請避難的人必須面對多次的問話和調查，一個非洲裔的申請人因為繁瑣的程序而對工作人員大發雷霆。

劉國福表示，移民問題是一個需要精細操作的工作，但是目前，不論是對於難民問題，還是已經合法居住在中國的外國人，相關的法規都遠遠不夠精細。即便是取得「中國綠卡」的外國人，他們在中國的教育、醫療、社會保障等問題，也沒有詳細的規定。

「 我認為對待外國人應該遵循這樣一些原則：促進發展、增進融合、維護安全、保護人權。中國的移民法也應該圍繞實現這些原則來制定。」劉國福說。缺少便於操作的精細規定，讓外國人的融入顯得非常困難。吳明娜告訴記者，她的一位朋友曾經在中國生活了很多年，這位芬蘭人熱愛中國，希望自己的孩子進入普通公立學校，讓孩子像一般中國孩子一樣成長。但按照規定，外籍學生只能進入接納外籍學生的國際學校，無法進入一般公立學校。

與中國的規定相比，很多國家在促進外國人融入當地社會上都表現得非常積極。外國人滿足在日本連續居住10年以上等條件後，就可以申請成為日本永住民，永住民除了不具備參政權以外，其他權益和享受的社會保障、福利，與日本籍人沒有差別。現在，很多華人的後代雖然並沒有入籍，但他們進入當地學校，與當地孩子一起長大，已經完全認同日本的文化、生活習慣和價值觀。

劉國福介紹說，世界各國的移民政策都朝著精巧化的方向發展，而中國的法規還遠遠落後，甚至尚不能對境內外國人做初步的分類。在公安部出入境管理局的統計信息中，只有出入境人數總量、外國人出入境人數最多的幾個國家排名等幾項簡單的內容。張繼焦在接受媒體採訪時建議，中國可以借鑒發達國家的經驗，首先對入境外國人口進行分類，比如分成技能勞工、無技能勞工、技術移民和投資移民等類別，然後在此基礎上形成具體分類管理的辦法，一方面可以滿足外國人來華髮展的需求，吸引海外人才，另一方面也有助於更好地保障外來人口在華權益，推動文化多樣性。

有消息稱，正在徵求意見中的《公民和外國人出境入境管理法》已經列入全國人大立法計劃，如果一次性獲得通過，最快有可能在明年年初頒布，當然，如果在徵求意見的過程中因意見較多出現反覆，也可能還需要等上3-5年。目前的消息顯示，這部法律將不會以「移民法」的名稱出現，但劉國福等學界人士仍然在呼籲，出入境管理法應該向「移民法」過渡。

以出入境為核心的出入境管理法對人員跨國流動的簡單和割裂式規範，已經不能適應外國人出境入境和在中國居留融入的複雜情況。「以移民為核心的移民法對人員跨國流動的全面和系統的規範，才更適於人員國際流動日趨增多和國際移民社會特點日漸明顯的中國。」