解讀《行政監察法實施條例》

06-10

《中華人民共和國行政監察法實施條例》已於10月1日起施行。為學習貫徹該條例，本報特邀請中央紀委法規室的同志撰文——依法監察新進展：解讀《行政監察法實施條例》

　發布時間：2004-10-9　點擊次數：1622

[ 2004-10-08 ]

　　《行政監察法》自1997年頒布實施以來，對於完善我國行政監察制度，保障監察機關依法行使職權、履行職責發揮了重要作用。隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，行政管理體制改革的不斷深化，反腐倡廉工作深入開展，監察機關面臨著許多新情況、新問題。同時，依法治國、依法行政的不斷推進和我國社會主義法制水平的不斷提高，對監察機關依法監察也提出了更高的要求。為適應形勢發展和行政監察工作實踐的客觀需要，制定《行政監察法實施條例》，對《行政監察法》的某些條款進行必要的細化，對《行政監察法》實施中的一些問題作出規定，十分必要。為此，2004年9月6日國務院第63次常務會議通過了《行政監察法實施條例》。《行政監察法實施條例》以《行政監察法》為依據，從有利於《行政監察法》的貫徹實施為出發點，堅持與時俱進、求真務實，認真總結了多年來貫徹實施《行政監察法》的實踐經驗，進行了深入調查研究。《行政監察法實施條例》具有以下幾個方面的特點：　　進一步明確了監察機關的監察對象範圍　　根據《行政監察法》第二條的規定，監察機關依法對「國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。」根據我國現行的行政管理體制，行政權力的行使並不僅僅局限於國家行政機關及其國家公務員，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委託的組織及其除工勤人員以外的工作人員也行使一部分行政權力，履行一定的行政職能，例如，中國證券監督管理委員會、中國保險業監督管理委員會及其除工勤人員以外的工作人員等。而根據《行政監察法》的規定，監察機關除了對上述組織中由國家行政機關任命的人員進行監察外，對上述組織以及由上述組織任命的工作人員則無權監察。因此，為適應我國現行行政管理體制下加強對行政權力的行使進行監察的需要，《行政監察法實施條例》第二條第一款明確規定：「國家行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委託的組織及其除工勤人員以外的工作人員適用行政監察法和本條例」，以行政法規的形式將上述人員納入了監察機關的監察對象範圍，這有利於加強對行政權力行使的監督，以推進依法行政、從嚴治政。　　進一步明確了監察機關派出的監察機構或者監察人員的設置、領導體制、職責、許可權和履行職責的程序　　為充分發揮監察機關派出的監察機構或者監察人員的作用，根據目前監察部對派出的監察機構實行統一管理的實際情況，以及對實行垂直管理的國家行政機關的下屬行政機構及其工作人員缺乏有效監察的實際，《行政監察法實施條例》明確了監察機關對派出的監察機構或者監察人員實行統一管理的領導體制，以及在實行垂直管理的國家行政機關係統設置再派出監察機構或者監察人員的制度，並對派出的監察機構或者監察人員的職責、許可權和履行職責的程序作了明確規定，這有利於在新的形勢下進一步加強派出的監察機構或者監察人員的工作，充分發揮派出的監察機構或者監察人員的職能作用。　　《行政監察法實施條例》第六條第二款明確規定：「在實行垂直管理的國家行政機關中，監察機關派出的監察機構根據工作需要，經派出它的監察機關批准，可以向駐在部門的下屬行政機構再派出監察機構或者監察人員。」再派出監察機構或者監察人員的設置，有利於加強對實行垂直管理的國家行政機關的下屬行政機構及其工作人員的監察。　　進一步規範了監察機關的許可權　　《行政監察法實施條例》從以下幾個方面進一步規範了監察機關的許可權：進一步明確了對監察機關採取監察措施的要求。規定了監察機關採取有關監察措施的批准許可權。規定了採取監察措施的條件消失後，監察機關應當及時解除監察措施。規定了監察機關辦理違法違紀案件，提請公安、司法行政、審計、稅務、海關、工商行政管理、質量監督檢驗檢疫等機關予以協助的事項及程序。進一步規範了監察機關提出監察建議的情形。規定了監察機關對被監察人員作出給予行政處分的監察決定的許可權和程序。規定了監察機關作出給予行政處分的監察決定後，如何執行給予行政處分的監察決定和辦理有關行政處分手續。進一步明確了監察機關有權沒收、追繳或者責令退賠違反行政紀律取得的財物。規定了對監察建議提出異議的情形和對異議的處理。其中重點在以下幾個方面作出了規定：　　規定了監察機關有權採取暫予扣留與貪污、賄賂、挪用公款等有關的財物的措施。　　《行政監察法實施條例》第十二條第二款規定：「監察機關在調查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀律的行為時，經縣級以上人民政府監察機關領導人員批准，可以暫予扣留與貪污、賄賂、挪用公款等有關的財物。」監察機關的這項許可權在《行政監察法》中沒有規定，而是規定在1988年國務院發布的《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》中：「在查處貪污、挪用公款、賄賂行為時，行政監察機關有權決定對被審查對象採取下列措施：……經縣級以上行政監察機關負責人批准，可以對其與貪污、賄賂、挪用公款有關的財物暫予扣留。」由於已報國務院審議的《國家公務員行政處分暫行條例》（以下簡稱《處分條例》）明確規定，在《處分條例》生效之日，《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》同時廢止。因此，《行政監察法實施條例》規定了這項措施。　　規定了監察機關辦理違法違紀案件，提請有關機關予以協助的事項及程序。　　《行政監察法》第二十二條對監察機關擁有的提請協助權作了規定，即「監察機關在辦理行政違紀案件中，可以提請公安、審計、稅務、海關、工商行政管理等機關予以協助。」《行政監察法實施條例》對監察機關提請公安、司法行政、審計、稅務、海關、工商行政管理、質量監督檢驗檢疫等機關予以協助的具體事項和程序作出了明確規定。依照上述規定，監察機關在辦理違法違紀案件中，遇有需要有關機關予以協助的事項，有權提請上述機關予以協助。　　規定了監察機關對被監察人員作出給予行政處分的監察決定的許可權和程序。　　根據《行政監察法》第二十四條第二款的規定，監察機關對被監察對象作出給予行政處分的監察決定，應當按照國家有關人事管理許可權和處理程序的規定辦理。在實際工作中，監察機關主要依據憲法、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《國家公務員暫行條例》、《國務院關於國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》和《國務院關於報送國務院審批或備案的行政人員獎勵和處分問題的通知》、《監察部關於監察機關直接行使行政處分權的程序問題的通知》等相關法律、法規、規章的規定，對被監察人員作出給予行政處分的監察決定。由於給予被監察對象行政處分所依據的現行法律、法規或規章較為分散，這給監察機關的實際執紀工作帶來諸多不便，為進一步明確監察機關對被監察人員作出給予行政處分的監察決定的許可權和程序，《行政監察法實施條例》第二十四條作出了明確規定，即監察機關對被監察人員作出給予行政處分的監察決定。　　根據《行政監察法》規定，監察機關根據檢查、調查結果，對違反行政紀律取得的財物，依法應當沒收、追繳或者責令退賠的，有權作出予以沒收、追繳或者責令退賠違反行政紀律取得的財物的監察決定。這裡講的「依法」是指依照有關法律、法規的規定，例如，根據《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》的有關規定，對國家行政機關工作人員貪污、挪用的公共財物，監察機關有權予以追繳；賄賂財物及其他違法所得，監察機關有權予以沒收。根據《行政監察法》第二十四條第一款第（二）項的立法本義，法律、法規沒有規定由監察機關予以沒收、追繳或者責令退賠的，監察機關就無權沒收、追繳或者責令退賠。例如，監察對象走私取得的財物（走私貨物、物品及違法所得），依照《中華人民共和國海關法》的規定，應當由海關予以沒收，監察機關就無權沒收監察對象走私取得的財物。再如監察對象賭博取得的財物，依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的有關規定，應當由公安機關予以沒收。　　進一步規範了監察機關履行職責的程序　　《行政監察法實施條例》從以下幾個方面進一步規範了監察機關履行職責的程序：規定了檢查事項的確定方式和對「重要檢查事項」作了解釋。進一步規範了政紀案件的調查處理程序，明確規定了初步審查、立案的批准許可權；對「重要、複雜案件」作了解釋；規定了監察機關決定立案調查的，應當通知被調查單位的上級主管機關或者被調查人員所在單位的程序；規定了監察機關調查取證的要求；規定了調查中止程序；規定了辦案期限的起止時間，對延長辦案期限的「特殊原因」作了具體規定；對「重要監察決定」和「重要監察建議」作出了解釋並進一步規範了其審批程序。規定了監察決定的生效日期。規定了監察決定書、監察建議書送達的程序。進一步規範了監察機關處理申訴的程序，對維持原決定、變更原決定、撤銷原決定的情形作了規定。進一步規範了監察機關的案件移送制度。　　進一步規定和完善了特邀監察員制度、舉報制度、迴避制度等行政監察制度，表明我國行政監察工作法制化、規範化的水平又有了新的提高　　規定了特邀監察員制度。特邀監察員制度，是指監察機關根據工作需要，在國家機關、企業、事業單位、社會團體中聘請人員參與監察機關的監察活動的制度。特邀監察員制度是貫徹行政監察工作依靠群眾原則的具體體現。經過多年的實踐證明，特邀監察員是監督和反腐敗戰線的一支特殊隊伍，在黨風廉政建設和反腐敗鬥爭中發揮了重要作用。為使這項制度進一步規範化、法定化，《行政監察法實施條例》第四條明確規定：「監察機關根據工作需要，可以在國家行政機關、企業、事業單位、社會團體中聘請特邀監察員。聘請特邀監察員的具體辦法由國務院監察機關規定。」這有利於動員廣大人民群眾參與對監察對象的監督，有利於依靠群眾的力量加強廉政建設。　　規定了經費保障制度。監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依法對監察對象實施監察。監察機關通過履行職責，發揮保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能的職能作用。為保證監察機關的工作順利進行，充分發揮監察機關的職能作用，就必須提供給監察機關履行職責所必需的經費保障。為此，《行政監察法實施條例》第五條作出明確規定：「監察機關履行職責所必需的經費，列入本級財政預算。」這就要求各級人民政府及政府財政部門要依法保障監察機關的行政經費、辦案經費和專項工作經費等履行職責所必需的經費。　　進一步完善了舉報制度。規定了舉報保密制度。舉報保密制度是監察機關開展舉報工作所應遵循的保密規定、方法和程序等的總稱。公民、法人和其他組織依法舉報監察對象的違法違紀行為，有時會受到監察對象或其他人員的阻攔、壓制、刁難或打擊報復。舉報人在遇到上述情況時，有權要求有關國家機關給予保護，以確保舉報人檢舉、控告權利的實現以及其人身權利、民主權利和其他合法權益不受侵害，包括監察機關在內的有關國家機關有義務依法保護舉報人。監察機關建立健全舉報保密制度，對於鼓勵公民、法人或者其他組織舉報監察對象的違法違紀行為，切實保護舉報人的人身權利、民主權利和其他合法權益免受侵害具有十分重要的意義。並且進一步完善了獎勵舉報人制度。　　進一步完善了迴避制度。《行政監察法》第十四條規定：「監察人員辦理的監察事項與本人或者其近親屬有利害關係的，應當迴避。」這是對監察人員辦理監察事項實行迴避制度的規定。監察機關的性質和職能決定了監察人員辦理監察事項必須實行迴避制度。此舉有利於保證監察人員依法客觀公正地行使職權，從而有效地保護監察對象以及其他有關的公民、法人和其他組織的合法權益；有利於使監察人員避開嫌疑，消除監察對象的思想顧慮，樹立監察機關良好的形象和威信；有利於維護監察機關正常的工作秩序。評論完善監察立法促進依法行政　　《中華人民共和國行政監察法實施條例》已於10月1日起施行。它是繼《行政監察法》後，進一步規範行政監察工作的重要行政法規。它的頒布實施，對於進一步加強行政監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，促進依法行政，從嚴治政，深入開展黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，具有十分重要的意義。　　作為規範行政監察工作的基本法律，《行政監察法》頒布實施以來，對於完善我國行政監察制度，保障監察機關依法行使職權、履行職責發揮了重要作用。隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，行政管理體制改革的不斷深化，反腐倡廉工作深入開展，監察機關面臨著許多新情況、新問題。同時，依法治國、依法行政的不斷推進和我國社會主義法制水平的不斷提高，對監察機關依法監察也提出了更高的要求。為適應形勢發展和行政監察工作實踐的客觀需要，制定《行政監察法實施條例》，對《行政監察法》的某些條款進行必要的細化，對《行政監察法》實施中的一些問題作出規定是十分必要的。《行政監察法實施條例》以《行政監察法》為依據，從有利於貫徹實施《行政監察法》為出發點，堅持與時俱進、求真務實，認真總結了多年來貫徹實施《行政監察法》的實踐經驗，進行了深入地調查研究，對行政監察工作作了進一步規範：為加強對法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委託的組織及其工勤人員以外的工作人員行使行政權力的監督，將這些組織和人員納入了監察對象的範圍；為貫徹行政監察工作依靠群眾的原則，動員人民群眾積极參与廉政建設和反腐敗鬥爭，規定了特邀監察員制度；為充分發揮監察機關派出的監察機構或者監察人員的作用，進一步明確了監察機關派出的監察機構或者監察人員的設置、領導體制、職責、許可權和履行職責的程序；為促進監察機關依法監察，進一步規範了監察機關的許可權和履行職責的程序；為加大查辦監察對象違法違紀案件的力度，提高辦案效率，對監察機關辦理違法違紀案件提請有關機關予以協助的事項和程序作了明確規定；進一步規定和完善了舉報保密制度、迴避制度等行政監察制度。《行政監察法實施條例》大大增強了行政監察工作的法制化、規範化水平。　　「徒法不足以自行」，一部好的法律法規能否達到立法目的，關鍵在於能否得到切實的貫徹實施。各級監察機關，尤其是各級監察機關的領導幹部，一定要充分認識貫徹實施《行政監察法實施條例》的重要意義，把學習和貫徹《行政監察法實施條例》作為當前的一項重要工作，切實加強領導，精心組織，抓好落實。全體監察幹部都要認真學習《行政監察法實施條例》，了解、領會和掌握《行政監察法實施條例》各項規定的立法精神，熟悉條文，要與貫徹實施《全面推進依法行政實施綱要》結合起來。各級監察機關和監察幹部要嚴格按照《行政監察法》、《行政監察法實施條例》的規定行使職權，履行職責，切實做到依法行政、依法監察，不斷提高執紀執法水平。其他各級行政機關及其國家公務員也要認真學習《行政監察法實施條例》，了解其內容，自覺依法行政和接受監察機關的監察，同時，支持和監督監察機關的工作。我們相信，《行政監察法實施條例》的貫徹實施，一定能夠開創行政監察工作的新局面，必將對全面推進依法行政，深入開展黨風廉政建設和反腐敗鬥爭發揮更大作用。（譚煥民）