鄭永年：改革,?能否跟上社會變化的速度？

2013-03-22 10:27:33

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（原文刊登於《中國新聞周刊》）

「新政府的三大方向是建立服務型政府、監管型政府、向社會分權。其面臨的最大挑戰是執行。我個人的擔心是，執行如此之難，而社會的期待越來越高，那麼改革的速度是否能跟得上社會的變化？」

鄭永年：改革,能否跟上社會變化的速度？

本刊記者/劉婉媛

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年，是長期觀察、研究中國的著名學者，尤其是中國的政治轉型方面的權威。他身在海外，以局外人的身份與目光洞察中國社會，其觀點與建言受中國官方的重視。在中國新政府成立之際，鄭永年接受《中國新聞周刊》專訪，對新政府及其未來政策走向、所面臨的機遇與挑戰發表了看法。

中國新聞周刊：據你觀察，新一屆政府的人員構成有什麼特點？和往屆政府相比有什麼不同之處？

鄭永年：構成這屆政府的人員，可以說是專家型，他們的學歷普遍比往屆政府官員的學歷高。此外，他們的工作經驗比以前的官員要豐富，基本上都有在中央、地方（包括在不同的地方）的工作經驗。

選拔領導人的條件，與社會經濟發展需要有關係，每個時代都有不同的要求。中國改革開放初期，要實現工業化，所以就需要「技術官僚」，選撥幹部就側重工程、技術背景的官員。如今重點是社會改革、社會建設，要進行政治改革了，那麼就需要具有文科背景、法律背景的官員。

中國選撥黨政接班人已經制度化了，這是在鄧小平掌權以後慢慢發展而來的。因為逐步制度化，目前就已經比較正規，在選撥中會比較注重官員各方面條件的平衡，比如文科、理科知識背景的平衡，有內地工作經驗和沿海工作經驗的平衡，等等。

新政府可以稱為專家型政府，從人員構成來看，文理科背景比較平衡。

中國新聞周刊：對於本屆政府而言，未來的工作重點是什麼？

鄭永年：我認為社會改革當然是主題。這方面會涉及到方方面面的工作，涵蓋政治、社會、經濟領域。現在的政府要轉型成為服務型政府，那麼，就要推動公共服務，在社會保障、尤其是醫療和住房方面多做工作。李克強這幾年也一直在強調政府在教育、住房等方面的公共服務問題。但是，要提高公共服務，就要有可持續的經濟發展，要配套發展。

改革開放之後的二三十年，改革的主體是經濟改革，而現在，我認為本屆政府的主攻對象是社會建設，包括社會制度建設。但是社會制度建設是需要有錢的，需要有可持續的經濟發展，所以從這方面來說，發展是引導力，沒有發展的話就很難提供公共服務。同時，要真正提供公共服務的話，就需要一些政治改革。而政治改革的先決條件，就要克服既得利益。

這個問題非常難，但政府不得不做。關於既得利益，大家說了很多年了。並不是說，改革就是要消滅這些既得利益。事實上，既得利益任何社會都有，沒有一個社會是沒有既得利益的，關鍵在於如何克服它的阻力，真正讓更多的民眾受惠於經濟發展。

中國新聞周刊：那你認為如何克服利益集團的阻力？

鄭永年：我一直主張，中國是不可能消滅既得利益的。在這方面，鄧小平的策略就非常重要：要在既得利益之外培養新的利益，用新的利益來克服老的利益。鄧小平開啟改革時，城市的既得利益已經較大，他就先把改革放在農村。改革開始後，他發現國有企業既得利益很大，但他並沒有把國有企業給減掉，而是在國有企業之外培養非國有部門，包括外資企業和民營企業。民營企業成長了以後，就對國有企業產生很大的壓力，那個時候改革國有企業就相對容易了。改革國有企業成本高，但有了民營部門，就可以消化國有企業的一些問題，比如說吸納國有企業的下崗工人。

就以中國的金融機構為例：很多人說，國有銀行私有化是不可能的。那麼，既然國有銀行改革不動，那能不能讓民營金融機構成長起來呢？中國的民間金融其實蠻強大的，只是一直處於非法的地下的狀態。這一塊力量，是可以培養的。

要記住，既得利益都是我們自己培養出來的，並不是從天上掉下來的。為什麼國有企業進入房地產領域，那是因為2008年以後把4萬億都給了它。中央政策可以培養出這樣一個既得利益，也可以培養出新的既得利益與之抗衡。所以，不能簡單地談既得利益問題，因為既得利益任何社會都有，既得利益也是社會穩定的一種需要，畢竟如果社會沒有利益，大家誰也不負責任。現在要做的，就是在既得利益之外培養出新的利益來，這個非常重要。

中國新聞周刊：培養新的利益群體，就得有一個開放的體制，這似乎就要涉及政改了。

鄭永年：中國的改革過程就是這樣：在毛澤東時代，工人、農民是主體。改革開放後，出現一大批民營企業家，這使得中共去改革它的政治體系，比如允許民營企業家入黨，這就是很大的改革成就。然後又去修改憲法，制定物權法，等等。現在進行大部制改革，就是要分權給社會，讓社會力量成長起來。體制不能夠封閉起來，必須開放，向新的社會階層開放，這樣，新的利益就可以產生，新的利益就可以進入到體系中，這是一個政治過程，是新的利益和老的利益互相討價還價的過程。

當年，中共允許民營企業家入黨，就是國際共產主義的創舉。民營企業家進來後，在黨內能不能發揮作用？黨內民主應該怎麼做？這是值得認真思考的問題。現在，要發展大社會，大社會就是讓非政府力量來主要參與，他們成長起來後，就可以進入人大，或者可以在政協增加他們的名額。這就形成一個開放的政體。

政改其實一直在進行。我上面所說的民營企業家入黨，就是政改。以前，沒有農民工擔任人大、政協代表，現在有了。當然，他們的數量還很少。那麼，今後可以多增加他們的席位，這是制度允許的。最重要的問題是，這個體系必須是開放的，有一個開放型的政黨制度，不同的新的力量就會參與進來。

中國新聞周刊：回到新政府話題，你覺得本屆政府會在改革方面會有什麼作為？

鄭永年：兩會上提出了機構改革方案。新政府的調整，幾個大方向基本明確。一是政府向規制型政府發展。其職能轉向監管企業、監管社會。像食品、藥物這些企業都需要加強監管。反腐敗方面，實際上就是中共要在黨內加強對幹部的監管。二是繼續構建服務型政府。這個事情說了很多年了，這屆政府還會繼續做。三是向社會分權。

我認為一個很重要的變化，是把社會管理的功能移交給民政部，提高民政部的社會管理功能。在這方面廣東的試點做得比較好，現在要向全國推廣廣東的經驗，分權給社會。中國經濟改革的第一步，就是政府向企業分權。如今，要實現大社會管理的話，首先要向社會分權，讓社會成長起來。

但是，向社會分權並不等於不管社會了。中國在過去已經犯了個錯誤了——政府把權力下放給企業，但是它沒有建立起對企業的監管制度，所以才造成類似毒奶粉、毒食品、礦難這樣的問題。政府把企業當作經濟的主體，就必須具備監管的功能，這是政府的責任。因此，現在政府一方面把權力分給社會，但同時要考慮怎麼去監管社會。如果這部分的功能缺失，邪教、惡勢力、黑社會就會趁虛而入。政府的監管，就要依靠法治。所以，同時要推動法治。

中國新聞周刊：按你的說法，新政府的三大方向是建立服務型政府、監管型政府、向社會分權。在這方面，最大的挑戰是什麼？

鄭永年：我認為是執行，包括執行的力度。這些年，改革的步伐慢了一點，但總體方向還是對的。在我看來，向監管型、服務型政府發展，這個方向是正確的的。而所謂的步伐緩慢，是指在向社會分權方面，這個步伐還是不太敢邁出去。步伐不夠大，太慢。

中國新聞周刊：反腐顯然也是新政府重點關注的領域，你對當前反腐的步伐和方向有什麼評價？

鄭永年：中共中央總書記習近平說了，蒼蠅老虎一起打，顯示了一種決心。

在我看來，中國的腐敗問題是很大面積的，怎麼清算呢？如果發動一個毛澤東式的反腐敗運動，第一不可能，第二有害於法制建設。我認為，依據法制反腐最重要，一定要避免運動式的反腐敗。比反腐敗更重要的是，要給「清算對象」一個機會。因為現在中國的腐敗是系統性的腐敗，往往並不是每個人都想貪污，但可能想清廉的人都沒有空間也沒有機會。所以，要在腐敗的系統之外，設計出一個不腐敗的系統來。

這方面就需要頂層設計。我曾經建言，要設計一個「大部級」的反腐敗機構。中國的反腐機構太多了，黨有幾塊，政府有幾塊，人大、乃至學校里都有反腐敗部門，世界沒有任何一個國家是這樣做的。這是一個集權的系統，卻沒有一個部委級的機構負責反腐敗，大家互相推諉，反而給腐敗很多的機會。有時候，甚至反腐敗機構本身也變得很腐敗。

所以，要把體制內部的一些反腐敗的機構整合起來，一定要設立一個大部級的反腐機構，主管這方面的工作。同時要向社會分享權力，讓社會來配合、監督反腐。

中國新聞周刊：你之前提到社會管理問題。當前社會矛盾較尖銳，如何通過社會管理來維護社會的穩定？

鄭永年：在維穩方面，這幾年有了一些變化。以前也在說，要以社會管理來補充維穩。如今要進一步強化社會管理在維穩方面的功能，這個方向很清楚。以前，把社會管理這一塊放在政法委，這是不對的。因為政法委是管理壞人的，是管理、懲罰犯人的；而社會管理是管理好人的。你用管理壞人的方式來管理好人，肯定會出現很多問題，就會濫用暴力，就談不上維穩了。現在把社會管理這一塊從政法委切割開，放到了民政部。我認為這個方向是對的。

不過，把社會管理工作放在民政部，但沒有加強民政部的職責權力，只是把社會管理狹義地理解為社會工作的話，民政部還是相對弱勢，那就沒意義了。就會變成類似於香港的慈善組織。所以我認為，如果把這一塊職能劃分給民政部，就需要有一位副總理級的官員來專職負責這項工作。

這次的機構改革中，民政部擴權是幅度較小的，所以我會有些擔心。

中國新聞周刊：對於「習李新政」，最大的挑戰會是什麼？

鄭永年：中國經過了一個「政治年」，先是中共十八大，後又有兩會政府換屆。十八大著重於政治，確定了方向，而兩會就是在國家層面考慮如何去做的問題。總體上來說，我覺得方向是對的。目前，中國要進行非常激進的改革是不可能的，但改革一定要有步驟地展開。過去的改革，很多是粗獷型的改革、粗獷型的發展，而到了現在這個時候，改革的規劃確實要更精細一些，要開始注重細節。

關於改革的實施，最大的擔心還是說到卻做不到。習近平也強調過，重在執行。而我個人的擔心，是執行如此之難，而社會的期待越來越高，那麼改革的速度是否能跟得上社會的變化？換句話說，中國的改革，是在和社會的變化賽跑。

鄭永年：怎樣改革才能有效反腐？

鄭永年：改革這個骨頭怎樣才能好啃？

鄭永年：唯有社會改革才能阻止社會暴力

鄭永年：反腐敗政治、社會、經濟改革缺一不可

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