【第79期】歐洲反恐：需要走出幾重困境？

06-10

巴黎《查理周刊》遭到恐怖襲擊之後，歐洲面臨自「9·11」事件以來最為嚴峻的恐怖主義威脅。歐洲國家紛紛加速完善反恐立法，嚴格反恐措施，包括加強控制聖戰嫌疑分子流動、加大對網路的監控力度以及賦予情報機構更廣泛權力等舉措。歐洲恐怖主義威脅的上升並非偶然，是長期以來歐洲內部經濟、政治、社會、文化以及外交政策等多重因素相互交織的結果。歐洲目前加強對恐怖主義的控防措施，只能治標，難以治本。採取綜合措施，應對恐怖主義滋生的根源，將是歐盟反恐面臨的長期任務。

接連遇襲，歐洲面臨嚴重恐怖主義威脅

針對《查理周刊》的血腥屠殺，讓整個歐洲籠罩在恐怖主義威脅的陰雲之下。不到十天時間裡，整個歐洲範圍內相繼發生了十多起恐怖活動或威脅，廣泛涉及德國、法國、英國、比利時等主要國家。其後幾周中，歐洲安全機構接到了不少情報，極端組織「伊斯蘭國」可能已經開始指導來自歐洲的支持者們回國，在自己的國家發動襲擊。面對接二連三的威脅，歐洲各國紛紛提高反恐警報級別，法國反恐預警方案的警戒級目前仍維持在最高級，即「恐怖襲擊警報」級別；比利時的警告級別已經上升到第二高等級，同時派出軍隊與警察一道保護重要地點安全，是30年來的首次；西班牙也將反恐警報等級從二級提升至三級。

雖有人將巴黎恐襲與美國的「9·11」事件進行類比，但是歐洲今天面臨的恐怖主義威脅遠比「9·11」式威脅更複雜、更嚴峻。歐洲反恐協調員表示，目前大約有5000名來自歐洲的聖戰分子在敘利亞和伊拉克作戰，這些聖戰分子的迴流是歐洲當前面臨的最大的安全威脅。近日來，發生的恐怖襲擊或威脅都與迴流的聖戰分子有關。他們帶來的恐怖主義威脅與「9·11」相比，主要表現出分散化、針對性、本土化以及廣泛利用網路作為傳播、招募、培訓恐怖主義分子手段的新特徵。這些新特點不僅增加了預防難度，更重要的是會惡化歐洲當前面臨的經濟、政治和社會矛盾，引發歐洲社會進一步陷入分裂，最終導致反恐進入惡性循環的死結之中。

多重危機交織，歐洲成為滋生恐怖主義的土壤

歐洲面臨日益上升的恐怖主義威脅並非偶然，它是經濟、政治、社會以及對外政策多重矛盾相互交織，並長期發展和發酵的結果。債務危機引發經濟低迷，失業率高居不下，社會排斥問題日益嚴重，惡化了歐洲社會長期存在的移民融入困境，為伊斯蘭極端主義思想的擴散提供了土壤。

整個歐洲範圍內有上千萬的穆斯林移民，他們長期處於社會底層。不同的文化和信仰、有限的教育機會和社會網路，加上主流社會的歧視和排斥，他們逐漸成為社會中最「脆弱」的群體，與主流社會漸行漸遠。上述困境在年輕的二代移民身上有更加明顯的體現。他們生活在高福利的歐洲社會、接受西方的主流文化教育，卻面對被排斥的現實，時刻面臨失業和歧視，由此產生更加嚴重的身份認同危機。斯坦福和索邦大學的學者曾通過炮製「能力相當的」虛構簡歷去申請工作，發現擁有穆斯林名字的「虛擬人」獲得工作的可能性遠低於其他人，僱主普遍對穆斯林有歧視。危機衝擊下的歐洲，年輕人成為失業的主要人群，儘管沒有具體的穆斯林移民失業統計數據，但根據經合組織移民融合報告顯示，歐洲國家移民的貧困率和失業率都顯著高於非移民群體，他們是危機的主要受害者。

危機推動下極端右翼力量的上升，加劇了穆斯林群體與歐洲主流社會的分裂。債務危機背景下，歐洲各國極端右翼勢力、排外主義力量急劇上升，引發恐懼伊斯蘭主義情緒在歐洲範圍內的蔓延。危機暴露了歐洲社會發展的結構性困境，需要大力推動結構性改革才能走出危機，但主流政黨在「選票」的考量下，普遍缺乏改革意願和能力，為極端主義政黨的發展和壯大提供了空間。極端力量將歐洲的困境歸結於移民，認為他們侵佔了歐洲的福利資源和就業機會，主張將移民拒之門外，迎合了選民的需求。2014年5月歐洲議會選舉中，法國的極端右翼政黨國民陣線以及英國獨立黨都獲得了超過20%的支持率，在戰後歐洲歷史上史無前例。即使在德國，近期也出現了聲勢浩大的反伊斯蘭運動，明確提出「德國人的德國」以及「驅逐伊斯蘭」的主張。極端右翼政黨在歐洲政壇的風生水起、社會整體走向更加保守和排外，使得歐洲陷入了恐伊斯蘭和恐怖主義兩種極端情緒的惡性循環之中。

歐洲恐怖威脅的上升與其奉行的對外干預政策同樣不無關係。歐洲國家長期以來堅持在世界範圍內推廣自己的民主價值觀，對外奉行積極干預政策。面對中東北非亂局，歐洲國家，尤其是英法積极參与，甚至是主導對利比亞的空襲，為敘利亞反政府力量提供武器支持。歐洲國家的軍事干預和武器支持，既沒能給利比亞的後卡扎菲時代帶來和平，也沒能結束敘利亞的內戰，反而使得極端恐怖主義組織「伊斯蘭國」異軍突起，中東北非陷入進一步失序之中，「已成為發生在歐洲街頭的恐怖主義活動的孵化器」。不僅如此，為了服務於推翻卡扎菲和阿薩德政權的目標，在戰爭發生的早期，歐洲國家並未採取措施反對本國的聖戰分子赴利比亞、敘利亞作戰。對此，英國反恐特工查爾斯·休布里奇表示：「或許他們覺得這些聖戰分子能為西方的外交政策目標服務。」

艱難尋求平衡，歐洲陷入反恐困境

面對新的安全威脅，歐洲國家當前普遍採取的措施包括兩方面。

一是加大打擊力度，採取大範圍的反恐行動。比利時警方1月16日，提前對一直處於被監視狀態、自敘利亞回國的恐怖主義嫌疑人實施抓捕行動；法國警方也在巴黎市郊發起逮捕與巴黎恐襲相關的恐怖主義嫌疑人；德國同日也在柏林及其周邊地區發起反恐搜捕行動，逮捕極端組織頭目。

二是加速反恐立法的完善進程，加大強化防範措施。德國總理默克爾1月15日宣布多項打擊恐怖主義措施，包括限制宗教極端分子出境、立法懲治恐怖主義活動資助者、增加治安部門人力及財力投入等。比利時政府16日也宣布了打擊恐怖嫌疑人的新舉措，其中包括將前往國外參加恐怖活動的行為確定為非法；如果一些持有雙重國籍的人士構成恐怖威脅，其比利時國籍將被取消等。歐盟層面同樣加速推動成員國之間以及與周邊國家之間的情報共享，並加大對「旅客姓名記錄」立法的推動力度。

儘管如此，上述反恐措施只能治標，不能固本。為了避免陷入「越反越恐」的困境，歐洲需要在短期內加強防範和協調，但更需要中長期的反恐戰略，尋求更加綜合性的預防措施，從根本上消除滋生恐怖主義的土壤。但是，無論當下，還是未來，歐洲反恐需要走出以下困境：

第一，如何在尋求安全和保證個人自由之間保持平衡。歐盟對外政策高級代表莫蓋里尼表示反恐不僅是安全問題，也是文化問題，她應該不僅指的是不同文化之間的相互融合，也同樣涉及歐盟自身面臨的文化挑戰??歐洲長期以來一直在反恐和公民權利保護之間難以明晰合理界限。從2010年歐洲議會以侵犯公民隱私權否決歐美之間旨在加強反恐而進行共享銀行信息合作提案，到2014年４月，歐洲法院以違反《聯盟根本權力憲章》解除歐洲數據保持法令以及擱置四年的歐盟旅客姓名記錄指令，都表現了歐盟陷入了反恐與保護歐盟公民權之間難以找到平衡的困境，重視行動合作以及促進情報交流，必然會引發透明性、責任性以及民主控制等敏感性議題。

第二，如何預防兩種極端主義情緒。歐洲移民融入問題已被高度政治化，其結果是歐洲面臨兩種極端主義情緒的困擾，一方面是被邊緣化的移民群體，主要是穆斯林群體容易受聖戰主義極端分子蠱惑；另一方面是極端右翼政黨利用移民問題和恐怖主義襲擊等案例，在社會上宣揚極端恐懼伊斯蘭的情緒。巴黎襲擊之後，發生了一百多起針對穆斯林的威脅行為，40%的受訪者表示，法國的穆斯林團體是對法國身份的威脅，只有25%表示可以豐富法國的文化。因此，恐襲之後的歐洲社會面臨更加艱難的平衡，應對文化分離，既打擊伊斯蘭極端勢力，也要避免整個社會恐伊斯蘭情緒的非理性蔓延。

第三，歐洲能否找到有效應對移民融入困境。歐洲移民融入問題的形成是「冰凍三尺，非一日之寒」。巴黎襲擊之後，法國總理承認法國事實上已經形成了文化、地域和種族隔離，一些郊區的移民聚居區失業率已高達50%。歐洲主流社會與移民的穆斯林群體之間的相互認知已出現巨大偏差。2012年法國費加羅報的調查顯示68%的受訪者認為穆斯林群體不願意融入，但穆斯林群體中近70%的人表示希望融入主流社會。因此，應對融合問題，除了從勞動力政策上進行改革，賦予移民群體更多的教育和培訓，增加他們平等受教育和進入勞動力市場的機遇，更重要的是消除社會對移民群體存在的偏見以及不同群體之間的認知鴻溝，在一體化和多元文化主義之間找到平衡點。融入和多元文化並不必然衝突，但需要彼此更多的尊重和包容。

第四，歐洲能否克服干預的衝動。歐盟對外政策重要目標之一是在全球範圍內推廣所謂共同的民主、法治價值觀。服務於此目標，歐盟及其成員國長期奉行積極的干預政策，綜合運用貿易、援助和政治對話等手段，在世界範圍內輸出其觀念和發展模式，甚至在軟實力難以奏效的情況下，不吝使用武力。但是，無論是歐盟長期在非洲的援助，還是今天在其東部周邊和南部周邊的亂局，都表明，政治干涉和軍事干預都不是解決問題的方案，任何強加於人的發展模式，都難以獲得內生性增長。在當前歐盟安全危險顯著上升的背景下，歐盟是選擇反思其對外政策，剋制干預衝動，還是步美國軍事反恐的老路是歐盟政治家面臨的重要選擇。

【來源】《當代世界》，2015年第3期）

【作者】金玲，中國國際問題研究院歐洲研究所副研究員

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