專車新政博弈 壟斷行業改革樣本

經濟觀察報 記者 蓋虹達 北京報道10月15日晚上7點，北京大學發展研究院正舉辦一場關於交通部10月10日發布的《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（徵求意見稿）》（下稱《暫行辦法》的政策研討會，除了現場十幾名專家、教授以外，還有交通運輸部黨組成員兼秘書服務司司長劉小明帶隊來聽取意見。

微妙的一點是，在原定的會議日程中並沒有邀請主導制定《暫行辦法》的交通部人士出席。現場的討論也不斷直言市場尚未到管制期，還需要成長空間。「放開」還是「規範」的討論不斷碰撞。

劉小明坦言，好的新業態一定是要做大市場，而不是搶別人的飯吃，至少要少搶一些別人的飯吃。如果讓別人無路可走，同樣會有一場新的革命。所以在改革過程中最重要的是平衡關係。

他所言的改革，是指十多年來鐵板一塊的計程車市場改革。

被視為專車新政的《暫行辦法》出台前，網約車與傳統計程車之間矛盾不斷激化，激發矛盾的直接原因在於新的網約車出行模式對傳統巡遊計程車行業的利益衝擊，交通運輸部推出的《暫行辦法》也正面臨規則與創新的多重博弈。

在10月10日與《暫行辦法》同時發布的還有《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（徵求意見稿）》（下稱《指導意見》），改革意欲將網路約租車和計程車放在整個城市交通的領域來考慮。

滴滴出行等互聯網企業在跑贏競爭的過程中利用補貼的力量迅速刺激需求，市場、民意和資本倒逼的改革正撼動著中國計程車市場二十年來的格局，面臨創新與改革的拷問，參與市場的各方正在利益重新分配的版圖上繼續角力。

「鐵板一塊」

「等合同到期，說什麼都不幹了！」來自北京聖達利出租公司的計程車司機張翠麗言語間有些激動，她病了十幾天剛剛返回工作崗位，這期間一切醫療費用都是自理，因為近十五年的從業期間，公司並沒有為她如期繳納養老、醫療保險，如今年過五十的她也沒有辦法為自己補交保險。不止如此，生病期間計程車的「份子錢」（計程車司機上繳給計程車公司的承包費用）一分也不會少，6000塊錢的固定成本生生壓在頭上。

這一場景十幾年來並沒有什麼改善，處於壟斷的傳統計程車行業在市場經濟飛速發展面前似乎是「鐵板一塊」，伴隨其中頻發的衝突、矛盾、怨言都難以撼動。

事實上，沉痾難除的根源在於「特許經營」的管控。長期以來中國對計程車行業實行的是特許經營的管理，政府對計程車牌照採取控制性發放。相當長一段時間政府通過招標的方式來確定牌照，政府收取一定的牌照費，持有牌照的業主把計程車租給司機，因此產生了「份子錢」的問題。

以北京為例，在經歷了改革開放後計程車行業開始逐漸興起並出現「全面發展時代」，計程車數量快速增長。1996年，北京市出租汽車管理局下發《關於加強企業營運任務承包管理工作的通知》，出租汽車企業實行承包管理並控制計程車總量。與此同時，出租司機的承包費(份子錢)，也由每個月的一千元提高至每月四、五千元，公司收益迅速提高的同時，司機卻從合作夥伴關係淪為打工者。出租司機與出租公司之間的矛盾開始激化凸顯。

「計程車行業體制改革的核心是取消特許經營。」國務院研究室工業交通貿易司司長唐元說，他曾在湖北交通廳監管過計程車行業。

為什麼中國計程車行業要搞特許經營？

原本出於交易一致性的考慮，政府對計程車的數量、價格、服務質量進行管制。從實際情況來看，計程車對保護乘客權益，維護市場秩序，規範計程車思維行為發揮了一定的作用。「但它的副作用也非常明顯。」唐元說，第一，部分地方政府通過發放牌照，收取費用，導致計程車行業成為高運行成本和高准入門檻的壟斷行業。第二是投資者不斷炒作，導致計程車牌照成為天價的契約產品。第三，乘客、司機、業主、政府，四方不滿意，導致矛盾多發。

計程車行業存在的問題已經到了非解決不可的時刻，而這個時機正值網路約租車的迅速崛起，攪動了以往傳統計程車市場的一潭死水。「我們應該利用網路進行新時代的探索。」著名經濟學家周其仁說。

隨著新經濟業態的推動，目前武漢、南京、義烏、杭州等一些城市正在試點計程車改革新政，取消經營權有償使用費，減免「份子錢」，放寬計程車數量和價格管控，其他一些城市也在調研和醞釀中。以南京為例，從2015年1月1日起，南京市政府已經停止收取每年1萬元/車的市域出租汽車經營權使用費，實行市域出租汽車經營權無償使用。

顛覆

改革觸動利益比觸動靈魂更難。

制定規則之人將被規則管制，在周其仁看來，計程車市場也符合經濟學上的「俘虜理論」，政府實行管制——管價格、管數量——反過來也被管制對象要求把市場的壁壘提高，不能讓別人隨便進。

中國計程車行業牌照屬於壟斷資源，例如北京正規計程車為6.6萬輛，這一數字已經十餘年未變，由於長期的完全壟斷與市場需求脫節，租車市場滋生了由大量未取得交通許可的「黑車」組成的灰色租車地帶。新興的網路約租車平台為「正規軍」以外的需求創造了新的出口。

誕生於計程車行業壟斷的矛盾積累之下，網路租約車應運而生迅速對難以撼動的舊格局撕開了一道迅速開裂的口子，其出行模式的顛覆甚至比預想來得更快，二十年不變「鐵板」，在區區兩年之內就已經千瘡百孔。

2012年8月至9月，快的打車和滴滴打車先後上線，以傳統巡遊計程車為市場培育消費者「網路約租車」消費習慣，依靠大力度的補貼在司機和乘客雙方面都獲得了迅速而廣泛的支持認可。

2014年初美國打車軟體Uber進入中國，7、8月份快的和滴滴也相繼推出「專車」服務，在資本的推動下「專車」的戰場迅速從一線城市擴展到全國各大城市，截至2014年底已經形成了滴滴、快的、Uber、易到用車等專車軟體爭奪市場的局面，在計程車打車領域更是滴滴、快的互不相讓。

伴隨市場爭奪，「燒錢大戰」字眼頻現，各方利用高額補貼吸引拉攏消費者迅速搶佔市場份額。與此同時，春節期間傳來滴滴、快的合併的消息，由此計程車市場爭奪已經毫無意義，合併後的滴滴快的開始重點拓展專車市場。

曾經在線「搶單」搶的熱火朝天的計程車市場在專車市場高速發展的同時迅速轉冷，面臨專車市場衝擊與居高不下的「份子錢」，專車與計程車的矛盾逐步激化。

根據公開報道顯示，2015年1月，瀋陽、長春、濟南、南京、成都、南昌等多地先後出現了不同程度的計程車停運事件。但矛盾衝突依然無法阻擋需要快速攻城略地的專車服務提供商，資本補貼節奏不停加速。

繼5月7日滴滴打車在杭州推出「快車」業務之後，時隔六天快車業務就在全國8個城市上線，緊接著5月22日滴滴宣布投入10億元讓全民體驗快車。定位「零起步價」的快車矛頭除了劍指低價優勢的競爭對手Uber，同時也讓傳統計程車行業飽受衝擊。傳統計程車行業強烈反彈隨之而來——杭州、天津等快車業務推廣城市頻現停運事件，截至當月先後有16個城市出現了不同規模的計程車停運事件。

在此間，儘管2015年1月8日，交通部表態，首次直接使用「專車」一詞，承認專車的積極意義，但利益被顛覆、市場面臨重新劃分導致的矛盾衝突依然在加劇。

「網約專車與計程車之爭的根本原因，是計程車行業問題突出，加快計程車行業改革，是解決網約專車問題的關鍵。」唐元說。

事實上，交通部也意識到新生業態不可阻擋。

「今年1月份交通部已經開始組織專家、地方管理部門醞釀出台出租汽車改革指導意見和專車規範發展指導意見。」交通運輸部公路科學研究院、公路交通發展研究中心副主任王浩告訴經濟觀察報，「當時專車規範發展指導意見相對來講體量並不大，但國務院領導和相關專家、地方管理部門在研究和調研過程中發現，指導意見不足以解決在執行過程中可能面臨的專車問題，由此指導意見升級到了部門規章，以多部門聯合的方式出台管理辦法。」

改革試水

《暫行辦法》的徵求意見稿公布以後，爭議最集中的是「轉變運營資質」的規定，對於諸如滴滴出行、Uber這樣的存在大量私家車運營的平台而言，此舉若實施將損失大量早晚高峰的彈性運力，不少兼職參與專車運營的駕駛員也認為寧可不參與也不會犧牲車輛使用壽命。即便如神州專車，也直接影響到企業車輛殘值，影響租賃車輛二手處理。

「比如說車輛8年強制報廢，我們原來的做法是車進來兩年多就賣了。不管是租車，還是專車上，客戶體驗的都是新車，體驗是好的。」神州專車董事長陸正耀擔心，一旦要求8年報廢以後，車輛必須跑滿八年，否則就浪費了。但八年的車和一年多兩年的車體驗是不一樣。「我們這種車跑的還是不如計程車跑得多，八年報廢也是對資源的浪費。不管是客戶體驗，還是資源浪費，完全參照計程車做，還是偏嚴的。」

對滴滴出行而言，10月8號剛剛獲得上海市試點頒發的首個網路約租車平台經營許可。滴滴出行內部人士稱，「根據經營區域向相應的市級或者縣級道路運輸管理機構申請提交資料」、「轉變運營資質」這兩條規定對企業影響最大。

「專車企業真正需要幫忙的是運營期間的保險，目前沒有合適對應的險種，企業只能自籌資金來對抗風險；此外針對乘客、司機、車輛的安全條例也是企業內部一直在招募專家做的事情，希望能得到更好的支持。」該人士稱。

目前中國對車輛的保險跟營運性質掛鉤，「如果希望使用營運車輛的保險，首先要將車輛營運性質確定下來。」王浩解釋稱，包括轉變運營資質後的報廢年限在內很多尚未確定的細節，《指導意見》和《管理辦法》要拿出最大的誠意，專車公司也要拿出最大的誠意一起對報廢年限做一些具體化細節調整，不能提供差異化的數據。

此外提交資料審批的級別也存在根據企業經營區域存在調整可能，「比如跨市的可以交由省一級審批，跨省的可以交由交通部審批。」王浩稱，這次《暫行辦法》是作為頂層設計出現的，地方上因地制宜制定細則還有很大空間。

一位接近制定政策的業內人士稱，專車平台企業是從信息互聯網行業進入到交通行業的，在去年專車出現不久的時候，包括蘇州、杭州、上海等地都曾希望對接數據平台，但遭到抵觸。「這一次通過具有法律效力的規定來確定數據能夠順利對接。

「管理辦法初步完成以後，今年5月就邀請了專家、專車企業（包括滴滴、快的，Uber、神州專車、易到、AA租車等）、出租汽車駕駛員、專車駕駛員、乘客代表等參與徵求意見。」王浩介紹說，當時關於車輛運營資質的轉變和報廢年限等問題的爭議就已經開始討論，儘管出台的徵求意見稿中「轉變運營資質」的要求仍未修改，但「八年報廢還是新增類別都是可以討論的」。

據了解，在通過企業、專家座談會之後，交通運輸部開始向各省徵求意見，以省政府副秘書長帶隊，省會城市分管市長、交通局長等共同參與徵求意見會，之後再次修改進入向國務院彙報的階段，到9月底的時候以發函的形式向全國157個城市徵求意見，經過反饋修改最後形成了如今公布的兩項徵求意見稿。

聯動改革

事實上，這次《暫行辦法》和《指導意見》公布以後，外界也非常關注專車管理。

「網約車和計程車要聯動。」東南大學法學院副教授交通法治與發展研究中心執行副主任在顧大松看來，沒有網約車的出現，也就沒有今天計程車深化改革的濃厚氛圍的形成，因此今天如果不兼顧和帶動計程車的發揮重要作用，網約車的創新也將無法形成。

此次交通運輸部頒布的《暫行辦法》是由交通運輸部運輸服務司計程車管理處處長王秀春著手起草的。在她看來，徵求意見稿推出外界忽視了《暫行辦法》是《指導意見》下面的一個小區域，因此不能夠只就專車或者是我們現在定義的網路約租車來說，要把它放在計程車大行業的領域，尤其要放在整個城市交通的領域來考慮。

「此外上海10月8日先行試點給滴滴發了第一張專車運營牌照，這一決定雙方前期曾有過溝通。」王秀春說，「我們都認為專車通過互聯網的移動信息的技術，能夠更好的解決信息對稱連接的問題，這是我們都認可專車發展方向。」

10月8日，上海市交委宣布，向滴滴快的專車平台頒發網路約租車平台經營資格許可，這是國內第一張專車平台牌照，滴滴快的也因此成為國內第一家獲得網路約租車平台資質的公司。

在此前5月份，上海市交通委曾表示，已經與滴滴、快的聯合成立專門工作組，預計一兩個月內拿出上海約租車試點方案，同時「上海出租汽車信息服務平台」將於6月1日正式上線運營。據上海交通委介紹，該平台上線初期仍將重點聚焦普通計程車的管理，在後期則會涉足專車市場，並開發專車身份識別功能。

上海市交委主任孫建平表示，專車運營有三個條件：「第一個是專車的經營企業許可，第二是私家車不能做專車，第三是對於駕駛員有資格要求。下一步可以研究的，包括平台是否可以作為經營企業、約租車投放量等問題。在他看來，為保證專車運營安全和服務水準，才有相應的條件和門檻。

滴滴快的CEO程維也表示，希望能找出一個符合中國國情、循序漸進解決問題的方法，既給專車留了發展空間，又能和計程車緊密配合。

如今徵求意見稿出台，專車合法化更進一步，但前路是引導創新還是過度管制，卻看似更不明朗。

如同中國政法大學副教授王軍說，如果制訂法律，需要想清楚怎樣去處理髮生的法律後果，不然很容易陷入到一種境地——制訂了法律，但是沒有人真正去尊重這個法律。而這一切的爭議，正說明專車新政的改革正進入深水區，博弈仍在進行之中。（根據被採訪者要求，張翠麗為化名，本報記者梁嘉琳對本文亦有貢獻）

專車行業大事記

●2014年 7月 18日，國家交通部發表聲明將打車軟體正式納入統一管理細則。

●2015年1月8日，交通運輸部表態直接使用「專車」一詞，承認專車的積極意義。

●2015年2月14日，滴滴快的合併，兩家公司在人員架構上保持不變，將繼續保留各自的品牌和業務獨立性。

●2015年3月12日，交通運輸部部長表態:私家車永遠不許當專車。

●2015年6月1日，北京市三個部門共同約談「滴滴專車」。

●2015年7月，交通運輸部制定的網路約租車管理辦法和計程車改革方案中涉及計程車和專車的兩項相關制度均起草完畢。

●2015年7月23日，北京市交通委、市國稅局、市通信管理局等8個部門共同約談「滴滴快的」、「優步」平台負責人。

●2015年10月8日，合法化在上海走出了第一步，上海市交通委正式宣布向滴滴快的專車平台頒發網路約租車平台經營資格許可。

●2015年10月10日，交通運輸部對外發布了《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見 (徵求意見稿)》和《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(徵求意見稿)》，並進行為期一個月的公開徵求意見。

●2015年10月15日，神州專車與e代駕簽署全面戰略合作協議，雙方將在業務和資本方面展開全方位合作。

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