我國刑事執行檢察的回顧與展望

刑事執行檢察是一個新詞語，是指人民檢察院依法對刑罰執行、刑事強制措施執行、強制醫療執行等刑事執行活動是否合法實行的法律監督。從這一概念可以看出，刑事執行檢察的主體是人民檢察院，監督內容是刑罰執行、刑事強制措施執行、強制醫療執行等刑事執行活動，監督對象是與刑事執行活動有關的機關，監督核心是執行機關的刑事執行活動「是否合法」。

一、刑事執行檢察的發展歷程

刑事執行古已有之，是伴隨著國家的產生而產生的。任何一個國家都有自己的法律特別是刑法，因此都離不開刑事執行，特別是刑罰的執行。我國古代社會沒有檢察機關，也沒有專門對刑事執行活動進行監督的機構。清朝末年，中國建立了檢察制度，其職責就包括對刑事執行活動的監督。因此可以說，刑事執行檢察是我國檢察機關與生俱來的職責。從發展歷程看，我國刑事執行檢察可以分為以下四個階段：

（一）1906年至1949年

這一時期包括從清末創立檢察制度到北洋軍閥政府時期，國民黨政府時期，也包括同時期共產黨創立的新民主主義政權時期。刑事執行檢察的主要特徵是檢察官有權監督、指揮判決執行。

（二）1949年至1968年

從新中國檢察機關成立到「文革」期間檢察機關被撤銷。這一時期，檢察機關對刑事案件判決的執行和勞動改造機關的活動是否合法實行監督，1957年之後檢察機關還承擔了對勞動教養執行情況的檢察任務。同時，在檢察機關內部設立了負責監所勞改監督業務的機構，對大部分監獄、看守所、勞教所實行了派駐檢察，並在個別大型勞動改造機關建立了派出檢察院。

（三）1978年至2014年

1978年檢察機關恢復重建，對刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關、勞動教養機關的活動是否合法實行監督。高檢院設立了監所檢察廳，地方各級檢察院也設立了監所檢察處（科），監所派出檢察院逐漸增多。

（四）2015年至今

隨著我國經濟社會和法治建設的發展，特別是2013年1月修改後刑事訴訟法的實施和同年底勞動教養制度的廢止，檢察機關監所檢察部門承擔的法律監督職責和任務發生了重大變化，「監所檢察」的名稱已經不能涵蓋和準確反映其所承擔的主要職責。經報中央編辦同意，2014年12月30日，高檢院印發了《關於最高人民檢察院監所檢察廳更名為刑事執行檢察廳的通知》。按照高檢院部署，地方各級人民檢察院監所檢察部門也進行了更名。因此，從2015年起，開始了刑事執行檢察新階段。

2015年12月，高檢院印發了《關於全面加強和規範刑事執行檢察工作的決定》，明確規定了刑事執行檢察的主要職責，包括：（1）對人民法院、公安機關和監獄、看守所、社區矯正機構等執行機關執行刑罰活動和人民法院執行沒收違法所得及其他涉案財產的活動是否合法實行監督；（2）對減刑、假釋、暫予監外執行的提請、審理、裁定、決定、執行活動是否合法實行監督；（3）對監管被刑事拘留、逮捕和指定居所監視居住的犯罪嫌疑人、被告人的活動是否合法實行監督；（4）對犯罪嫌疑人、被告人的羈押期限是否合法實行監督；（5）對被逮捕後的犯罪嫌疑人、被告人進行羈押必要性審查；（6）對強制醫療執行活動是否合法實行監督；（7）對刑事執行機關的監管活動是否合法實行監督；（8）查辦和預防刑事執行活動中的職務犯罪；（9）對罪犯又犯罪案件審查逮捕、審查起訴、出庭公訴，對罪犯又犯罪案件的立案、偵查、審判活動是否合法實行監督；（10）受理刑事被執行人及其法定代理人、近親屬、辯護人、訴訟代理人的控告、舉報和申訴；（11）其他事項。

二、刑事執行檢察工作的基本經驗

近年來，在高檢院黨組的正確領導下，全國檢察機關刑事執行檢察部門加強對刑罰變更執行的監督，防止和糾正不當減刑、假釋、暫予監外執行；加強對刑罰交付執行的監督，防止和糾正不依法交付執行等問題；加強對社區矯正的監督，防止和糾正社區服刑罪犯脫管漏管等問題；加強對特赦活動的監督，確保「不錯放一個，不漏赦一個」；加大羈押必要性審查力度，切實減少不必要羈押；加強對羈押期限的監督，集中清理糾正久押不決案件；加強對指定居所監視居住執行活動的監督，維護被監視居住人合法權益；加強安全防範檢察，維護監管場所秩序安全穩定；推動糾正和預防冤假錯案，切實保障在押人員合法權益。2015年11月，曹建明檢察長向全國人大常委會做了《關於刑罰執行監督工作情況的報告》，得到委員普遍讚揚和社會各界好評。新中國刑事執行檢察在67年的發展歷程中，適應形勢發展，積極開拓進取，創造和積累了不少寶貴經驗。

（一）形成了明確的工作思路

當前和今後一個時期刑事執行檢察工作的總體思路是：堅持以鄧小平理論、「三個代表」重要思想和科學發展觀為指導，深入學習貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神，以法治精神為引領，以努力讓人民群眾在每一個刑事執行案件中都感受到公平正義為目標，以強化刑事執行監督、強化人權司法保障為主線，在全面履行職責、規範司法行為、創新體制機制、提升履職能力、增強監督實效上下功夫，全面加強對刑罰執行、刑事強制措施執行、強制醫療執行的監督，努力為全面推進依法治國，保障「十三五」時期經濟、社會、科學發展貢獻力量。

（二）形成了「四個維護」有機統一的工作理念

2015年5月，曹建明檢察長在全國檢察機關刑事執行檢察工作會議上提出了「四個維護」有機統一的刑事執行檢察工作理念，即維護刑事執行公平公正、維護刑事執行場所監管秩序穩定、維護刑事被執行人合法權益、維護社會和諧穩定。「四個維護」目標一致、內在統一、相輔相成，是新時期刑事執行檢察工作理念的發展和完善。

（三）形成了四種檢察方式

1、派駐檢察。對監管場所實行派駐檢察，是我國檢察制度的重要特色。派出派駐刑事執行檢察機構是指人民檢察院依據法律、規範性文件規定，根據工作需要，在大型監管場所或監管場所相對集中的區域設置的派出檢察院和在監獄、看守所設置的派駐檢察室。截至2015年底，全國檢察機關共在監管場所設置派出檢察院89個，共在監管場所設置派駐檢察室3396個，共承擔2659個看守所和668個監獄的檢察任務，占監管場所總數的957%。

2、巡迴檢察。對常年關押或者收治人數較少的監管場所、指定居所監視居住場所和社區矯正活動，可以實行巡迴檢察。巡迴檢察每周不得少於一次，參加人員不得少於兩人。每次巡迴檢察結束後，應當製作檢察記錄，報告重大事項，確保巡迴檢察紮實有效開展。

3、專項檢察。針對一個時期刑事執行活動中的突出問題，可以組織開展專項檢察活動，集中時間、集中力量清理糾正或者監督整改。2014年，高檢院在全國檢察機關組織開展了以職務罪犯、金融罪犯、涉黑罪犯為重點的減刑假釋暫予監外執行專項檢察活動。2015年，高檢院在全國檢察機關組織開展了社區服刑罪犯脫管漏管專項檢察活動。

4、巡視檢察。2012年2月，高檢院監所檢察廳印發了《關於上級人民檢察院監所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》，首次提出巡視檢察的概念。所謂巡視檢察，是指地（市）級以上檢察院刑事執行檢察部門對轄區內由下級檢察院檢察的監獄、看守所的刑罰執行和監管活動是否合法進行檢察，同時對派出、派駐該監管場所檢察機構履行法律監督職責情況進行檢查。巡視檢察，既不同於以往檢察院對監管場所的派駐檢察或者巡迴檢察，也不同於以往上級檢察院執檢部門對下級檢察院執檢部門的工作檢查，而是在二者有機結合基礎上的創新發展。巡視檢察制度在執檢工作中施行以來，全國檢察機關共對2000餘個監管場所的刑罰執行和監管活動以及派駐檢察室履行法律監督職責情況進行了巡視檢察，督促被巡視單位整改糾正工作中存在的問題，查處了多起監管場所幹警職務犯罪案件，取得了較好的法律效果和社會效果。2012年10月，國務院新聞辦發表的《中國的司法改革》白皮書肯定了檢察機關刑事執行檢察部門的巡視檢察，將其作為司法改革的成果之一。

（四）形成了三種監督手段

1、檢察建議。在刑事執行檢察活動中，對刑事執行活動中存在的執法不規範、安全隱患等可能導致執法不公或者監管事故等苗頭性、傾向性問題，檢察機關可以向有關單位發出檢察建議。檢察建議發出後，應當及時了解和掌握採納落實情況。對被建議單位沒有正當理由不予採納的，可以向其上級機關或者主管部門反映有關情況，進一步督促落實。

2、提出糾正違法意見。在刑事執行檢察活動中，對刑事執行活動中的輕微違法行為可以提出口頭糾正意見；對嚴重違法行為或者提出口頭糾正意見不被採納的，應當發出糾正違法通知書。糾正違法通知書在發出的同時，要報送上一級人民檢察院，並抄送被監督單位的上級機關或者主管部門。為進一步增強監督效果，對被監督單位不糾正或者糾正不到位，應當及時報告上一級人民檢察院，直至報告高檢院，由上級人民檢察院協調同級政法機關監督糾正。

3、查辦和預防職務犯罪。依法查辦刑事執行活動中的職務犯罪，是檢察機關執檢部門的一項重要職權，也是最強有力的一種法律監督手段。實踐證明，凡是查辦刑事執行活動中職務犯罪案件數量較多的地方，刑事執行檢察工作就有權威，法律監督效果就好。反之，凡是查辦刑事執行活動中職務犯罪案件數量較少的地方，甚至多年不能查辦一起職務犯罪的地方，刑事執行檢察部門通常缺乏權威，法律監督工作往往也無法打開局面。2015年5月，曹建明檢察長在全國檢察機關刑事執行檢察工作會議上強調指出：「查辦和預防刑事執行活動中的職務犯罪，既是刑事執行檢察工作的重要內容，也是增強刑事執行法律監督剛性的重要手段，必須貫穿整個刑事執行監督全過程。」

（五）形成了「忠誠、執著、擔當、奉獻」的張飈精神

張飈，新疆石河子市人民檢察院監所檢察科原檢察官，2011年退休。為幫助張氏叔侄倆翻案，張飈堅持了5年。在高檢院授予張飈「全國模範檢察官」榮譽稱號後，高檢院監所檢察廳召開了部分省級院監所檢察處處長和派出院檢察長學習張飈先進事迹座談會，總結出「忠誠、執著、擔當、奉獻」的八字張飈精神，作為學習的核心內容，加強職業道德教育，增強刑事執行檢察人員的職業忠誠度和責任感。2014年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上專門表揚了張飈同志。同年4月，中央政法委下發通知，要求各級政法機關和全體幹警學習宣傳張飈先進事迹，堅持嚴格執法、公正司法，為推進平安中國、法治中國、過硬隊伍建設作出新的更大貢獻。

（六）形成了刑事執行檢察人員的「十項禁令」

高檢院執檢廳對執檢人員違紀違法問題高度重視，深入分析了近年來全國執檢人員違紀違法高發的原因，排查出容易導致執檢人員違紀違法的廉政風險點，研究提出了「十項禁令」。一是嚴禁對刑事執行活動中的違法行為有錯不糾，有案不立，壓案不查；二是嚴禁在減刑假釋暫予監外執行監督案件辦理過程中為當事人說情、打招呼；三是嚴禁派出（派駐）檢察人員未經請示，擅自對重大事項、重要案件作出決定，或者不嚴格執行上級決定；四是嚴禁未經調查、審批，擅自對外發布監管場所重大事故情況，甚至為監管場所遮掩、開脫；五是嚴禁弄虛作假，造假監督，拆分監督，濫發糾正違法通知書、檢察建議書等法律文書；六是嚴禁違法會見在押人員，為在押人員傳遞物品信件、打探案情、通風報信，泄露辦案秘密；七是嚴禁簡單粗暴對待刑事被執行人及其近親屬，漠不關心其合理訴求和合法權益；八是嚴禁以權謀私，索賄受賄，徇私舞弊，辦關係案、人情案、金錢案；九是嚴禁在刑事執行機關和監管場所領取補貼、報銷費用、免費用餐；十是嚴禁接受刑事被執行人及其親友、辯護人、訴訟代理人的吃請、禮物及提供的娛樂活動。違反以上禁令的，視情節輕重追究責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任，同時對負有領導責任的院領導及部門負責人問責。

三、刑事執行檢察工作的展望

黨的十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》在談到優化司法職權配置時指出：健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。四中全會突出強調了執行權，將之與偵查權、檢察權、審判權相併列。近年來，社會各界對監管執法特別是被執行人權益保障狀況和減刑、假釋、暫予監外執行活動涉及的刑罰執行的公平公正和執法司法的嚴肅性、權威性的關注程度之高前所未有，監管事故檢察應對工作的難度和壓力之大前所未有，中央領導對刑事執行檢察工作的批示之多和要求之高前所未有。這「三個前所未有」是近幾年我們分析刑事執行檢察工作形勢常用的概括語，這反映出刑事執行檢察工作既面臨著嚴峻的挑戰，也有難得的發展機遇。當前和今後一個時期，要全面貫徹落實全國人大常委會對刑罰執行監督工作情況的審議意見，認清形勢，明確任務，保持優勢，補齊短板，堅持核心抓監督，突出抓辦案，紮實抓基礎，持續抓規範，著力抓素質，改進監督方式，強化監督實效，推進刑事執行檢察工作創新發展。

（一）突出抓好重點工作

1、就刑罰執行檢察而言，要重點抓好對刑罰變更執行的監督。對符合條件的罪犯依法予以減刑、假釋、暫予監外執行，對於貫徹寬嚴相濟刑事政策，有效調動罪犯改惡從善的積極性，保證刑罰執行效果具有重要意義。實踐中，這個環節往往容易出現司法不公問題，黨中央和社會各界高度關注，必須始終作為刑罰執行監督的重點。要認真總結實踐經驗，進一步抓好中央政法委《關於嚴格規範減刑假釋暫予監外執行切實防止司法腐敗的意見》的落實，繼續加強對「三類罪犯」刑罰變更執行的監督，防止「有權人」、「有錢人」、有關係的人特事特辦甚至法外開恩，鞏固專項檢察成果。要著力強化對提請、審理、裁決、執行等各個環節的同步監督，特別是加強對崗位調整、計分考核、立功獎勵、病情鑒定等環節的監督，規範減刑假釋案件出庭監督工作，從源頭上防止「前門進後門出」的問題。

2、就強制措施執行檢察而言，要重點抓好羈押必要性審查工作。切實加強羈押必要性審查工作，依法積極主動開展羈押必要性審查，準確把握犯罪嫌疑人、被告人被逮捕後繼續羈押的必要性，規範操作流程、證據標準，探索建立說理告知、案件風險評估預警等制度，促進羈押必要性審查工作規範開展。

3、就監外執行檢察而言，要重點抓好社區矯正執行的監督。檢察機關要認真貫徹「兩高兩部」聯合制定的《社區矯正實施辦法》，加強對社區矯正各執法環節的法律監督，促進社區矯正依法進行。要會同司法行政機關推進社區矯正信息平台建設，推動社區矯正檢察工作重心由定期專項檢察向常態化檢察轉移，加強對社區矯正各執法環節的日常監督，重點監督糾正和預防社區服刑人員脫管、漏管等問題，促進社區矯正依法進行。

4、就強化人權司法保障而言，要重點抓好對刑事被執行人合法權益的保障工作。認真辦理刑事被執行人及相關人員控告、舉報和申訴，注重對監管場所被羈押人員合法權益的保護，依法暢通其訴求渠道。加強刑事羈押期限監督，防止和糾正超期羈押、久押不決。依法嚴厲打擊體罰虐待被監管人等違法犯罪活動，加強被監管人非正常死亡的檢察和防範。依法重視保護未成年、女性和老病殘刑事被執行人的合法權益。加強死刑執行臨場監督，保護死刑罪犯及其家屬的合法權益。充分發揮刑事執行檢察職能優勢和作用，有效防止、及時發現和積極推動糾防冤假錯案。

（二）努力補齊業務短板

1、加強對指定居所監視居住執行的監督。指定居所監視居住是修改後刑事訴訟法新增的一項刑事強制措施，無論是公安機關辦理的案件還是檢察機關辦理的案件，對於指定居所監視居住的執行，刑事執行檢察部門都要進行監督。要拓展案件信息來源，推動建立刑事執行檢察部門與公安、法院以及檢察機關職務犯罪偵查等相關部門的信息通報制度，暢通監督信息渠道。要採取定期或者不定期的方式進行巡迴檢察，通過查閱卷宗、走訪現場、聽取被監視居住人意見等方式，重點監督了解監視居住執行過程中是否存在違法情形，發現違法行為必須堅決監督糾正。特別是對職務犯罪偵查部門「打擦邊球」違規辦案、暴力取證、體罰虐待犯罪嫌疑人的，要堅決提出糾正違法意見。

2、加強對刑罰交付執行的監督。刑罰交付執行是刑罰執行的起始環節。各級檢察機關要抓好「起點」，從一開始就注意監督糾正該交付執行不交付執行等違法問題，切實把好「入口」關。2014年在「減假暫」專項檢察活動中，我們發現一些地方審前未羈押罪犯判實刑後不交付執行的問題比較嚴重。一些罪犯長期流散於社會，甚至重新違法犯罪；一些罪犯自恃有病而看守所、監獄又不收押，多次故意犯罪，影響惡劣。2016年上半年，高檢院將聯合最高人民法院、公安部、司法部聯合開展集中清理判處實刑罪犯未執行刑罰專項活動，及時監督糾正應當交付執行而不交付執行或者不及時交付執行，應當收押、收監而拒不收押、收監等行為。

3、加強對財產刑執行的監督。財產刑執行是我國刑罰執行體系的重要組成部分，直接關係到人民法院刑事裁判的目的能否得以實現。在司法實踐中，法院刑事裁判適用財產刑的比例很高、執結率較低，各地普遍存在財產刑「難執行」、「不執行」等問題，大部分財產刑裁判處於「白條」狀態，「空判」問題嚴重，不但嚴重影響了法律的嚴肅性和權威性，而且成為刑罰執行活動中被社會日益關注的又一個敏感熱點問題。2015年，高檢院執檢廳在六個省份部署開展了財產刑執行檢察試點工作。2016年，高檢院執檢廳將加強與最高人民法院執行局的溝通協調，適時擴大財產刑執行檢察試點範圍，研究起草指導財產刑執行檢察工作的規範性文件。

4、加強對強制醫療執行的監督。強制醫療是刑事訴訟法針對特定的精神病人規定的一種具有強制監管和醫療性質的措施，雖不屬於刑罰和刑事強制措施，但因其具有強制監管性質，被執行人人身自由受到限制，對其執行情況的監督也是刑事執行檢察的一項重要內容。實踐中，強制醫療存在執行場所不規範、執行標準不統一等問題。檢察機關對強制醫療執行的監督也處於起步階段，面臨不少困難和問題。各級刑事執行檢察部門要主動探索研究，無論是在公安機關強制醫療所執行，還是交由一般地方醫院執行，檢察機關的監督必須跟上，切實保障被強制醫療人的合法權益。要根據工作需要實行派駐檢察或巡迴檢察，主動探索適應強制醫療執行工作特點的監督方式和措施。要加強與公安、法院、強制醫療機構的溝通協調，加強檢察機關內部執檢與公訴等部門的工作銜接。高檢院研究制定了《人民檢察院強制醫療執行檢察辦法》，於2016年印發執行。

（三）深入推進機構改革

刑事執行檢察機構是刑事執行檢察工作的組織者和執行者，直接關係到刑事執行的順利進行和刑罰目的的有效實現，直接關係到刑事被執行人合法權益的保障，直接關係到檢察機關的執法形象和公信力。但在工作實踐中，一些地方機構設置不規範、人員編製不明確、工作職能被虛化，甚至一些地方還沒有設置刑事執行檢察機構。各地檢察機關要緊緊抓住監所檢察機構更名這個契機，建立健全刑事執行檢察機構。各級人民檢察院內設的監所檢察部門可以更名為刑事執行檢察局，監所派出檢察院可以更名為刑事執行檢察院，有條件的省級院可以探索建立省級人民檢察院刑事執行檢察分院，推行刑事執行檢察院與刑事執行檢察部門合一工作模式。按照同級派駐和對等監督的原則，積極爭取編製主管部門支持，明確將檢察室列為檢察機關正式的派出機構。進一步加強對派出機構的管理，研究制定《人民檢察院派駐監管場所檢察室規範化等級動態管理辦法》和《人民檢察院刑事執行檢察院業務管理辦法》。

（四）著力加強隊伍建設

黨的十八屆四中全會明確提出，要推進法治隊伍正規化、專業化、職業化建設，提高職業素養和專業水平。只有擁有一支優秀的政法隊伍，才能實現全面依法治國。廣大刑事執行檢察人員特別是派駐檢察人員長期處於相對封閉的工作環境，日復一日，年復一年，任勞任怨，非常辛苦，湧現出張飈等一大批先進典型，得到了中央領導同志和社會各界的充分肯定。各級檢察機關執檢部門要認真落實十八屆四中全會精神，進一步加強思想政治工作和職業道德建設，弘揚「忠誠、執著、擔當、奉獻」的張飈精神；大力開展業務培訓和崗位練兵，加強司法能力建設；落實責任追究，加強紀律作風和反腐倡廉建設。

（五）大力加強保障建設

1、全面完善刑事執行檢察業務規範。2015年，我們先後制定下發了《人民檢察院辦理減刑假釋案件規定》、《人民檢察院刑事執行檢察部門預防和糾正超期羈押和久押不決案件工作規定（試行）》、《人民檢察院臨場監督執行死刑工作規定》、《人民檢察院對指定居所監視居住實行監督的規定》、《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）》等多個規範性文件。目前，正在抓緊修改《人民檢察院強制醫療執行檢察辦法》，接下來還將修改完善監獄檢察、看守所檢察、監外執行檢察等工作辦法，研究制定財產刑執行監督等新增業務的規範性文件，全面提升刑事執行檢察工作規範化水平。

2、著力構建信息管理機制。堅持把科技強檢作為提高刑事執行監督能力和效率效果的重要途徑，加快研發和推行刑事執行檢察業務應用軟體，把刑事執行檢察業務全面納入檢察機關統一業務應用系統。加強派駐檢察室與監管場所信息聯網、監控聯網和檢察專線網支線「兩網一線」的建設和使用，會同有關部門共同推進減刑假釋網上辦案平台和社區矯正信息平台建設，全面建成檢察機關與刑事執行機關數據信息網路交換平台。

3、切實加強物質保障。派出檢察院和派駐檢察室，大多遠離機關單位、遠離市區，如果相關保障工作再不到位，勢必會影響工作的正常開展，也會挫傷幹警的工作積極性，必須高度重視。要加大對刑事執行檢察工作的經費投入，保障派駐檢察機構有專門或者獨立的用房、必要的車輛，落實派駐檢察人員生活補助費等。

4、重視和加強刑事執行檢察理論研究。由於受「重訴訟、輕執行」觀念的長期影響，與其它檢察業務的理論研究相比，我國刑事執行檢察理論研究一直比較薄弱，解決工作中遇到的疑難複雜問題憑藉經驗較多，和理論界交往不多，理論研究成果也較少。從當前看，高檢院執檢廳創辦了《刑事執行檢察工作指導》，每年組織開展理論研究徵文活動，2015年出版了系列業務教材，重視和加強了這方面的工作，但還遠遠不能滿足基層的需求。要重點加強對刑事執行檢察重大實務和基礎理論的研究，通過理論創新推進位度創新和工作創新。積極拓寬刑事執行檢察理論研究平台和途徑，促進理論研究成果的轉化和應用，為科學決策、深化改革、制定司法解釋、完善相關立法提供理論支撐。拓展與高等院校、科研院所的交流與合作，共同構建中國特色刑事執行檢察理論體系。

作者：袁其國（最高人民檢察院刑事執行檢察廳廳長）