秦前紅、石澤華：監察委員會調查活動性質研究——以山西省第一案為研究對象

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本文載《學術界》2017年第6期

作者：秦前紅，法學博士，武漢大學法學院教授、博士生導師，教育部「長江學者」特聘教授；石澤華，武漢大學法學院憲法學與行政法學研究生。

摘要：山西省監察委員會日前對某國企高管採取了留置措施，這是山西省監察體制改革以來採取留置措施查辦的首起案件。在密切關注試點地區監察體制改革發展動向同時，還有必要對這一事件作憲法層面的冷思考。調查活動的性質是行政調查權還是刑事偵查權？二者差異是什麼？留置措施的現實意義是什麼？監察委員會不經檢察院批准而採取留置措施意味著什麼？這對人民檢察院有什麼影響？恰當的路徑應當如何？國家重大改革應當於法有據，更應於憲有據。

關鍵詞：監察體制改革；調查權；偵查權；留置；偵查監督

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級監察委員會；此後，2016年12月25日第十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，明確了國家監察委員會的產生方式、組織結構與職權；2017年1月8日，中紀委會議公報公布。根據《決定》，試點地區監察委員會按照管理許可權，「調查涉嫌等職務違法和職務犯罪行為並作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴」，此處「調查權」[1]的性質是行政調查權抑或刑事偵查權？我國《憲法》第135條規定，人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責、互相配合、互相制約；新增監察委員會後，其職務犯罪「調查權」是否應併入分工負責、互相配合、互相制約的渠道之中？監察委員會具體應行使哪些職權，仍然存在較多的爭論，在當前改革試點工作中，改革者的想法是監察委員會履行監督、調查、處置職責，包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等具體措施。對於職務違法犯罪行為涉及的行政調查權、刑事偵查權、調查措施的批准（決定）權和起訴決定權，按照《決定》，在試點地區，起訴決定權歸檢察機關，行政調查權歸監察委員會；至於刑事偵查權及對調查措施的批准（決定）權，其歸屬尚存疑問。[2]

2017年4月13日，山西省監察委員官網掛出消息，日前已對山西煤炭進出口集團有限公司原董事長郭海採取了留置措施，對其涉嫌嚴重違紀違法問題進行調查；根據山西省紀委監委網站，此前3月22日郭海已接受組織審查。4月14日，該省紀委監委網站又發布消息，經山西省監察委員會批准，運城市監察委員會對運城市水務局、林業局兩名官員採取留置措施，對其涉嫌嚴重違紀違法問題進行調查。從憲法層面還能做一些冷思考，這至少涉及到以下問題：監察委員會調查活動的性質是調查權抑或偵查權，二者有何差異？留置措施的現實意義是什麼？監察委員會不經檢察院批准而採取留置措施對監察體制改革意味著什麼？這對人民檢察院有哪些影響？恰當的路徑應當如何？

一、監察委員會調查活動：調查權抑或偵查權

（一）監察委員會調查活動面臨的問題

國家監察委員會制度試點改革中的一個重大問題：國家監察委通過監察機關反貪、預防犯罪等部門的轉隸，實質拿走了職務犯罪偵查權，但卻改稱行政調查權。這次改革試點，「將試點地區人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會」，也就是說，原來屬於檢察院的職務犯罪調查權或涉嫌職務犯罪案件的偵查權會隨著其行使主體從檢察院轉移至監察委員會。[3]檢察院的職務犯罪偵查權被剝離後，如果由監察委員會行使，其內涵外延有無變化，以及用何種方式履行和表現，這些都還有待下一步研究明確。究竟是行政調查權還是刑事偵查權，這將對監察結果產生重大影響，如調查活動取得的證據是否可直接作為檢察院起訴的證據？調查階段能否申請律師介入？調查活動僅受未來的《國家監察法》規制還是其與修改後的《刑事訴訟法》共同調整？

山西省監察委員會對郭海採取了留置措施，不排除還採取過其他財產或人身強制。我國行政強制措施有限制人身自由、查封、扣押、凍結和其他5種，刑事強制措施也有拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕5種，它們是否可與監察委員會的調查措施直接比較？監察委員會這些嚴厲的強制措施究竟屬於調查性質還是偵查性質，或者說屬於行政調查權還是刑事偵查權？還有，行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的調查筆錄在刑事訴訟中無法作為證據使用[4]，因為訊問和詢問作為刑事訴訟方式，具有司法專屬性，行政機關不具有這種屬性，如果監察委員會「調查權」不具備刑事偵查性質，那麼由它採取訊問和詢問取得的調查筆錄，可以直接作為刑事訴訟證據嗎？

監察委員會調查活動的性質是否影響監察體制改革的正當性？全國人大常委會在2017年12月25日正式發布《決定》，「暫時停止」《刑事訴訟法》《檢察院組織法》《檢察官法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，以及其他有關法律，如《行政監察法》和其他有關行政法規規章在三個省市的適用，並賦權試點地區監察委員會以限制公民人身自由權和財產權的措施。那麼由全國人大常委會「決定」或「授權」[5]是否正當？在檢察院有關部門和職務犯罪偵查權劃歸監察委員會的背景下，如果監委調查活動只是行政調查權，則該職權將產生實施主體和職權性質的雙重變更，則除非按照法律保留原則在法律層面（且不得授權行政立法）重新賦權，授權這一調查權以作為行政權範疇下的限制人身自由和財產權之許可權，否則其無權採取留置措施，全國人大常委會的「決定」或「授權」當無此許可權；如果監委兼具調查權和偵查權，則將檢察院的此種權力劃歸監察委員會時，變更的只是實施主體，而職權性質未變更，當然，就監察委員會這一新設機關而言，仍可視為某一主體創設限制公民人身自由和財產權的強制措施之職權，因此本次「決定」或「授權」是否正當，仍需再作討論。[6]

（二）調查活動並非單一行政調查權

不吝假設《決定》授權試點地區監察委員會的調查活動是單一的行政調查權[7]，則對於職務違法行為的調查，因不涉及職務犯罪而「劇終」；對於職務犯罪行為的調查，其後續偵查權有屬於監察委員會或檢察院兩種可能，其中前一情形暫不討論，後文將提及。

若職務犯罪偵查權仍歸檢察院，這導致的問題是：第一，檢察院既有職務犯罪偵查權，又有偵查監督職能，當前同體監督問題並未解決；第二，以當前《刑事訴訟法》對證據的規定為例，行政機關採取訊問、詢問等具有司法專屬性的措施所取得的調查筆錄並不能直接作為刑事訴訟證據，故而，若監察委員會的調查權只有行政調查性質，則調查證據的起訴銜接問題有待解決，並存的問題是增加了司法成本；第三，監委調查活動與我國現有的紀委調查差異不顯著，難以彰顯改革實效；第四，除非按照法律保留原則在法律層面（且不得授權行政立法）重新賦權，授權這一調查權以作為行政權範疇下的限制人身自由之許可權，否則其無權採取留置措施；限制財產權的措施亦如是；第五，《行政監察法》賦予監察機關檢查、調查、建議和行政處分等權力，並未賦予監察機關行使查封、扣押、凍結等強制措施的權力，更沒有賦予其留置等限制人身自由權的權力。《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》同樣沒有關於留置措施的規定，這兩個監察或檢查機關均無權採取限制人身自由權和財產權的強制措施，可見至少現有法律難以為行政調查權尋此依據，何故「作為行政調查權的監察委員會之監察權」有此特權？而刑事司法權則憑藉其司法專屬性，得以在刑事訴訟有關法律框架內實施上述措施。當然，這一結論建立在依法定程序授權並完成轉隸的基礎上，這也將在下文談及。不僅如此，假設監察委員會調查活動不具刑事偵查這一司法性質，則「調查權」屬於單一的行政調查範疇，第一，行政調查程序不屬於司法程序，將不受《刑事訴訟法》規制；第二，行政調查程序不受《刑事訴訟法》「辯護與代理」章節規制，當事人將無權申請律師介入（除非《國家監察法》專門就此規定）。聯繫到《決定》規定了試點地區監察委員會有權實施搜查、扣押甚至留置這些極為嚴厲的措施，假設其不受《刑事訴訟法》規制且律師無權介入調查活動，則當事人的人身自由權和財產權等憲法賦予的基本權利將無任何保障可言。

按照《決定》提及的轉隸要求的語義解釋，並考慮上述假設存在的大量難以解決的問題，應該認為原來屬於檢察院的涉嫌職務犯罪案件的偵查權，已隨其行使主體從檢察院轉移至監察委員會。

（三）調查活動具有雙重性質

按照試點地區監察委員會具有職務犯罪偵查權這一設定，則監察委員會監察權將同時具備行政調查和刑事偵查的雙重性質。這一看法目前佔據主流地位，差異在於行政調查權和刑事偵查權的區分情況。主要有三種觀點。

有的學者從職務案件調查對象的違法犯罪程度出發，認為監察委員會的「調查」要區分一般調查和特殊調查，前者是針對違反黨紀和行政法規，即職務違法違紀調查[8]，後者是針對腐敗犯罪，即職務犯罪刑事偵查。[9]

該觀點存在一定缺陷：其一，並非對所有貪腐人員最初都能準確定性，對於後來轉入特別調查的貪腐人員，前期以一般調查對其取得的證據，許多無法直接作為刑事訴訟證據；其二，一般調查期間未進入司法程序，故儘管監察委員會仍可採取各項調查措施（包括限制財產權和人身自由的措施），卻不受《刑事訴訟法》規制，如何規制這些措施及在此期間是否可申請律師介入均需《國家監察法》進一步規定，如此，不僅難以保障一般調查期間的公民基本權利，還浪費了立法成本，更在實踐中難以協調二者關係（尤其由一般調查轉入特殊調查時更難協調）。

還有人就此進一步引申說，一般調查和特殊調查都是「調查」，當有證據證明被調查人有可能構成職務犯罪時，就立案偵查，這一說法其實與原觀點大相徑庭，實質是將監察委員會調查活動整體定性為調查和偵查兩個層次。[10]存在兩個問題：第一，《決定》原文「調查涉嫌，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴」，從語義上分析，應理解為對涉嫌職務犯罪者之「調查」結束後直接移送審查起訴，絕難推出「調查」和「起訴」之間還有「偵查」程序；第二，即便二者之間還有「偵查」程序，此時偵查措施是否還是《決定》所述的12項？若偵查措施與調查措施無不同，何故走重複程序？若偵查還涵蓋其他措施（如拘留、逮捕等偵查捕等偵查性質的權能），可《決定》的轉隸要求並未提及轉移這些職能，從我國憲制結構和《憲法》第135條來看，監察委員會亦不應有這些權力。若只為將調查證據轉為刑事訴訟證據，何不直接承認調查措施兼具偵查性質？

有的學者從職務案件是否已經立案出發，認為監察委員會的調查權類似於人民檢察院當前的自偵案件的初查權[11]，是正式立案之前對職務犯罪案件線索進行初步調查的權力，它的偵查權才是當前檢察院的職務犯罪偵查權。這種觀點的實質是將監察委員會調查活動定性為初查和偵查兩個層次，以初查代替了行政調查，使調查活動更加偏向刑事偵查權。

割裂地看待監察委員會調查活動的行政調查屬性和刑事偵查屬性都是不合適的，監察委員會調查活動的具體職能絕非單一的刑事偵查權或行政調查權所能涵蓋。[12]可行的設定是，調查活動同時具有調查和偵查屬性，且不再單設「偵查」程序。如此，則監察委員會的「行政調查權」同時受未來的《國家監察法》與修改後的《刑事訴訟法》共同調整；且在此階段，當事人有權申請律師介入，一如犯罪嫌疑人在公安機關偵查、而未提請檢察院批捕或提起公訴之時，即可申請律師介入。

可以從兩個層次來理解這一設定。1.調查活動既然兼具司法程序的性質，則當然同時接受《刑事訴訟法》規制；根據刑訴法第36條和第37條的規定，辯護律師在公安偵查階段即可介入，既然調查活動具備「偵查」的性質，只要刑訴法這一規定不修改，監察委員會「調查」期間當事人當然可申請律師介入。2.但是，參考《刑事訴訟法》的規定[13]，為配合監察委員會對「特別重大賄賂犯罪案件」的「調查」，監察委員會「調查」期間律師介入的程度和程序應當有一定限制。當然，這建立在允許申請律師介入的基礎之上。在此基礎上，監察委員會對涉嫌職務犯罪案件偵查獲取的證據，當人民檢察院審查決定提起訴訟後，其可作為刑事訴訟證據使用。

刑事偵查應劃入司法範疇、行政調查劃入行政範疇，那麼監察委員會在新的憲制結構中應作何種定位？是行政機關還是司法機關，或者代替檢察院成為法律監督機關，抑或是成為新的所謂「監察機關」？這些都有待進一步討論明晰。

（四）山西省第一案的意味

按照2017年1月8日通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第9條第2款的規定，紀委的調查包括線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、案件審理和處置；第28條第1款規定，「審查組可以依照相關法律法規，經審批對相關人員進行調查談話，查閱、複製有關文件資料，查詢有關信息，暫扣、封存、凍結涉案款物，提請有關機關採取技術調查、限制出境等措施」。3月22日至4月13日對郭海進行「組織審查」期間，不排除已對郭海採取了「留置」之外許多措施的可能。對於「組織審查」和「留置」「調查」區分了明顯的先後順序，可見山西省監委理解下的「留置」是有特殊意義的，對其定義傾向於偵查或至少為特別調查（如果承認特別調查）。

二、留置措施怎樣取代「雙規」「雙指」

試點地區監察委員會可採取的12項調查措施中，留置措施極為嚴厲。山西省第一案中，省監委對郭海採取了留置措施。留置措施的本質屬性或者說現實意義是什麼？最長期限多久？實際效果如何？存在哪些問題？

根據現有法律和黨內法規對「留置」及類似強制措施的規定，可作以下梳理：其一，《人民警察法》第9條規定，對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起最多不超過24小時，特殊情況下經縣級以上公安機關批准可以延長至48小時，並應當留有盤問記錄。可見，在一般的犯罪偵查中，公安偵查機關有權採取留置盤查措施，時間不得超過48小時。此外，《刑事訴訟法》第80條還封閉式列舉了7種情形下公安機關可以先行拘留，並有其他條款規定了公安偵查機關拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕的條件和程序。其二，《刑事訴訟法》僅在第117條第2款中規定，人民檢察院傳喚、拘傳不得超過12小時，需要採取拘留、逮捕措施的，不得超過24小時；此外，人民檢察院還可以採取取保候審、監視居住、拘留和逮捕等措施，實際上，《刑事訴訟法》並未規定人民檢察院有留置權，但規定了刑事拘留最長時限為37天[14]。其三，如前文所說，根據《行政監察法》和《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》的規定，行政監察機關和紀律檢查機關均無權採取限制人身自由權和財產權的強制措施，其中也均未提及留置措施。其四，前者第32條規定行政監察機關的調查期限是6個月，特殊原因延長的不得超過1年；後者第28條第2款規定紀律檢查機關的審查時間是90天，經上級紀檢機關批准可以延長90天。

《決定》新增的「留置」措施，從辦案的實效性考量，顯然不同於《人民警察法》第9條規定的留置盤查的臨時措施，而可能是用於取代「雙規」「雙指」的羈押舉措。[15]但是對於留置的期限、場所和律師介入等問題，尚無法律文件予以規範。有的學者提出，留置期限可以借鑒紀檢機關的90天調查期限[16]，這是缺乏根據的，原因如下：其一，監察委員會從憲制地位、監察對象和職權看，都不同於紀檢機關；其二，監察委員會的監察措施和紀檢機關的檢查措施並不相同；其三，紀檢機關的90天審查期限，指整項審查活動不得超過90天，對應的是監察委員會採取12項具體措施的調查期限，而非留置措施的期限。

留置措施取代「雙規」「雙指」存在一個問題，《決定》規定試點地區監察委員會「調查涉嫌等職務違法和職務犯罪行為」，未包括「職務違紀」行為，這是否能推得紀檢機關和監察委的「合署辦公」有明確分工？或者說職務違紀行為由紀檢機關負責，只有發生職務違法或職務犯罪行為時，才進入監察委員會這一國家機關之監察程序？如此，則監察委員會無權對職務違紀者採取留置措施，因為對其之調查尚未進入監察程序。未來是增加監察委員會調查職務違紀行為職能，還是制定其他配套措施，有待於進一步研究。

三、監察委員會調查活動的批准（決定）問題

山西省監察委員會自行決定對郭海採取留置措施，並兩次批准運城市監察委員會採取留置措施。對於留置等限制公民基本權利的調查措施，監察委員會可以自行決定嗎？其他調查措施呢？由此追問另一個問題：批准逮捕權的歸屬。

（一）《憲法》第135條的討論

新增監察委員會後，其職務犯罪調查（偵查）權是否應併入《憲法》第135條規定的分工負責、互相配合、互相制約的渠道之中？有兩種不同觀點。一種觀點認為，監察委員會具備刑事偵查職能，應該也加入該條之中。[17]另一種觀點認為，《憲法》第135條所針對的國家審判權、檢察權和偵查權對應的是審判機關、檢察機關和公安機關，其核心價值在刑事訴訟中「互相制約」，重在控制「偵查權」，而對行政權的監督制約主要是對偵查權的監督制約。監察委是反腐敗工作機構，不行使審判權、檢察權，對職務犯罪等部分偵查權也並不作為主體行使，監察委偵查權是有限的且不進入刑事訴訟程序，且對職務犯罪提起公訴權仍由檢察機關行使，因此性質和功能不符合憲法規範的要求。[18]其一，既然承認監察委具備「有限的偵查權」，為何不進入刑事訴訟程序？其二，檢察權同時行使職務犯罪偵查和監督職能，這種自我監督的局限性本即監察體制改革要解決的問題之一，可見就「職務犯罪偵查」而言，憲法135條「互相制約」之意旨很難實現，從該角度說，憲法135條的規定中加入國家監察委員會，在辦理職務犯罪的刑事案件方面有一定意義，至於利弊優劣仍須進一步討論。

（二）調查活動的批准（決定）權

從限制公民權利內容看，凍結、查封和扣押限制財產權，留置限制人身自由權，搜查同時限制兩種公民基本權利。一種說法是，根據《行政強製法》和《人民警察法》，行政強制措施包括上述全部措施；《刑事訴訟法》的監視居住和拘留與留置有一定相似性。由此推導，因為《行政強製法》第18條規定實施行政強制措施「須向行政機關負責人報告並經批准」，故搜查、凍結、查封和扣押只須上級監察委員會負責人批准（省級監察委員會經本級負責人批准）即可實施；對於留置的批准（決定），《人民警察法》和《刑事訴訟法》有不同規定，若以刑事拘留為參照（人民檢察院「決定拘留」，公安機關可「先行拘留」）[19]，則由人民檢察院「批准」留置，監察委員會可「先行留置」；若以監視居住為參照（是否監視居住的強制措施由公安機關、法院或檢察院決定）[20]，則監察委員會可「自行決定」留置。這種說法有一定的道理，可以借鑒，但是本文已闡明的觀點包括不能簡單用行政調查權或刑事偵查權來定義監察委員會的監察權，可見我們不能簡單用行政強制措施和刑事強制措施來區分這些措施。

至於其他調查活動的批准（決定）權，這涉及到談話、訊問、詢問、查詢、調取、勘驗檢查和鑒定等。理論上應明確，這些措施既不是單一的偵查措施，也不是單一的調查措施。考慮到監察委員會的憲制定位和反腐效用，這些沒有涉及公民人身自由和財產權等基本權利的措施，其實施由監察委員會自行決定應無疑問。

（三）批准逮捕權的歸屬

此前，檢察院囊括職務犯罪偵查權和偵查監督權於一體，對犯罪嫌疑人可自行決定逮捕和決定提起公訴，這種同體監督的重大缺陷也是本次監督體制改革的重要原因之一，那麼這些部門或職權轉隸至監察委員會後，批准逮捕權的歸屬就顯得尤其重要。此前尚無明確文件確認監察體制改革後職務犯罪批捕權的歸屬問題，根據《決定》表述，檢察院轉隸至監察委員會的職權是「查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪」，並未提及審查逮捕職能。

關於職務犯罪的批准逮捕權是否應獨立於監察委員會之外，幾無爭議。如童之偉教授查閱亞歐美主要國家的監察資料後，撰文表示其獲得的總體情況是：在各國反腐體制中，職務犯罪調查權（或偵查權）與逮捕權、起訴決定權通常都由不同性質的公權力機關分別行使；檢察官直接行使調查權和起訴決定權都是有的，但對檢察官獲此權力的國家，除緊急情況外至少批捕一般須經法官批准；在檢察官無職務犯罪調查權的國家，沒有任何國家有不經法官批准行使逮捕權，繞過監察體系由監察官員直接行使提起公訴決定權的情況。由此童之偉教授認為：「職務犯罪調查權（或偵查權）與批捕權、起訴決定權應分開，而且還應作出其他必要的制度安排，以確保強大的監察權受到有效的制約。」[21]

至於應作出何種制度安排，目前爭議不少，主要集中在於將批捕權保留在檢察院還是劃入法院。持後一種意見的如上述童之偉教授認為「可在法院專門設立羈押審查庭」，「由法院根據《刑事訴訟法》第93條規定的公開開庭審查羈押的必要性並作出決定，從而加強法院對監察委員會羈押性強制措施的制約」。[22]前一觀點認為，合理辦法是保留檢察院的批捕權，「不宜將拘留、逮捕等偵查性質的權能歸入監察權當中」，「監察委員會可向檢察院提請批准逮捕，檢察院偵查監督機構審查決定是否批捕，且批捕後應由公安機關執行；如此一來，可在檢察院與監察委員會之間形成一定的制約機制，且符合憲法關於公民人身自由權的規定」。[23]

實際上，如果檢察院憲制層面的法律監督機關地位不變，並且檢察院繼續承擔職務犯罪批准逮捕職能，那麼檢察院將對監察委員會發揮引導偵查和監督偵查的雙重作用，一如引導和監督公安機關偵查，這將一方面在憲制層面對監察委員會產生極大監督和制約，使檢察院成為監委這一超級權力的監督者之一；另一方面，尷尬的是檢察院很難有效行使該職權，因為檢察院尚存的職權難以保障其法律監督機關之權威，除非在憲制層面賦予其更多有實效的監督措施，但隨之而來的是作為司法審判機關的人民法院亦須面臨重大改革，如此重大的連鎖改革在短期內難以實施，因此假若最終採取檢察院批准監察委員會逮捕這一設定，應當配套實施其他有效措施與批准逮捕權相適應。

（四）山西省第一案的意味

山西省監察委員會對郭海採取留置措施，以及經其批准後運城市監察委員會採取的留置措施，可直接推得：省級監察委員會有權決定自己和下級監察委員會採取留置措施；可間接推得：檢察院喪失了批准監察委員會採取留置措施的職權，或者說，檢察院對監察委員會的留置措施已無偵查監督職能；更進一步說，對於「留置措施」這一限制公民人身自由權的最嚴厲的措施，都無需檢察院批准，可見，檢察院對監察委員會的其他程度較輕的措施更無偵查監督職能。可以說，假設作為試點改革的山西省監察委員會此番動作，在後續全國範圍內的改革中被延續，則檢察院將實質上喪失批准逮捕權以外的全部批准（決定）權。

對於調查（偵查）權、強制措施和其他調查（偵查）措施的批准權以及起訴決定權這三項權力，可以肯定是：1.起訴決定權，按照《決定》「對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴」的規定，從文本和語義方面分析，這一職權屬於檢察機關應該無大變化；2.調查（偵查）權，這是轉隸後監察委員會當然具有的職能，但是對於權力的正當行使及有效規制等問題，後續改革還需重點關注；3.調查活動的批准（決定）權，假設上述「假設」成為現實，則可以預見的是：檢察院不僅將被剝離職務犯罪偵查權，還將至少喪失批准逮捕權以外的全部批准（決定）權。至於後續檢察院是否將喪失批准逮捕權，以及假如檢察院喪失了該職能後其歸屬於監察委員會還是法院，還有待在後續改革中見證。如果連批准逮捕權都喪失，則恐怕很難不改變檢察院的法律監督機關性質，原因如前文所說它的實際權威已難以維持其作為法律監督機關的憲制定位。要保證檢察院作為法律監督機關的定位，此番監察體制改革和司法改革之間，還有待作進一步的價值平衡。

四、結語

「郭海案」是山西省監察體制改革以來，採取留置措施查辦的首起案件。在歡呼試點地區監察體制改革取得階段性成果的同時，還應當思考，它對我國監察體制改革、對保障公民基本權利、對人民檢察院憲制地位乃至於我國憲制結構產生的重要影響。

監察委員會調查活動的性質，關乎監察機關的憲制定位、調查活動的法律規制、調查證據的起訴銜接和律師辯護與代理等問題，更甚者可能影響全國人大常委會「授權」「決定」的正當性。割裂地看待監察委員會調查活動的行政調查屬性和刑事偵查屬性都是不合適的，從立法科學性與實踐操作性看，調查活動兼具調查和偵查屬性，且不再單設「偵查」程序，應是較合理之設定。在具體實踐中，如何通過留置措施賦予「雙規」「雙指」以合法性，還存在許多問題。在此設定之基礎上，伴隨國家監察體制改革而來的新一輪修憲中，《憲法》第135條「分工負責、互相配合、互相制約」是否要加入監察委員會，很大程度上影響監察委員會的憲制定位、職務犯罪刑事案件的偵查活動和監察委員會權力的制約平衡。

如《決定》所言，國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革。監察委員會調查活動的性質問題牽涉甚廣，準確把握調查活動的性質，有序推進監察體制改革試點工作，對於全面深化改革和推進國家治理體系和治理能力現代化，全面依法治國、建設法治國家，以及完善黨的領導、依憲治國和確保長期執政等都具有重要意義。

注釋

*本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目「推進人民代表大會制度理論和實踐創新研究」（14JZD003）的階段性成果。

[1]監察委員會調查活動的性質尚未明確，本文即意在對此作探討，故此處，筆者有意對監察委員會的調查活動的「調查權」和與刑事偵查權對應的行政調查權加以區分。後同。

[2]《決定》要求，試點地區監察委員會「對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴」，可見在試點地區起訴決定權仍歸檢察機關；「調查涉嫌等職務違法和職務犯罪行為」，可見《決定》授予試點地區監察委員會以「調查權」，但未明確表明「調查權」之性質屬於調查權抑或偵查權。此外，「為履行上述職權，監察委員會可以採取等措施」的表述中，難以推斷這些措施的批准（決定）權之歸屬情況。

[3][21][22]童之偉：《對監察委員會自身的監督制約何以強化》，《法學評論》2017年第1期。

[4]根據《刑事訴訟法》第52條第2款的規定，「行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用」，其中不包括調查筆錄。

[5]對《決定》的性質存在爭議。童之偉教授認為，改革試點應在其預備階段獲得最高權力機關的授權。韓大元教授則認為，全國人大常委會《決定》並不是一種授權，只是具有法律效力的規範性文件，因為「決定」通常是指職權範圍內具體事項的安排，「授權」是全國人大及其常委會可以決定將其專屬的立法權領域的部分事項授權給其他部門，監察委不在憲法規定的國家機構體系之內，不屬於全國人大常委會職權範圍內決定的事項，無法採用授權的方式。參見童之偉：《將監察體制改革納入法治軌道之方略》，《法學》2016年第12期；韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期。

[6]關於這一問題的進一步討論，參見秦前紅：《全國人大常委會授權與全國人大授權之關係探討——以國家監察委員會為研究對象》，《中國法律評論》2017年第2期。

[7]馬懷德教授認為，「這將有助於對國家公職人員涉嫌職務犯罪的行為實施調查」，「調查部門既有對違紀違法行為的調查，也有對涉嫌職務犯罪的調查」，可見其認為監察委員會之「調查權」屬於調查而非偵查。馬懷德：《國家監察體制改革的重要意義和主要任務》，《國家行政學院學報》2016年第6期。

[8]實際上，《決定》並未提及試點地區監察委員會對職務違紀行為的職能。

[9][17]陳光中：《監察體制改革需啟動系統修法工程》，財新網：http://china.caixin.com/2017-01-17/101044638.html，上傳時間：2017年1月17日，訪問時間：2017年4月14日。

[10]此處偵查和調查是監察委員會調查活動下存在先後順序的兩個程序，且二者間應有顯著標志（如「立案偵查」）以作區分。

[11]初查權在《刑事訴訟法》中並未規定，是司法實踐的適用創造，起因是職務犯罪等案件比較抽象，需要進一步核實材料，以決定是否立案。初查權是檢察機關偵查權的監督制約機制中最為薄弱的環節。張兆松：《論職務犯罪初查權監督制約機制的完善》，《寧波大學學報（人文版）》2011年第5期。

[12][23]秦前紅：《監察體制改革的邏輯與方法》，《環球法律評論》2017年第2期。

[13]《刑事訴訟法》第37條規定，「危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪案件，在偵查期間辯護律師會見在押的犯罪嫌疑人，應當經偵查機關許可」。

[14]刑事拘留最長時限是37天，流竄作案、多次作案、結夥作案的重大嫌疑分子，提請批准逮捕的時間可以延長到30日；檢察院必須在7日內作出批准逮捕或者不批准逮捕的決定。

[15]施鵬鵬：《國家監察委員會的偵查權及其限制》，《中國法律評論》2017年第2期。

[16]馬懷德：《<國家監察法>的立法思路與重點》，《環球法律評論》2017年第2期。

[18]韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期。

[19]《刑事訴訟法》第八十條。

[20]《刑事訴訟法》第七十二條。