瞭望 | 全面理解貫徹「一國兩制」，需把握「三個核心要素」

◆全面準確理解和貫徹「一國兩制」方針，必須正確認識和把握「三個核心要素」：即「一國」是「兩制」的前提和基礎、以愛國者為主體的「港人治港」、中央授權和監督下的高度自治

◆必須始終堅持「三個有機結合」，即把堅持「一國」原則與尊重「兩制」差異、維護中央權力與保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用與提高香港自身競爭力有機結合起來

◆在「一國兩制」下，中央與香港特別行政區的權力關係是授權與被授權的關係，在任何情況下都不允許以「高度自治」為名對抗中央的權力。我國對香港恢復行使主權，是恢復行使包括管治權在內的完整主權。

◆中央與特別行政區的關係，表現為統一多民族國家下的中央與地方的關係，而不是聯邦制下聯邦與聯邦主體或聯邦主體與地方的關係。香港、澳門與內地各省、自治區和直轄市一樣，都是國家不可分離的組成部分。這是中央與特別行政區的關係的最重要特點

中央全面管治權

和特區高度自治的法律基礎

文/任進

　　1990年4月4日，七屆全國人大三次會議根據憲法規定，審議通過了《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱「基本法」），實現了「一國兩制」方針的法律化、制度化。

　　自1997年7月1日起實施的基本法，充分體現了包括廣大香港同胞在內的全體中國人民的共同意志。香港回歸以來所取得的巨大成功已經充分證明，基本法符合國家和香港實際情況，為「一國兩制」偉大事業提供了根本法律保障。

牢牢把握「一國兩制」的根本宗旨

　　香港自古以來就是中國的領土，1840年鴉片戰爭以後被英國佔領。中國政府1997年7月1日恢復對香港行使主權後，為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定，並考慮到香港的歷史和現實情況，根據憲法第三十一條的規定，設立香港特別行政區。按照「一個國家，兩種制度」的方針，不在香港實行社會主義的制度和政策，並授權實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權、終審權和依法自行處理有關的對外事務。

　　中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平指出，繼續推進「一國兩制」事業，必須牢牢把握「一國兩制」的根本宗旨，共同維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。

　　香港基本法實施20年的歷史表明，「一國兩制」的根本宗旨是有機統一的兩個方面，不僅要保持香港特別行政區長期繁榮穩定，而且要維護國家主權、安全和發展利益。

　　我國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。中央與特別行政區的關係，表現為統一多民族國家下的中央與地方的關係，而不是聯邦制下聯邦與聯邦主體或聯邦主體與地方的關係。香港、澳門與內地各省、自治區和直轄市一樣，都是國家不可分離的組成部分。這是中央與特別行政區的關係的最重要特點。

　　基本法開宗明義，確認香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。全面準確貫徹實施基本法，必須以這一規定為出發點。

　　2014年6月中央人民政府發表《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，全面闡述了「一國兩制」方針政策及其實踐取得的巨大成功，正本清源，激濁揚清。中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江在紀念香港特別行政區基本法實施20周年座談會上的講話中進一步指出：「一國兩制」是香港的最大優勢所在，香港特別行政區基本法為香港的發展開闢了廣闊空間。

　　「一國兩制」方針和基本法是香港特別行政區長治久安、繁榮穩定的「定海神針」和「壓艙石」。全面準確理解和貫徹「一國兩制」方針，必須正確認識和把握「三個核心要素」，即「一國」是「兩制」的前提和基礎、以愛國者為主體的「港人治港」、中央授權和監督下的高度自治；必須始終堅持「三個有機結合」，即把堅持「一國」原則與尊重「兩制」差異、維護中央權力與保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用與提高香港自身競爭力有機結合起來。

依法有效行使中央全面管治權

　　中央全面管治權主要有中央直接行使的權力、授予香港特別行政區的高度自治權和中央的監督權，集中體現了在統一多民族國家結構和「一國兩制」方針下的國家主權建構和中央與地方的關係。

　　從政治上看，中央是全國性的機關，維護國家統一、政治穩定、社會和諧，是中央必須承擔的政治責任。中央對特別行政區全面管治權的重要體現，一是作為國家元首的國家主席對作為地方的特別行政區的憲法意義；二是行政長官（選舉或協商產生後）和政府主要官員由中央政府任命，行政長官對中央負責，這實際上體現中央對特別行政區的一定的組織權；三是全國人大對基本法有制定、修改權，全國人大常委會對基本法有解釋權；四是中央通過特別行政區立法會報請備案對特別行政區立法進行審查等。

　　20年來，依照憲法和基本法，先後由國家主席和國務院總理多次聽取行政長官述職或工作彙報，中央任命五任行政長官和歷屆特別行政區政府主要官員，接受特別行政區任免終審法院法官和高等法院首席法官的備案，負責管理與特別行政區有關的外交事務，行使外交權，組建駐港部隊履行維護防務職責，並依法行使基本法解釋權、重大事項決定權、全國性法律在特別行政區實施的決定權等等。

　　特別是近年來，全國人大常委會根據香港的實際情況，嚴格依照基本法，作出香港特別行政區行政長官普選問題的決定，循序漸進地推進特別行政區的民主發展；對基本法第一百零四條作出解釋，明確了參選和宣誓就任特別行政區法定職務的法定條件和要求，堅決遏制和打擊「港獨」勢力。中央還支持香港特別行政區行政機關和司法機關依法處置非法「佔中」活動，維護了香港社會的法律秩序和大局穩定，維護了基本法的權威。

　　應當指出，在「一國兩制」下，中央與香港特別行政區的權力關係是授權與被授權的關係，在任何情況下都不允許以「高度自治」為名對抗中央的權力。我國對香港恢復行使主權，是恢復行使包括管治權在內的完整主權。在新的時期，要堅定維護中央對香港特別行政區以憲法和基本法為基礎的有效全面管治權。正確理解和把握這一點，是維護中央與香港特別行政區良好關係的關鍵。

維護香港特別行政區高度自治

　　20年來實施基本法的歷史，其實就是一部中央與香港特別行政區的關係史、發展史。貫徹「一國兩制」方針，在這個方針指導下建立特別行政區，使得特別行政區內實行的資本主義制度在一個相當長的時期內同全國的社會主義制度同時存在。香港特別行政區機關作為特殊的地方政權，既沒有採納人民代表大會制，也沒有照搬西方的「三權分立制」和原來的總督集權制。

　　中央與特別行政區的關係，相對於中央與普通地方、民族自治地方的關係，具有特殊性。在處理中央與香港特別行政區關係方面，要堅持「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針，按照推進國家治理體系現代化的要求，既要體現國家主權、安全、發展利益的統一性，又要體現中央全面管治權下兼顧特別行政區特色的差異性；既要加強中央依法全面管治，又要堅定維護以基本法為基礎的特別行政區高度自治權。

　　為確保特別行政區的繁榮和穩定，中央依法授予特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權等，但「高度自治」不等於「完全自治」，香港並沒有所謂「固有權力」、「自主權力」，香港歷史上也沒有實行過西方意義上的地方自治。

　　基本法授權實行「高度自治」，循序漸進地推進特別行政區的民主發展，並不是授權特別行政區搞「完全自治」。無論是中央行使權力，還是特別行政區行使自治權，都必須堅持依法辦事，一切以國家法律尤其是憲法和基本法的有關規定為依據，而不能超越憲法和法律的規定。

　　香港特別行政區居民享有廣泛的權利，特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理，特別行政區居民中的中國公民選出特區全國人大代表參加全國人大的工作，特別行政區政府的代表可作為中國政府代表團的成員，參加由中央政府進行的同特別行政區直接有關的外交談判等。LW

作者為國家行政學院法學部教授，刊於《瞭望》2017年第27期