清代的養廉銀改革為何失敗

撰文：張宏傑

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雍正調查官員的灰色收入

很多討論反腐制度建設的文章，都以雍正養廉銀改革最終失敗，作為「高薪無法養廉」的典型例子。但這些文章幾乎沒有一篇剖析清代養廉銀制度失敗的根本原因。我們不妨深入探討一下這個話題。

首先看看雍正皇帝為什麼要搞養廉銀改革。

雍正元年，剛剛登基不久的雍正皇帝向全國發下一道諭旨，內容很特殊：要求各省總督和巡撫向他彙報一下每個人的「陋規」情況。他想了解一下，大清帝國的這些「省長」們，每人一年到頭能獲得多少「灰色收入」。面對這道諭旨，很多地方大吏都陷入驚疑當中。他們不知道皇帝想幹什麼。不過反覆衡量之下，大多數督撫還是決定，老實交代為好。因為通過新皇帝上任後對自己親兄弟的舉動，他們已經判斷出這是一位不好惹的主子。

各地彙報源源不斷到達北京。不報不知道，一報嚇一跳，灰色收入還真不少。

署理廣東巡撫年希堯（年羹堯的哥哥）彙報，廣東巡撫一年例行灰色收入約六萬五千兩。這在全國總督巡撫中還屬於較低水平。山東巡撫黃炳向皇帝奏報，當地巡撫衙門每年接受的規禮達十一萬餘兩。河南巡撫則奏報：「一年所有各項陋例，不下二十萬兩。」兩江總督查弼納彙報說，兩江總督衙門每年陋規收入也達到近二十萬兩。

如此巨額的收入是個什麼概念呢？

清代雍正年間的貨幣，換成今天的幣值，每一兩白銀大約600元人民幣左右（清代白銀購買力變化很大，嘉慶之後，一兩白銀大約值200元人民幣）。大清的省部級官員，陋規收入在6萬兩到20萬兩之間，如果以一兩值600元計，相當於今天的3600萬元到1億2000萬元之間。

那麼，清代「省長」每年工資收入多少呢？

說來令人難以置信。清代的巡撫年工資155兩，合成年收入9萬多元人民幣。灰色收入數量居然達到了公開收入的數百至1200倍之多，這實在太驚人了。

但是，收到了這些彙報之後，與我們想像的「勃然大怒」「拍案而起」相反，雍正並沒有生氣。他提筆做出了溫和的批示，對官員們的誠實態度表示鼓勵。比如在年希堯的奏摺上，他批了這樣一段話：

覽爾所奏，朕心甚悅。全是真語，一無粉飾……

年希堯膽戰心驚地向皇帝表示，以後要把這些陋規大刀闊斧地裁掉。雍正不但沒有鼓勵，還表示了不同意見。雍正說，以前曾有總督和巡撫，沽名釣譽，把陋規裁去了，但是效果並不好，所以你要慎重行事，也不必一下子全都裁掉。意思就是說，這些灰色收入，哪些當收，哪些不當收，你自己做主，我不管。

原來事事都要「自掏腰包」

讀到這兒，讀者可能非常奇怪，為什麼以性格刻薄著稱的雍正皇帝，居然容許他的臣下繼續收受陋規呢？這是因為雍正很清楚這些陋規是為什麼產生的。

如前所述，大清王朝沿襲明制，給各級官員所定俸祿水平極低。巡撫級別，年工資不過155兩。而他們每年的實際支出，大約在八千兩到兩萬多兩之間。這些錢並非用於奢侈的生活或特殊的享受，而是一個省級官員生活中必需的、合情合理的支出。

那麼，讀者可能會奇怪了，他們為什麼要花這麼多錢呢？為了說清楚這個問題，我們不妨來給一位總督或者巡撫大致算筆賬，看看他一年要花哪些錢。

第一當然是他個人和家庭的開支。總督和巡撫身為省部級官員，起居出行，當然要講一定的排場。同時清代官員沒有公房，沒有公車，沒有差旅費、誤餐費，也沒有公費醫療，連買官服都要自己花錢。講究點的總督和巡撫，置辦齊一套官服，要花掉幾千兩。養活一大家子人更要花錢。社交支出更是巨大，因為傳統社會是一個人情社會，需要應酬的地方比今天還要多。

第二項是給身邊的工作人員開支。今天的讀者可能很難理解這一點。作為一方諸侯，總督和巡撫身邊當然會有一大批工作人員。但是在清代，這些人的工資卻要由督撫自掏腰包。因為在清代督撫衙門中，只有總督和巡撫是國家承認的在編官員，其他人都沒有「編製」。這些人當中，幕友也就是師爺工資最高。一般一個總督或者巡撫，要請八個以上的幕友，每個人年工資至少一千兩白銀。這樣算來，督撫每年需要負擔的幕友工資支出就達八千兩以上。

由督撫來負擔身邊工作人員的開支，這在今天看來已經十分不合理了，清代的財政制度中居然還有比這更匪夷所思的規定，那就是總督還要負擔一部分地方事務支出。比如，按國家規定，總督作為當地軍隊的最高統帥，每年都要閱兵。閱兵就要花錢，還要對表現優秀的士兵進行獎勵。這些支出並無國家經費，要督撫們自籌。

在督撫諸多不合理負擔中，有一項最有代表性，那就是皇帝與督撫的通信費用。封疆大吏經常要派人往返京城，遞送奏摺，與皇帝溝通信息。奏摺事關國家機密，需要多名得力幹員去專程護送，這筆路費每年平均不下千兩，邊遠省份花費更多。這些支出皇帝同樣不管。

所以一位總督和巡撫要維持正常公務和私人開支，每年花費在八千至二萬多兩不等。

「陋規」已成為變形的財政制度

所以，陋規的產生，也有其「不得已」之處。收入155兩，支出8000至20000多兩，解決這中間的巨大差額，是一個非常現實的問題。

所謂靠山吃山，靠水吃水。在沒有獨立財政來源的情況下，督撫們只能靠他們的權力，通過「勒索下屬」，來搞一點經濟收入。這種「勒索」時間長了，就形成了「陋規」。

其實早在康熙晚年，陋規問題就已發展到了非常嚴重的地步，所以康熙皇帝也曾對陋規情況進行過調查，想看看陋規具體都有些什麼內容。康熙五十六年，江西巡撫白潢按要求在奏摺中向皇帝詳細彙報當地的陋規收入。

白潢具體列舉了江西省陋規的五項內容：一是節禮，下屬官員在節日所送，每年大約五萬兩。二是漕規，糧道衙門所送，每年四千兩。三是關規，轄區內兩家稅關衙門所送，每年兩千四百兩。四是鹽規，鹽商所送，每年一萬兩。五是錢糧平頭銀，每年八千兩，布政使衙門所送。總數達到七萬四千四百兩。

從這份清單可以清楚地看出，白潢所收到的「規禮」由「規」和「禮」這兩部分組成。所謂「規」，是由下屬部門送的。只要是有錢有權的部門，都要給上司進貢。

至於「禮」，則是所有官員，不管肥缺瘦缺，官大官小，都要送的，因為這是代表官員個人的心意。順治、康熙時代的吏科給事中林起龍曾經這樣概括一個州縣官員需要送的禮金：

參謁上司，則備見面禮；凡遇時節，則備節禮；生辰喜慶，則備賀禮；題授保薦，則備謝禮；升轉去任，則備別禮。

陋規的「陋」字反映了世人對它的道德判斷。因此今天的讀者有一種常見的認識，認為「陋規」是貪腐的產物，並且主要都歸入了官員的私囊。這確實是一個很大的誤解。綜上所述，「陋規」產生的最初原因，是地方官員收支的巨大不平衡。它本來的主要用途，也是地方公務。因此，它不能直接列入官員的個人收入。事實上到了後來，特別是18世紀晚期，這些陋規已經演變成了一種「複雜的非正式經費體系，與正式的財政管理相輔相成……它的存在基本上是對中國帝制晚期的財政無法向官員提供履行職責手段的一個回應。」

所以我們很容易理解著名清官林則徐也公開收受「陋規」。道光二十六年，陝西發生重大災荒，地方稅收大幅減少，導致國家的軍糧都停徵了，然而「陋規」的致送卻不能停止，陝西糧道張集馨在《道咸宦海見聞錄》中說這一年「督撫將軍陋規如常支送」，其中的「撫」就是陝西巡撫林則徐。那麼林這一年所得「陋規」多少呢，張集馨說，計「每季白銀一千三百兩」，另有「三節兩壽」的「表禮、水禮、門包」和雜費，「年逾萬」。

不管多大的天災人禍，林則徐的「陋規」都會旱澇保收。我們很難想像林則徐為一己之私不顧百姓死活。這一事例只能解釋成，離開了這筆「陋規」，林則徐個人生活以及巡撫衙門的日常運轉就無法繼續。這個例子還可以說明，「陋規」其實已經成為一種變形的財政制度。任何一位官員也無法跳離「陋規」遊戲。

如果這樣說來，我們應該給「陋規」正名，不是「陋規」，而是「常規」。

問題是，隨著時間的演進，陋規確實是越來越「醜陋」了。本來收一萬兩就可以滿足公用，他會收到兩萬兩、三萬兩，甚至十萬兩。多餘的部分，裝入私囊，或者送給上級。

相對於上面估計的雍正年間督撫的實際年支出是八千到二萬兩，我們可以看到，在國家的默許下，官員們會超越「合理」限度多遠。

康熙：奠定製度性腐敗的基礎

面對這個問題，康熙皇帝的態度如何呢？

康熙是中國歷史上最有名的皇帝之一。他除了治國雄才之外，還有很突出的人格魅力。但是他在反腐上卻不怎麼成功。相反，正是他奠定了有清一代制度性腐敗的基礎。

康熙皇帝最大的錯誤是在他漫長的統治期內，確立了一個畸形的財政制度。如果我們承認清代的腐敗是一種制度性腐敗的話，那麼導致腐敗的制度安排，主要是在「千古明君」康熙任內完成的。這個財政制度的最主要錯誤，是中央財政與地方財政分配比例上的極不合理。一國財政一般為分中央財政、地方財政兩部分。這二者間如何把握一個合理的分配比例，是國家治理的重要課題之一。

隨著歷代以來中央集權的不斷強化，中國傳統王朝的中央財政佔比呈現不斷提高的趨勢。明代中央政府與地方政府的收入比例，大約是七比三。這個分配比例，本來已經是非常不平衡，地方官員缺乏財政資源，導致地方道路建設、公益事業甚至衙門開支都沒有著落。清朝開國之初沿襲明制，也是七比三，但是從順治年間到康熙初年，地方政府的財政佔比卻進一步下降。這是因為順治之後，統一戰爭還在一直進行，與南明和各地起義軍、反抗力量的戰爭一天緊似一天，軍餉供應成了天大的事，一切都要為這個讓路。中央政府沒有別的財政來源，只有不斷壓縮地方開支。

到了康熙年間，戰爭仍然連綿。特別是三藩戰爭花費的軍費更是巨大。朝廷在財政上想到的最主要辦法，仍然是壓縮地方財政開支。

這種情況下，各地官員開始普遍巧立名目，千方百計盤剝百姓，以補充經費之不足。陋規制度慢慢發展完善起來。

如果說在戰爭緊急之際，中央政府採取一些非常措施可以理解的話，那麼全國統一戰爭徹底結束之後，統治者應該合理制定中央與地方財政的分配比例，最起碼要讓財政運行回到明代的常軌，才能最低限度地滿足地方政府的財政需要。

但是康熙皇帝在這個時候，犯了重大錯誤。收權容易放權難，歷來是傳統政治的一大特點。專制集權制度的特點是自私而短視。經過多年的財政集權，中央官員享受到了財政集中的好處，不願意再把已經到手的財權拱手送交回地方。另外，隨著經濟恢復社會發展，中央政府需要做的事很多，要花錢的地方不少。因此中央政府缺乏歸還財政權的動力。

而且，中國傳統政治的特點是惰性嚴重，凡是一旦形成了「常態」，形成「先例」，就難於從根本上加以改變。到了康熙中期，全國中央和地方的財政分配比例基本固定為82：18。這個比例後來作為「祖制」，被歷代繼承下來。因此與明代的7：3相比，清代地方的財政佔比進一步降低。康熙在位六十年，他既有充分的時間，也有足夠的權威，因此他完全有條件，深入思考從容布置，為大清王朝建立一套比明朝更為合理的財政制度。但是他沒有做到。

對於地方財政比例過低這個問題，康熙本人有著清醒的認識。他也明白，虧空起源於地方財政存留不足，要解決這個問題，必須從根本上調整中央與地方財政比例，來改善地方財政狀況。但是這項改革難度極大，因為它涉及中央衙門和官員的切身利益。而康熙晚年，已經無力興革。他採取了保守療法：睜一隻眼，閉一隻眼，讓官員們偷偷去搞灰色收入。

這樣一來，康熙末年自然吏治廢弛，貪賄公行，整個王朝的行政秩序已經無法回到有序運行的軌道。官場腐敗的代價必然是民生的凋敝。康熙晚年，百姓生計日益睏乏，破產流亡現象日益嚴重。連北京這個首善之都，遇到荒年也是「輦轂之下聚數十萬游手游食之徒，晝則接踵摩肩，夜不知投歸何所」。社會不安定因素開始增加，康熙後期接連爆發了福建的陳五顯起義、河北的亢珽起義及台灣的朱一貴起義。

面對這樣的亂局，年老的康熙帝除了發出「承平日久，人心懈怠」，「朕心深為失望」的嘆息，別無所能。如果沒有一個能力非常的繼任者大力整頓，大清很可能在不久之後走上覆亡之路。

雍正：整頓吏治，不止於懲貪

康熙皇帝突然駕崩於暢春園。皇四子胤禛出人意料地奪得了皇位。

在動蕩中即位的雍正，面臨著重重危機。除了皇族的遲疑，兄弟們的不服、天下人的竊竊私語，他還面臨著嚴重的政治危機，那就是官場的貪污腐敗。康熙晚年，買官賣官已成常態，甚至連皇子們都紛紛身陷貪腐之中。比如皇九子允禟曾經收受覺羅滿丕三十萬兩白銀，為他謀得了湖廣總督一職。覺羅滿丕上任之後，大肆貪污，導致他的轄地「督、撫、布、按七人，貪庸一轍」，也就是說七位地方高官全部貪腐，湖廣吏治一塌糊塗。朝中大臣也大肆結黨營私，大學士明珠把持內閣。另一權臣索額圖也是廣樹黨羽，大肆貪贓，其家之富，「通國莫及」。

雍正帝即位之初，對各省總督巡撫布政使按察使一級「封疆大吏」的總體判斷是:「懈弛者十之八九,其中一塵不染者僅一二人而已」。在這些地方大員的帶領下，地方官員結成利益同盟，共同對付中央的監督和檢查，導致各地中央政策得不到執行。

雍正皇帝的個性與乃父康熙截然相反。一提起雍正，人們馬上想到的是「嚴苛」「險刻」「抄家皇帝」等辭彙。確實，康熙皇帝崇尚寬仁，對臣下不法經常睜一隻眼閉一隻眼，雍正卻是出了名的「精明嚴刻」，眼裡揉不得一粒沙子。他不能容忍他所看到的任何貪瀆行為，必將犯官嚴懲而後快。

一般來講，新皇帝登基，為了爭取臣下的支持，都會首先廣施恩澤。特別是雍正在動蕩中即位，面臨著皇族的集體挑戰，他上台後應該先給官僚階層一筆大大的好處才對。然而，雍正卻不屑於此。帝位認同的危機，絲毫沒有影響雍正果斷整頓吏治。更重要的是，他認識到了當時的貪腐是由制度決定的，因此要從制度入手。

雍正認為，要反腐真正有成效，就要解決官員收入問題。他要求的只是清廉，而並不是讓官員們餓著肚子辦公:「諸凡總期爾合於公慎而已，朕未有令爾等地方大吏至於困苦之心」，「未有枵腹從事之理，但不欺隱，於分外貪取，即為可嘉耳」。

因此他決定，給地方官員發放養廉銀，讓他們不再靠貪污受賄生活。雍正皇帝按各級官員的官職高低、事務繁簡，給全國地方官制定了不同的養廉銀標準。一般來說，雍正年間總督每年的養廉銀為20000兩左右，巡撫為15000兩左右，布政使為1萬兩左右，按查使為8000兩左右，道府為5000兩左右，州縣為一二千兩。養廉銀數額超過了他們各自俸銀的數倍、數十倍乃至一百多倍。他認為，如果發放養廉，則官員們「均得養家之銀，又可杜絕禮物之耗費而安分守己。若非極不肖者。必不會冒死而動私派於費挪移錢糧之心」。可以極大程度地改善吏治。

養廉銀制度使官員的薪俸收入有了明顯增加，讓他們僅憑工資就能過上體面生活。以前地方官員大部分人雖然名義工資不高，但灰色收入極高，而且國家無法監管，實際上讓大部分人都成了法律意義上的「罪犯」和「竊賊」，生活在罪惡感之中。「以下養上」的財政格局，也讓官場上不得不官官相護。

養廉銀改革，則讓官員的收入顯性化、透明化、制度化。發放養廉銀數額雖然龐大，但實際上只是變暗為明，並沒有加重人民的負擔，也沒有加大朝廷開支。

更重要的是，在養廉銀改革之後，雍正就可以正式禁止「陋規」。雍正嚴厲警告各級官吏，在實施養廉銀後「於應取之外，稍有加重著，朕必訪聞，重治其罪」。雍正心狠面冷，說到做到，下手無情。「貪倡之徒莫不望風革面」，就此洗手。所以從當時地方官的彙報看，禁革陋規改革確實取得了比較良好的效果。比如年希堯就任廣東巡撫後，概行拒收下屬例行節禮；廣西巡撫孔毓珣上任伊始，也將衙門節禮「盡行不收」；廣西布政使劉艇琛對各屬所上節禮也「分毫不敢收受」。

養廉銀改革使雍正年間至乾隆中期半個世紀里，大清王朝貪污大案明顯減少，吏治面貌大為改觀。對於雍正的養廉銀改革，歷來評價都比較高。養廉銀制度是清代反腐制度建設的最大一項成就，也是中國歷史上反腐制度建設的為數不多的成功案例。

乾隆：「新法」讓貪腐死灰復燃

那麼，這一制度為什麼後來失敗了呢？這還要從乾隆說起。

雍正去世之後，25歲的乾隆繼位。乾隆是一個正統儒家思想培養教育出來的皇帝，他的執政思路與乃父有諸多不同。他對養廉銀制度進了富有自己個性色彩的調整和「完善」。

乾隆是中國歷史上另一個聲名遠播的著名皇帝，這個人有兩大特點：第一個是才幹非凡，雄心、自信心和責任心在清代帝王中首屈一指。他對每件事的考慮，都是從「大清朝億萬斯年」這一大局出發，著眼於大清江山的永遠鞏固。與此同時，乾隆和康熙一樣，也是一個「靜態思維」的人。在他的頭腦中，世界永恆不變，歷史永遠循環。所以乾隆酷愛用規章制度套住，把他治理下的一切都標準化、格式化起來，希望讓社會永不再變化。所以他決心在自己任內，把大清的一切制度都完善並固定下來，不用自己的子孫後代再費腦筋。

雍正皇帝設立的養廉銀，本來是一個動態的可以隨著需要不斷調整的數字，由地方官員根據實際情況請示，由中央政府最後定奪。這樣就可以保證養廉銀的數字可以適應各種變化。

但是乾隆卻對各級官員的養廉銀都重新審定，公布了明確的數字，並且永為定製，輕易不做調整。

從表面上看，乾隆此舉是對養廉銀制度的規範和完善，但是，這個做法卻造成了嚴重的後果，那就是在通貨膨脹之時，官員的收入與支出不能合理調適。

從雍正到乾隆再到嘉慶，大清王朝經歷了一波漫長的通貨膨脹，物價上漲非常明顯，生活在乾隆朝的很多人都有非常強烈的感受。比如汪輝祖在乾隆五十七年(1792)說，當他十多歲的時候(乾隆十年前後)，每斗米的價格只有九十到一百文，現在，一斗米在180到310文間浮動。錢泳則說，經他研究，順治朝一畝地的價格不會超過二三兩。在康熙時期每畝上升至四五兩。乾隆初年，每畝價格上升至七八兩，偶爾甚至有十兩。到了乾隆後期和嘉慶初年，土地已升至平均每畝五十兩。

這些人的說法得到了後來研究者的證實。我們現在已經知道，造成清代中期這波漫長通貨膨脹的原因，除了清代的人口增長經濟發展外，還有因為海外貿易導致的美洲白銀的大量流入。「根據整個18世紀官員的零星記錄，王業鍵估算出這一時期物價差不多增長了三倍。」

通貨膨脹三倍，就意味著官員的收入與支出之間，至少又出現了三分之二的缺口。官員們的生活再一次嚴重入不敷出。「官員生活支出增加，但養廉額不變，使得官員極為緊張。

在這種情況下，地方官員不約而同又一次開始偷偷收「陋規」，歷史又回到了原點。

乾隆皇帝的正確應對方式，是效仿父親，來一次新的財政體制改革，大幅度地提高官員收入，把他們從收支不平衡的桎梏下解放出來。

但是乾隆拒絕這樣做。相反，因為財政緊張，他開始不停地打官員們那筆養廉銀的主意。已經大大縮水的養廉銀，在乾隆晚期，又開始遭受朝廷的七扣八扣。比如乾隆四十年(1775)，浙江省修築石塘，因為物價上漲嚴重，工料物價「今昔不同」，原來估算的工程造價，竟然短缺二百萬兩之多。這短缺的經費如何彌補呢？乾隆要求，浙江通省官員自乾隆四十六年(1781)起，每年各捐養廉銀四分一。

這種臨時抱佛腳式扣款，從乾隆晚年起漸漸成為常態。嘉慶皇帝繼位之後，也順理成章地沿用這一「祖制」，靠扣發官員養廉銀來解決一時的財政窘迫。本來就不足花用的養廉又被扣得差不多了，現實又是「百物翔貴，委難敷用。」官員們應該如何自處呢？毫不奇怪，貪污腐敗又一次開始橫行，「賄賂公行已非一日，原情而論出於貪瀆者猶少，迫於窮困者實多。」「不得已設為名目，取給下僚。」陋規體系全面死灰復燃。

歷史又流轉回到了雍正初即位時面臨的困境，再次燃起的腐敗之火，比原來更有破壞力。

道光的決策「流產」了

到了道光時期，大清王朝的統治者最後一次鼓起勇氣，試圖解決陋規問題。

清代皇帝在雍正之後，基本規律是一代不如一代。道光天姿平常，能力比較差，也沒什麼魄力。但是，再無能的統治者剛上台之時，也想挽起袖子，干點事業。因此，新帝登基，例有一番興革。道光皇帝在位期間，唯一一次積極進取，就發生在即位初期。

道光皇帝登基不久，召見資深重臣英和，詢問他如何整頓政治，改革國家。英和當時任吏部尚書，並在軍機大臣上行走。他為官多年，深知當時天下最關鍵的問題在於吏治，而吏治的核心是整頓陋規。於是他建議道光從陋規這個問題抓起。

關於陋規橫行之下官場的種種醜態，道光皇帝當皇子之時，也有所耳聞。聽英和這麼一說，他也深感這個問題不抓不行。親政之初，他雄心勃勃，又沒有實際政治經驗，不知道這個問題的深淺，對英和的建議立即表示同意。

十幾天內，道光接連下了四道語氣堅決的諭旨，宣布要整頓陋規。

道光皇帝於是命各省督撫，將所屬機構的陋規，逐一清查。看看這些陋規是因何而產生，哪些是情有可原，哪些純粹是官員貪污入己。分別清楚後，「存者存，革者革，違者議處。」應該保留的就保留，應該革除的就革除，明定章程，立以限制，各省奏上，經批示確定以後，通行曉諭，一體遵守。從這道聖旨來看，道光對陋規問題的實質看得倒是很清楚。他說：「與其陰以取之，何如明以與之。」可惜，道光不是雍正那樣的大有為之君，道光時的大臣們也罕少雍正時期那樣的能臣，道光時期，「人才消磨已盡」，剩下的絕大多數已經是能力嚴重退化只知維護自身利益的庸臣。道光皇帝的這道聖旨發下，大清官場一下子炸了鍋。大臣們紛紛激烈反對，不斷上奏，給剛上台的皇帝來了個下馬威。

氣勢洶洶的反對把道光皇帝一下子嚇倒了。他本來是一個沒什麼主意的人，現在一看大臣們異口同聲說此事不可行，那顯然是不可行了。等到地方大吏進京面陳，特別是讀到孫玉庭的奏摺，完全說服了他，讓他感覺非常後怕，因為自己差點捅了個政治大婁子，造成政治嚴重不穩定，幸虧有經驗的大臣們救了他。道光皇帝於是立刻收回成命，下令立即停止查辦陋規。

大清王朝統治者最後一次清查陋規的努力就此流產。

鴉片戰爭之後，國家步入危急存亡之秋，財政問題更加突出，但是清代末期的幾個皇帝更是一蟹不如一蟹，他們解決財政問題的思路只剩下一條，就是扣減百官的俸祿和經費。特別是太平天國軍興，咸豐皇帝首先想到的「節源」之方，就是給京官「減薪」。「咸豐六年，為緩解太平天國戰爭造成的財政收支不平衡，政府對京職文官俸祿進成折扣發放」：文職官員一二品酌給七成；三四品酌給八成；五品以下及七品之正印官，武職三品以上，酌給九成。甲午戰爭爆發，扣減又接踵而至。光緒二十一年，「在京王公以下,滿漢文武大小官員俸銀並外省文武大小官員養廉,均按實支之數核扣三成,統歸軍需動用。」政府還採取錢鈔代銀等方式，變相降低京官俸祿。

如果能效法雍正的改革精神，後世皇帝本來可以有更大作為。但在世界大勢發生急劇變化大背景下，清朝統治者卻更加因循守舊，更加抱殘守缺。因此我們可以說，養廉銀改革的失敗，不是因為「高薪養廉」思路的失敗，而是大清後世統治者們缺乏深化改革精神所導致。

本文原載《同舟共進》雜誌2015年第8期，由《同舟共進》（微信號：tzgjmag）授權轉載。

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