沈穎：「釣魚執法」合法性遭質疑(南方周末 2009-9-24)

作者: 南方周末記者 沈穎 發自北京 2009-09-23 23:40:32 來源:南方周末

閔行區交通行政執法大隊自稱，兩年時間黑車罰沒款 「達到了5000多萬元」、「超額完成市總隊和區建管局下達的預定指標任務」。北京市律師協會刑法委員會委員戴福律師認為，在行政執法方式上，世界上並無任何國家允許誘惑執法，「行政執法不能追求以金錢量化，否則公權力撈錢太容易了」。中國法學會行政法學研究會會長應松年教授認為，此類有預謀、有組織的強制性取財值得警惕，已超出了行政執法範圍，涉嫌犯罪。

上海白領幫助路人被「釣魚執法」　圖/鄺飈

罰款經濟鏈

上海城市交通執法大隊「釣魚」執法，因觸及了人們的道德底線而遭輿論質疑。

此番輿論潮起《無辜私家車被以黑車罪名扣押，扣押過程野蠻暴力》的網帖。網帖稱，9月8日，上海白領張軍（化名）因好心幫載自稱胃痛要去醫院的路人，結果卻被城市交通執法大隊認定為載客黑車，遭扣車與罰款1萬元。原來，那名路人是執法大隊的「鉤子」，專門誘人入瓮的。

該名「鉤子」還強行拔掉張軍的車鑰匙，七八個身著制服的人將張拖出車外。當時他第一反應是碰到強盜打劫了。他想打電話報警，電話也被搶走。張軍稱自己被雙手反扣，還被卡住脖子，被搜去駕駛證和行駛證。對方告訴張，他們是城市交通執法大隊的人。

之後兩周有相似遭遇的人先後找到張軍，講述了自己類似被「釣魚」執法的經歷，多數發生在9月14、15、16、18日。

9月22日，南方周末記者隨機採訪了其中8人。初步統計發現，受騙車主多為公司上班、有兩人為私人老闆司機。欺騙他們的「鉤子」各出奇招，有說「家人出車禍急著趕去」，有扮成急著要生孩子的孕婦，甚至還有「鉤子」一手吊個鹽水瓶去攔車的。至於故意要給他們路費、強拔車鑰匙、「扭住胳膊」帶離小車、扣車及罰款萬元等「釣魚」流程和張軍遭遇一致。

對此，閔行區相關部門公開在電視媒體上表態，他們的執法是合法的。

據了解，早在1992年上海開始打擊黑車時，「鉤子」就出現了。民間鉤子數量在2006年激增，皆因規定舉報有獎，每輛次獎勵500元。當年，甚至還出現了一名女「鉤子」被黑車司機殺害的惡性事件。

這些職業舉報人形成了有組織的群體，一般有一個「鉤子頭」和執法人員聯繫，每個「鉤子」頭各有地盤。一個成熟的鉤子能做到既安全又證據充分，月收入少則三五千，多則五六千元；鉤子頭一年可達十幾萬。一條黑車執罰產業鏈似乎悄然形成。

一位自稱同樣受「鉤子」之騙的上海車主告訴南方周末記者，他是今年5月23日被抓，他的罰單和張軍相差3883號，「差了3883就是所謂的3883輛，創造的收益是近4000萬啊。中間就是隔了105天左右，一天平均有37輛車被抓。」

在交管部門的官網上，一份《閔行區交通行政執法大隊2007－2008年度創建文明單位工作總結》顯示該大隊打擊黑車成果，兩年時間「查處非法營運車輛5000多輛」、「罰沒款達到了5000多萬元」、「超額完成市總隊和區建管局下達的預定指標任務」。

事發後，該大隊在閔行區官方網站發布《區交通行政執法大隊出「新招」整治非法營運》，文章稱「靈活應用『先取證後查處』方法，可有效緩解執法取證難問題」。

中國法學會行政法學研究會會長應松年教授質疑，對「非法運營」法律上無明確界定。而在西方國家，為節省能源，政府還推廣拼車行為。如果幫助路人也算「非法運營」，以後有病求救誰還敢停車。

應松年教授認為「鉤子拔鑰匙」行為是一種強制行為，強制行為須有法律授權。他似乎在配合執法，但若無法律授權，那與搶劫有何區別？協管人員和鉤子似乎都參與了執法，需要明確執法主體。

中國政法大學副校長馬懷德教授認為：「群眾可以取證、錄音、舉報，但拔車鑰匙等採取行政強制措施行為一定要有合法的行政授權，不能隨意委託別人去做，更不能以市場方式，協助抓一個車給多少錢。」我國法律不允許「釣魚執法」「釣魚」執法的行為本身也被法學家們質疑。

北京大學法學院行政法專家姜明安教授認為：「行政執法要符合國務院2004年頒布的依法行政原則，合法、合理、程序適當、誠實守信、權責統一，不能採取預謀設圈套方式執法。」

人民大學法學教授楊建順認為，行政法強調取證的正當性、要求客觀、全面調查，調查取證的手段要注意合法。依據國家稅制要求，打黑車有其合理性，但打黑車採取「以惡治惡」方法不可取，「打擊時要將打擊黑車和『好意搭乘』嚴格區別開」。

北京市律師協會刑法委員會委員戴福律師說，行政領域的釣魚執法，最早來自刑事偵查中的誘惑偵查。所謂誘惑偵查，就是指偵查機關以實施對嫌疑人而言有利可圖的行為為誘餌，暗示或誘使其實施犯罪，待犯罪行為實施後將其抓捕。誘惑偵查也叫警察圈套，是刑事訴訟中的一種特殊手段。誘惑偵查如果運用不當將致人犯罪，誘發嚴重社會問題。

故各國都不約而同地對誘惑偵查進行在法律上作了嚴格的限制。被限定只用於諸如毒品犯罪、網路賭博犯罪等取證困難、危害嚴重的特定犯罪。在我國刑事訴訟法中，相關法律明確規定對犯罪嫌疑人訊問時，不得採取誘導、欺騙、威脅的方式。「誘惑偵查帶『誘導取證』痕迹，在我國並無適用法律依據。」

而在行政執法方式上，世界上並無任何國家允許誘惑執法。戴福律師認為，「行政執法不能追求以金錢量化，否則公權力撈錢太容易了。」

姜明安教授介紹，目前正在制定的行政強製法初稿已經過三審，對此類做法也有嚴格限定。姜還認為，「釣魚式執法可能扼殺互相友愛精神，還損害了執法機關公信力」，「為打擊黑車創造這種執法方式，付出成本太大，得不償失」。

戴福律師認為，「釣魚執法」本質上就是「公權碰瓷」。「碰瓷」是指故意製造事端，藉以敲詐勒索。對於現實中發生的「碰瓷」勒索錢財的行為，多以敲詐勒索罪追究「碰瓷」者的刑事責任。應松年教授認為，此類有預謀、有組織的強制性取財值得警惕，已超出了行政違法範圍，涉嫌犯罪。