民主是政治體制改革的目標

人大制度與政治協商制度的完善與健康發展，標誌著我國政治生活的常態化：黨不能再直接行使國家權力，直接對

國家進行管理，而必須通過人民代表大會把自己的意志上升為國家的意志，並具體為政府的政策。

共產黨執政，不僅要靠黨的政策，而且要依靠法治。凡是關係國家和人民的大事，黨要作出決定，還要形成國家的法律。

改革開放30年來，中國社會主義體制的權力結構發生了根本性變化，它標誌著在中國特色社會主義理論指導下，中國已經由經典社會主義體制發生了轉型，向著更為民主、科學的方向發展和進步。　　

今年是中國改革開放30周年，在過去的30年中，中國在各方面的改革都取得了巨大的成就。鄧小平把十一屆三中全會以來中國的改革「當作一種革命」，認為它是「中國的第二次革命」。十一屆三中全會以來的中國政治體制改革也是這場革命的重要組成部分，它使中國的民主政治得到了前所未有的發展。

近代以來，民主一直是世界各國政治發展要實現的主要目標之一。因此，近代以來的革命也必然和民主聯繫起來，民主與革命從來就沒有完全分開過：民主是革命的動力，革命則是民主的實踐。相對於「中國的第二次革命」，第一次革命是新民主主義革命。新民主主義革命同樣是與民主緊密聯繫在一起的。新民主主義革命的動力有兩個：一是實現國家主權的獨立和統一；二是實現人民的民主。新中國的成立是新民主主義革命基本勝利的主要標誌，從此以後，中國實現了國家主權的獨立和完整。新中國的成立也預示著人民當家作主的時代已經到來，1954年9月召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，這次會議制定了第一部中華人民共和國憲法。這部憲法明確規定：「中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家。」「中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。」「全國人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。」這就確立了中國的根本政治制度，這個根本政治制度處處體現了人民當家作主的精神。爭國家主權的獨立和完整也是爭民主，只不過是爭國家的民主，使中國不再受外國的影響和控制。當然，有了國家的民主，未必就有人民的民主。但是，沒有國家的民主，絕對不會有人民的民主。因為民主必須以民族自由獨立為基本前提。另一方面，新民主主義革命也是一次民主的實踐。為了動員農民，共產黨在解放區開展了豐富多彩的民主政治建設。

雖然，新中國成立不久就確立了以社會主義民主政治為價值取向的根本政治制度；但一直到改革開放前，這個根本政治制度並沒有很好地為人民當家作主提供製度保障，它被領導人的個人意志以及一連串的政治運動所破壞。在1966—1975年期間，每年定期召開的全國人民代表大會和常務委員會會議、全國政協會議被取消；中止了1954年《憲法》所規定的國家最高權力機關職能的行使，如國家立法權，對國家機關組成人員的任免權，對國家重大事項的決定權，對憲法實施和其他國家機構的監督權等。1975年和1978年的憲法修改直接違反了1954年《憲法》規定的「修改憲法須由全國人大以全體代表三分之二多數通過」的明文規定，同時也取消了這一規定。全國人大代表和常務委員會所享有的質詢權、發言表決權（不受法律追究）、人身保護權（不經全國人大常委會許可，不接受逮捕或者刑事審判）受到破壞。各級地方人民代表大會也被迫停止了活動和行使職能。①在這個時期，主導國家政治生活的不是民主法治，而是人治；黨政機關瀰漫著濃厚的官僚主義現象、權力過分集中現象、家長製作風、幹部領導職務終身制現象等等。

國家制度遭到破壞、社會主義民主政治不能得到發展、公民權利遭受踐踏，這一切都與我國政治體制有關。正如鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中所說：「我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。」②

人們通常把黨的十一屆三中全會看作是中國開始進行改革開放的標誌。在十一屆三中全會召開前，黨中央於1978年11月10日至12月15日在北京召開工作會議。在這次工作會議上，鄧小平作了題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話。這篇講話被稱為是開闢新時期新道路的宣言書，實際上成為隨後召開的十一屆三中全會的主題報告。在這篇講話第二部分，鄧小平專門講了民主問題：首先，在民主與集中的關係問題上，他認為「當前這個時期，特別需要強調民主。因為在過去一個相當長的時間內，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少。」其次，應當講發揚經濟民主，「應該讓地方和企業、生產隊有更多的經營管理的自主權。」「要切實保障工人農民個人的民主權利，包括民主選舉、民主管理和民主監督。」最後，鄧小平特彆強調「為了保障人民民主，必須加強法制」，「必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。」③實際上，黨的十一屆三中全會以來的政治體制改革是圍繞著如何充分發揚民主這個基軸展開的。當然，我國發展民主不是搞西方的三權分立和多黨制，而是在鄧小平民主思想的指導下進行的。具體說來，表現在以下幾個方面：

第一，進一步完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的政體和根本政治制度。進入新時期，人民代表大會制度不斷得到鞏固和完善。直接選舉人大代表的範圍擴大到縣，實行普遍的差額選舉制度，全國人大常委會的組織建設邁上新台階，已設有9個專門委員會，並設立了專職常委，等等。人大開會時，同級政協也同時召開會議，對人大討論的問題提出意見和建議，從而對人大的決定發揮重大的積極影響。作為民主協商機構和愛國統一戰線組織，人民政協的組成已增加到34個界別，包括各民主黨派、各人民團體和各族各界人士，與各方面群眾包括新的社會階層有著廣泛聯繫，能夠及時、集中地反映社情民意。人大以投票方式對關係國計民生的重大問題作出決策，以及通過政協進行充分協商達成共識，這是我國兩種重要的民主形式，體現了我國社會主義民主的廣泛性、豐富性。人大制度與政治協商制度的完善與健康發展，標誌著我國政治生活的常態化：黨不能再直接行使國家權力，直接對國家進行管理，而必須通過人民代表大會把自己的意志上升為國家的意志，並具體為政府的政策。

第二，全面落實依法治國的基本方略。依法治國是社會主義民主政治的基本要求。1997年，黨的十五大把依法治國確立為黨領導人民治國理政的基本方略。10年來，全國人大制定了現行憲法和四個憲法修正案，全國人大及其常委會制定了200多件現行有效的法律，國務院制定了700餘件現行有效的行政法規。在立法程序上，重視推進立法的科學化、民主化，法律草案均經過反覆研究論證，並通過公示、聽證等形式，廣泛聽取各方面意見，使人民群眾有序參與立法工作，保證了立法質量。目前，我國已基本形成以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，在政治、經濟、文化和社會生活等各個方面基本上做到了有法可依。與立法工作相對應，依法行政、公正司法也在不斷向前推進。圍繞建設法治型、服務型政府，各級政府以轉變政府職能、深化行政管理體制改革為重點，從規範政府行為、推進政務公開、降低行政成本、提高行政效率入手，進行了積極探索和改革；圍繞維護司法公正、促進社會和諧，不斷推進司法體制改革，規範司法行為，努力保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權，並初步建立了司法救助和法律援助體系。同時，在依法治國實踐中，也提高了黨的依法執政水平。這一點主要表現在，黨主要依靠政令治國轉變為依靠法律治國。共產黨執政，不僅要靠黨的政策，而且要依靠法治。凡是關係國家和人民的大事，黨要作出決定，還要形成國家的法律。

第三，發展黨際民主，提高民主黨派的地位和作用。黨際民主屬於人民民主的範疇。共產黨代表中國最廣大人民的利益，黨的領導是鞏固人民民主專政的堅強柱石；各民主黨派作為各自所聯繫的一部分社會主義勞動者、社會主義建設者和擁護社會主義的愛國者的政治聯盟，他們參政議政，開展民主監督，是人民民主的重要體現。建國初期，一大批民主黨派人士和無黨派人士曾擔任中央人民政府副主席、政務院副總理和15個部、委、署、行中的正職。後來由於「左」的錯誤的發展，民主黨派和無黨派人士在政府中的地位逐步下降。從1975年第四屆全國人民代表大會起，國務院各部委中，已沒有民主黨派成員和無黨派人士出任正副部長職務。黨的十一屆三中全會後，在鄧小平新時期統一戰線理論指引下，黨中央糾正了「左」的錯誤，開始舉薦民主黨派成員、無黨派人士擔任國家和政府領導職務。截至2004年底，非中共人士共有3.2萬多人在各級政府和司法機關擔任縣處以上領導職務，其中有19人擔任最高人民法院、最高人民檢察院有關部委領導職務；全國31個省、自治區、直轄市人民政府中，有非中共人士27人擔任領導職務；全國397個市、區人民政府中，有非中共人士354人擔任領導職務。2007年4月，致公黨中央副主席萬鋼被任命為國家科技部部長，這對於發展黨際民主以及提高民主黨派、無黨派人士參政議政的積極性有著重大而深遠的意義。

第四，基層群眾自治得到發展。基層群眾自治制度與人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度一樣，都是我國社會主義民主政治制度體系的基本內容。基層群眾自治是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。截至2007年底，我國農村有61萬多個村民委員會，城市有8萬多個社區居民委員會。自《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》實施以來，全國絕大多數農村和城市已進行了6次以上的村（居）民委員會換屆選舉。85%的農村建立了實施民主決策的村民大會或村民代表大會，90%以上的農村建立了保障民主監督的村民理財小組、村務公開監督小組等組織，村務公開、民主評議等活動普遍開展。89%的城市社區建立了居民（成員）代表大會，64%的社區建立了協商議事委員會，22%的社區建立了業主委員會，居民評議會、社區聽證會等城市基層民主形式普遍推行，收到了很好效果。④經過30年的發展，黨和行政組織同基層群眾組織的關係已經基本理順，在堅持黨的領導的前提下，使各種基層群眾組織能夠按照各自的特點獨立自主地開展工作。通過基層群眾自治實踐，廣大人民群眾增強了主人翁意識和民主法制意識，提高了有序政治參與的水平和能力，夯實了我國社會主義民主政治建設的基礎。

第五，幹部人事制度發生了很大變化。儘管仍堅持黨管幹部的原則，但我們的幹部管理制度已不是改革開放前非常普遍存在著的黨任命或變相任命幹部的制度。幹部的選拔和任用加大了群眾的參與度，更加民主和科學。在幹部的選拔和任用實踐中，近些年來各地湧現出一些具有民主元素的具體制度和做法，如擴大了基層民主選舉範圍、公推直選、民意測驗、民主公開競聘、全委會或常委會票決制、任前公示等等。這種選任制是對長期以來實行的任命制的革命，選任制幹部是人民直接授權的主體。在幹部政績的考核上，改變了由上級某個或幾個領導蓋棺定論的做法，最大限度地擴大人民群眾對領導幹部政績考核的知情權、評價權、監督權，將幹部的政績置於群眾公開監督之下。

改革開放以來民主政治的發展，是與我們黨對現行政治體制的主要弊端進行深刻的改革分不開的。從體制譜繫上看，改革開放前的中國政治體制屬於社會主義經典體制範疇。科爾奈從權力結構方面考察了社會主義經典體制的主要特徵：第一，社會主義國家基本都實行一黨制，不存在其他競爭性政黨。黨的主要組織原則是「民主集中制」。但在現實生活中，集中制更為普遍和強大。雖然黨組織是自下而上建立起來的，但它更大程度上是自上而下進行運轉的。第二，黨和國家「水乳交融」。處於經典體制的社會主義國家也像其他現代國家一樣擁有正式的憲法、法律和司法制度。國家分為三個獨立的權力機構：立法、國家行政和司法。多數社會主義國家的憲法都規定黨是國家的領導力量，但沒有具體說明黨在國家實際管理中如何發揮領導作用。儘管國家法律沒有進行明確界定，但黨實際上具有以下權力：1、所有重要崗位的人員任命、晉陞以及解除都是由黨的各類機構決定的；2、在國家行政機關進行決策之前，黨組織已經對所有重要的國家事務做出決定；3、黨委直接參与政府管理；4、黨委班子的任務之一就是要監督政府管理。從上述四個方面來看，社會主義經典體制的主要特徵之一是「黨國一家」以及政治與行政職能混合在一起。第三，黨與群眾組織之間的關係也可以用「水乳交融」來形容。按照法律和正式規則，所有群眾組織都享有自主權。根據組織的不同性質，其領導成員由會員直接或間接選舉產生。但實際上由黨來決定誰是候選人。黨委成員對群眾組織的事務進行各種干預。⑤

科爾奈考察的社會主義經典體制（權力結構方面的）的主要特徵都與黨有關。如果要找出社會主義經典體制最顯著的特徵，可以說就是黨國不分。黨國不分的政治體制主要是一黨對國家權力的全面壟斷造成的。在政治學原理上，政黨是國家的一部分，不能等同於國家。在黨國不分的體制中，政黨傾向於吸收國家，公共行政大體上只是黨務的副產品。在黨國不分的體制中，社會自治組織也很難得到發展；而社會組織的自治是多元政治和社會自由的重要指標。由於同屬一個體制譜系，黨國不分的政治體制曾經也是我國政治體制的主要特徵。上述的做法雖然強化了黨的領導地位，但在黨國不分的政治體制中，人大制度、中國共產黨領導的多黨合作制度、政治協商制度往往受到嚴重削弱，導致國家民主生活被嚴重窒息。可見，要充分保證人民當家作主的權利必須對黨國不分的政治體制進行徹底的、革命性的改革。

黨國分離就是要改變黨的國家屬性、國家職能，把黨過去包攬的國家權力歸還給政府機關。黨國分離，並不是要否定黨的領導，因為，近代以來的世界各國通常都是實行的政黨政治。黨國分離是要改革黨的領導方式。黨的領導是間接領導，不是直接領導。黨要善於通過法定程序把黨的主張和人民意志統一起來，使之變為具有規範性、強制性的國家意志，以憲法和法律和形式來實現黨的政治領導；在組織領導上，要依照法定程序使黨組織推薦的人選進入各級國家權力機關。經過30年的政治改革，我們既堅持了黨的領導，又改革了黨的領導方式，以黨代政、黨政不分的局面得到了極大改觀，中國的民主政治得到了前所未有的發展。

改革開放30年來，中國社會主義體制的權力結構發生了根本性變化，它標誌著在中國特色社會主義理論指導下，中國已經由經典社會主義體制發生了轉型，向著更為民主、科學的方向發展和進步。發展社會主義民主，是政治體制改革的目標。就筆者觀察，到目前為止，我國政治體制改革所要達成的目標還未徹底實現，以黨代政、黨政不分的現象在一些地區一些部門依然存在。為此，我們應在探索如何解決黨國分離、如何更好地實現黨的民主執政、依法執政上進一步解放思想。

注釋：

①中共中央文獻研究室《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議注釋本（修訂本）》人民出版社1986版第391頁。

②③《鄧小平文選（第2卷）》人民出版社1994年版第333、144-146頁。

④李學舉《我國基層群眾自治制度地位的重大提升》，載於《求是》2008年第3期。

⑤[匈]雅諾什科爾奈《社會主義體制——共產主義政治經濟學》中央編譯出版社2007年版第32-38頁。