中國歷史上的中央行政機構與地方行政機構及官員的變革

一、宰相地位的變化在我國封建社會中,輔助皇帝處理國家大政的最高長官，通稱宰相。宰是主持、相是輔佐之意。歷史上各個朝代對宰相的稱呼是各種各樣,名目繁多。

夏商周三代無宰相之稱，但伊尹、姜尚與周公輔助王有賢名，故後代之人提起賢相時，往往也把他們稱之為宰相。戰國時期，各諸侯國都設相國或相邦、丞相，即宰相，百官之長。

秦代宰相亦稱丞相或相國、國相。西漢沿置丞相，與太尉、御史大夫合稱三公，主持國家最高政務，都位列宰相之職。太尉名義上是全國最高國事長官，但沒調兵之權，又常罷不設。西漢末年，改宰相大司徒、大司馬、大司空一起三公,亦稱三司。東漢光武帝又改三公為司徒、司空、太尉，共同負責軍政的最高長官。重用外戚與宦官時，常加之以「大司馬」、「大將軍」稱號。

秦代與西漢初宰相的權力很大，由丞相一人掌握著全國行政大權與官員任免權。皇帝只拿大主意，或實施「無為而治」。雄才大略的漢武帝一上台，這防止臣下專權將政務中樞從三公府移入內廷，由尚書協助皇帝裁決庶政，形成內朝或叫中朝。東漢光武帝正式成立尚書台，便成了皇帝的機要秘書處，尚書台長官尚書令（副手稱尚書僕射）則成了直接對皇帝負責、總攬一切政令的長官，成實際上的宰相。三國時，魏文帝為加強君主專制，另設中書省執掌機要。尚書省變成執行機構。西晉又設門下省，作為皇帝的顧問機構。南北朝，皇帝制定和頒布政令，都徵求門下省的意見，門下省又成為參與決策的機構。以後，三國、兩晉、南北朝宰相或稱丞相，或稱司徒、尚書令、中書令、侍中等等，時置時廢，多由權臣擔任。宰相地位與權力大大下降。

隋唐確立三省制度：中書、門下、尚書三省的長官中書令、侍中、尚書令就是宰相。唐初因唐太宗李世民即位前當過尚書令，以後臣下不敢居此職,尚書省的長官由原來的副職左右僕射擔任，執行宰相職務。唐中葉以後，皇帝另選重臣數人，授以同中書門下平章事職銜，意即與中書、門下長官商量處理國務之官，是事實上的宰相。中書管出令、門下管複核、尚書管執行，從此相權分離，皇權向皇帝傾斜。但唐代的相權雖不如漢代大，比起後世卻大得多。宰相有決策權，皇帝只有確認權。門下省有權駁回中書擬定、皇帝同意的命令。皇帝不經中書、門下兩省就直接下命令是違法的。三省六部之外又設樞密院，主管軍事並參與大政決策，長官為樞密使，地位略低於宰相。

五代，宋代均沿襲唐制，遂直接把同中書門下平章事作宰相的官稱，而原來的三長官反而成閑職了。北宋神宗元年改制，以尚書左右僕射為宰相，南宋孝宗以後，又改左右僕射左右丞相。宋以前，宰相與皇帝是「坐而論道」，宋時宰相在宮殿上就沒有坐位了，只能站著奏事。而且宋代的最高政令之最後決定權在皇帝，不在宰相。

元代廢三省制，實行一省制。即以中書省政務中樞，中書令與樞密使例由太子兼任，但常缺不設。中書令下設右左丞相。左右丞相、平章、參政等行宰相職權。

.明初沿襲元制，設中書省左右丞相。後來因右丞相胡惟庸專權，與明太祖朱元璋發生矛盾被殺。皇帝恐權臣亂政，廢去中書省及丞相，只留下尚書省，卻又不設長官，把丞相之權分給六部官長，由他們直接對皇帝負責。又設立內閣，以內閣大學士協助皇帝處理政務。最初大學士官階只有五品，以後大學士權位漸高，內閣實際權勢大於歷代的宰相。

清代沿明制設立內閣，大學士即宰相。康熙時南書房處理軍國大事；雍正皇帝時，防止內閣泄漏機密，在內廷設軍機處，無定員，多時達六七人，稱軍機大臣，處決要務，成事實上的宰相，但名義上仍沿襲前朝，以授內閣大學士拜相。

二、中國歷史上中央行政機構的演變：三公九卿、三省六部制到內閣制度

夏商周三代實分封制，不是中央集權制國家，所以中央機構十分鬆散。

秦代是我國歷史上第一個中央集權的王朝，中央建立三公九卿制度。三公分別是丞相、太尉與御史大夫。機構為丞相府、太尉府與御史大夫寺。丞相主管全國政務，太尉管全國軍務，御史大夫為副丞相，掌管圖籍奏章、傳達皇帝詔令及監察百官。丞相之下設九卿：宗正主管皇族內部事務；治粟內史主管農業生產；廷尉主管司法；少府主管稅收等，另還有衛尉、太常、光祿勛、太僕、大鴻臚（外交）。

漢代基本沿襲秦制。太尉只是名義上的全國最高軍事長官，沒調兵權，常缺不設。漢武帝為削弱丞相權力加強皇權，在內廷沒中朝，由尚書（少府的屬官，掌通章奏而已的小官）。設在宮廷之外的以丞相為首的官府機構權力逐漸縮小，變成了執行機構。東漢光武帝正式設置尚書台，由尚書執掌朝政，下分六曹，九卿職權也被侵奪了。三公已成為虛席銜。

三國時，魏文帝為加強君主專制，抑制尚書台職權擴張，另設中書省執掌機要，將尚書台變成純粹的執行機構。西晉又設門下省，作為顧問機構。到了南北朝，皇帝制定和頒布重要的政令，都要徵求門下省的意見，門下省又成為參與決策的機構。

隋唐在歷代中央機構演變的基礎上建立了三省六部制：中書省（隋稱內史省）、門下省與尚書省。分別負責政務的決策、審議與執行。三省獨立又制約。三省長官分別稱中書令、侍中與尚書令。同列宰相，共同議政。尚書省下設六部：吏部、戶部、禮部、兵部、刑部與工部。六部由六曹發展而來，後來為各朝所沿用。

五代十國的政權都是依靠武力來維持統治的。它們在三省六部之處又另設樞密院，主管軍事，並參與大政的決策。

宋元形成並中書省與樞密院重的二府制度。宋代的三省長官多不任命，而以朝廷其它官員加「同中書省平章事」充任宰相。樞密院長官為樞密使，地位略低於宰相。

元代廢除尚書、門下兩省，以中書省作為全國最高行政機構，樞密院為全國最高軍事機構。但中書令與樞密使例由太子兼任，常缺而不設。

明代明初沿襲元制，設中書省左右丞相。後來因右丞相胡惟庸專權，與明太祖朱元璋發生矛盾被殺。皇帝恐權臣亂政，廢去中書省及丞相，只留下尚書省，卻又不設長官，把丞相之權分給六部官長，由他們直接對皇帝負責。又設立內閣，以內閣大學士協助皇帝處理政務。最初大學士官階只有五品，以後大學士權位漸高，內閣實際權勢大於歷代的宰相。

清代沿明制設立內閣，大學士即宰相。康熙時南書房處理軍國大事；雍正皇帝時，防止內閣泄漏機密，在內廷設軍機處，無定員，多時達六七人，稱軍機大臣，處決要務，成事實上的宰相，但名義上仍沿襲前朝，以授內閣大學士拜相。

三、中國歷代地方行政區劃及行政長官名稱的演變

夏商周三代建立的王朝，統治力量有限，只能有限地控制以都城為中收的王畿地區，在那裡設官進行直接的治理，對王畿以外的廣大地區，則實行分封制。西周先後建立了數百個大大小小的諸侯國，如眾星捧月般護衛著周王室。周王室統治者稱王，諸侯國統治者稱侯、伯與公（謚號），與天子形成君臣關係，在封國內獨立地實施實際上的統治，定期朝見天子，向天子納貢、服役、出征。諸侯在自己的封國內，將土地分賜給卿大夫，卿大夫建立的封地稱為「家」，卿大夫再將土地與民人賜給士。形成層層分封、等級森嚴的等級。春秋時期，一些強大的諸侯在國內開始設縣，文官治理；邊遠地區設郡，派武將鎮守。均由國君直接統轄。最初，縣的範圍比郡大，郡縣沒隸屬關係。戰國時期，強國不斷擴張，邊郡擴大，地位提高，開始郡下設縣，形成地方上的郡縣制。戰國後期，各國較為普遍地實行了郡縣制，但仍保留著分封制。

秦代首創皇帝制度，廢除了三代的分封制，全國內推行郡縣制。將全國分為３６郡，後來增加到４０郡。郡下設縣，平均２０個。郡的行政長官稱郡守（景帝時叫太守），主軍事的稱尉，另有丞，負責公務。大縣稱縣令，小縣稱縣長，也有尉與丞。都由朝廷任命，不世襲。

漢代建立後，變秦代的單一郡縣製為郡國並行的雙軌制。在中央政府的直轄區，實行郡縣制進行直接管理。在諸侯王的封地，則以王國實施統治和管轄。王國相當於郡，擁有自己的武裝，設置與朝廷相同的官署，可自行任命除朝廷派遣的太傅與丞相以外的官吏，徵收賦稅，握有許多實權。七國之亂後，採取措施抑制和削弱王國的勢力（如漢武帝採納主父偃的推恩令），郡國並行制名存實亡。漢武帝時，將全國劃分為１３個州部，每州置剌史一人（官職只相當於縣令），奉皇帝命，監察郡國，但不能干預地方行政。所以此時的州還不能算一級行政區，刺史也不是一級行政官員。漢成帝時（公元前８年）刺史變成了州牧（反反覆復，有時又稱刺史），級別也提高了，也逐漸有了行政機構，州成了地方行政實體，成了一級地方行政區。郡縣兩級制演變成州郡縣三級制。三國兩晉南北朝都延續了這種制度。

隋代廢除了郡，直接以州統縣。州長官有叫刺史的，有叫太守的，有叫牧的。唐太宗時，仿照漢武帝將全國劃分為１０個監察區，稱為道，每道置大使一人。唐玄宗時正式成為一級行政區，長官稱觀察使。道中管軍事的叫（大）都督。中宗時重鎮設節度使。道以下是州，特殊的的州就叫府，長官叫牧或尹。縣長官一律稱縣令。

宋代地方行政區原來也只有州府、縣兩級，開國不久，就上面又加了一級――路，其行政長官居然有四個：南宋時簡稱帥（經略安撫使，管軍事）、漕（轉運使，管財政）、憲（按察使，管司法）、倉（常平使，管救濟）。而且互不相屬。下面是府州，與唐不同的同稍特殊一點的就叫府，所以宋的府比州多，府、州長官都派京官擔任，稱知府、知州；再下面是縣，行政長官稱縣令（有時派京官有某縣長官，稱知縣，比一般縣令高貴些）。

元代把中央的中書省、樞密院、御史台等中央機構，派到地方上去分別叫行省、行院與行台，長官稱為丞相、平章政事、參知政事等。形成了類似於現在省一級的行政機構。省以下是路、府（州）、縣。長官稱府尹、州尹（知州）、縣尹

明代先把地方上的「行中書省」廢了，改稱「承宣布政使司」。長官叫承宣布政使，簡稱布政使。省一級的衙門有三個：承宣布政使司、提刑按察使司與都指揮使司，簡稱藩司、臬司與都司，長官稱布政使與按察使與都指揮使，簡稱藩台、臬台（清代廢除了都指揮司，變成二司）。在此基礎上，中央又向地方上派「特派員」：總督、巡撫、巡按，但是臨時性的，不常設。省一級向下也有派出機構：分司分道。省下設府、（州）縣。長官除京都所在的府稱府尹外，通稱知府、知州、知縣。

清代又恢復行省，參照明代並設二司：藩司與臬司（省長）。並向省里派駐常設中央機構：總督與巡撫（總督常管兩三個省，管一個省的只設總督不設巡撫）。省以下又有省的派出機構：分司，官員稱道台。省以下是府，府以下是縣。長官稱知府與知縣。

府在唐宋元三代，是特別行政區，其實是州，明清成了省之下、縣之上的一級行政區。州在明清基本上不轄縣，與縣同級（明代一些散州也有屬縣，很少）。