【國外規劃】美國紐約灣區區域規劃的四輪演變

作者簡介

陳婷婷：陳婷婷，博士，中山大學地理科學與規劃學院副研究員，Email: chentt53@mail.sysu.edu.cn.

　　灣區是當今國際經濟版圖的重要亮點，灣區經濟具有開放的經濟結構、高效的資源配置能力、強大的集聚外溢功能、發達的國際交往網路，是世界一流城市的顯著標志。紐約灣區，世界金融的核心中樞以及國際航運中心，面積達2.15萬平方公里，人口達到2340萬， 是國際灣區之首。紐約灣區從1920s發展至今，經歷了四次重大的區域規劃變革，積極尋找一條共享繁榮、健康和宜居、彈性和高效管治的發展道路，以實現區域發展目標。

一、簡介

　　紐約作為紐約灣區的核心。為美國第一大港口城市，重要製造業中心。服裝、印刷、化妝品等居首位，機器、軍工、石油和食品加工有重要地位。是世界的經濟中心、三大金融中心之一。有58所大學，兩所世界著名大學。據財經日報辛科迪亞斯統計，截至2008年底，紐約控制著全球40%的財政資金，是世界上最大的金融中心。紐約證券交易所擁有全球最大上市公司總市值，全球市值為15萬億美元。有超過2800家公司在此上市。根據美國聯邦政府的報告，截止到2013年底，紐約都會區GDP達到13797億美元。

　　紐約作為美國第一大都市和第一大商港，它不僅是美國的金融中心，也是全世界金融中心之一。紐約位於紐約州東南哈得孫河口，瀕臨大西洋。它由五個區組成：曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、昆斯和里士滿，面積828.8平方公里，市區人口700多萬，包括郊區在內的大紐約市人口1800萬。紐約是聯合國總部所在地，總部大廈坐落在曼哈頓島東河河畔。位於紐約市中心著名的時報廣場，2011年創造的經濟價值高達1100億美元。雖然佔地面積只有紐約市區的0.1%，但時報廣場街區卻彙集了紐約市11%的經濟活動，10%的紐約市民在這裡工作。

　　曼哈頓島是紐約的核心，在五個區中面積最小，僅57.91平方公里，卻是美國的金融中心，擁有150萬人口。美國最大的500家企業中，有三分之一以上把總部設在這裡。七大銀行中的6家以及各大壟斷組織的總部都在這裡設立中心據點。在此也集中了百老匯、華爾街、帝國大廈、格林威治村、中央公園、聯合國總部、大都會藝術博物館、第五大道等標誌性建築。除此之外，曼哈頓是世界上就業密度最高的地區，也是公交系統最繁忙的地區，旅客量近3000萬/天。

二、區域規劃變革

2.1 第一輪區域規劃

　　上世紀二十年代，紐約的經濟、人口、文化快速發展，人口是30年前的翻倍增長，其中三分之一（約60十萬是外來人口所生）。儘管當時紐約的人民依然十分貧窮，但失業率低，人均收入不斷上漲。製造業和海運業刺激經濟增長的同時，發現城市與區域缺乏相應的規劃和建設。1922年，由紐約最著名的商業和專業人士發起了調研、分析和制定規劃，形成了紐約第一個區域規劃——1929 Regional Plan of New York and Its Environs ，是紐約第一個長遠性的、區域性的紐約大都市區總體規劃，涉及的內容包括經濟、交通和公共空間。紐約開始大量建設基礎設施和城市建設項目，促使紐約在20世紀中期就成為全球領先城市。第一輪的區域規劃是一次前所謂有的規劃創新和改革，提出了一種全新的發展和管治的思路，並提出跨越行政邊界來建設有活力、宜居、可持續的城市社區。

圖1 紐約第一版區域規劃，

資料來源：Shaping the Region, http://library.rpa.org/pdf/RPA-Shaping-the-Region.pdf

圖2 區域內高鐵線路

資料來源：Shaping the Region, http://library.rpa.org/pdf/RPA-Shaping-the-Region.pdf

2.2 第二輪區域規劃

　　到了六十年代，第一版區域規劃已大部分實施的同時，發現存在公共交通連通性的問題，以及城市擴展的問題。故在1968年制定第二次區域規劃時，開始注重區域結以及二戰後小汽車盛行帶來環境惡化的問題，強調利用軌道交通聯繫新的發展區域，並且提出了公眾參與「Public Participation in Regional Planning」,以解決規劃中的難題和挑戰。為了解決市中心衰退的問題，把曼哈頓建立成一個全國的金融、商業、文化中心，成為密集型的就業次中心 。

圖3 第二次區域規劃

資料來源：Shaping the Region, http://library.rpa.org/pdf/RPA-Shaping-the-Region.pdf

2.3 第三輪區域規劃

　　第三輪區域規劃（A Region at Risk: The Third Regional Plan for the New York-New Jersey-Connecticut Metropolitan Area）在1996年出版，本輪最大的特點是站在全球視野下，通過投資和政策吸引重新建立三個E（「three E』s」) ——經濟（economy), 環境（environment） 公平（equity) ，並提出了五項措施—— Greensward, Centers, Mobility, Workforce and Governance，並強調形成高效的交通網路的重要性以期重塑區域的經濟和活力。

現狀 傳統 緊湊

圖4 第三輪區域規劃理念

資料來源：Shaping the New York Region, Regional Plan Association and the Three Regional Plans，http://www.rpa.org/pdf/RPA-Shaping-the-NY-Region.pdf

2.4 第四輪區域規劃

　　RAP致力於把紐約灣區打造成一個擁有公平機會的地方，一個向全球展示如何應對海平面上升和氣候變化的灣區，利用廣闊的資源和創新能力來打造一個舒適、健康、可支付的灣區。

圖5 第四輪區域規劃主要內容

資料來源：http://www.rpa.org/fourth-plan

繁榮和機會

　　RPA跟蹤預測了人口統計和經濟趨勢，以指導灣區規劃的投資和政策制定。預測的增長模式是有以下特徵：

（1）就業增長主要集中在城市中心，人口將疏散到各區。

（2）就業機會較過去二十年將增加三分之一，且一半的增長會在紐約市。

（3）人口增長速度加快，是1990 - 2010年增長速度的50%，且三分之一的新增人口將在紐約市。

（4）超過三分之一的就業增長集中在商業和工業等那些較容易發展密集式商業發展或混合利用發展的地區。

（5）居住成本和交通成本從2009-2013年的51%減少到45%，為低收入群體提供住房。

圖6 就業崗位現狀分布情況和未來發展預測根據地區劃分

圖7 人口現狀分布情況和未來發展預測根據地區劃分

可持續性和韌性

　　為了更好地理解城市增長的走向和趨勢以及如何把第四次區域規劃落地實施，區域協會利用類型法，把城市分為了城市核心地區（urban core）,市中心和地區中心（downtowns and local centers）, 商業和工業區（commercial and industrial）,主要居住區（ primary residential）,鄉村和公共空間（ rural and open space）。根據功能和需求劃分不同的用地，提出了尊重大自然，與生態系統緊密相連，應對氣候變化（Grow with Nature）, 通過基礎設施建設和舊城改造鞏固市中心地位（Reinforce the Center）, 緩解市中心的人口和就業壓力（Resurgent Downtowns）, 重新激活郊區，使其在社會和環境上更加可持續發展（Reinvent the Suburbs）。

圖8 紐約第四次區域規劃

移動和連通性

　　三分之二新建的居住區應建在步行友好型社區，可步行在安全、有吸引力的社區。提高居民使用軌道交通出行的比例，持續提高居民使用自行車和步行的比例。高速寬頻服務全覆蓋。

圖9 紐約灣區步行友好型社區

圖10 居民出行情況比較

三、紐約灣區規劃和發展的啟示

　　灣區的發展與規劃是一個複雜、長期的區域規划過程，並非一開始就是並駕齊驅發展的。灣區的區域規劃是建立在理性分析之基礎上，擁有前瞻性的思路和對策以協調多層次的戰略目標，最終實現區域的可持續發展。紐約灣區之所以成功在於，第一，不斷創新的產業鏈——製造業和港口業?金融和保險?生物醫藥和納米技術。尤其值得指出的是，紐約附近有56所大學，擁有世界級的大學和人才，就近為紐約灣區的科技創新提供了源源不斷的新血，激活大中小企業的活力。第二，高效便捷的交通網路，紐約灣區長期以來，高度重視軌道交通和港口建設，以紐約為樞紐的對外交通網路，極大地降低了成本和時間。第三，自然、生態、文化、社會環境良好極為重要，公眾參與程度高，合理規劃與布局灣區的資源，特別是土地資源；保護和善用灣區的自然景觀和空間特徵；積極尋找和探索實現灣區規劃的模式，協調不同等級政府和部門之間的關係和需求等。相對於國外在上世紀初就啟動灣區發展與建設，我國正式啟動灣區建設時間較晚，因此發展水平與國外灣區有一定的差距，上述分享以期對我國快速城鎮化發展的灣區建設提供重要的借鑒意義。

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