四中全會法制建設《決定》的三大突破口

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摘要：十八屆四中全會於2014年10月23日落下帷幕。23日晚上公布了全體會議公報，發表向前向後《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。

我解讀了《決定》的內容，認為本次全會關於法治國家建設的突破之處在於：（1）法院、監察院將更加獨立；（2）人民陪審員制度有利遏制司法不公，避免冤、假、錯案；（3）幹部干預司法過程的終身問責制度，有利於防止司法腐敗。

不過，還有一點值得強調的是，中國社會主義特色的法制國家建設，核心是黨的領導。換句話說，中國社會主義特色的法治，有別於其西方國家之處，就在於黨和國家兩個層面的設計。

為了實現中華民主的偉大復興，為了夯實中國共產黨長期的領導地位，必須扭轉「人治」駕馭「法治」的格局，健全法制和國家治理機制，才能實現在共產黨領導下的「兩個一百年」目標，也就是在2021年建黨100周年的時候，建成全面小康的社會，在2049年建國100周年的時候，使中國變成一個富強、法治、民主、和諧的世界強國。

四中全會的《決定》，可以歸納為幾個方面：（1）為什麼必須依法治國？（2）依法治國要達到什麼目標？（3）實施依法治國的任務；（4）完成這個任務的戰略措施。

為什麼要依法治國？

中國經過30多年的發展，已經進入了中等收入國家的行列，全國正在從一個溫飽型的社會轉向全面小康的社會。在這個轉變過程中，必將出現許多複雜的社會、經濟、政治、生態、文化和外交等問題。社會矛盾突出，社會不公現象日益凸現，國內外情況變得越來越複雜，環境污染嚴重，官員腐敗嚴重，已經嚴重威脅了黨在群眾心目中的地位和威信。

為了加強黨的統治地位，唯一的出路，就是廉政建設，根除腐敗。而根除腐敗的手段就是依法治國，黨內依法治黨，實現真正的人民監督和社會參與。

《決定》提出三個依法治國的主要理由。首先，依法治國是為了「積極破解經濟社會發展難題，著力保障和改善民生」。其次，依法治國、依法治黨是為了「提高黨的執政能力和執政水平。」其三，依法治國是為了「更好統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關係、規範社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，實現我國和平發展的戰略目標」。

依法治國的總目標

依法治國的總目標是，「建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。」

在國家層面，社會主義法治國家，必須有「完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系。」

同時，黨對社會主義法治國家的領導地位，也必須主動讓黨受制於一套完整、嚴明、公正的黨內法規。必須「形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。」

實現上面的目標，「必須堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發。」

依法治國的三大任務

首先，「完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設法治政府」。

其次，「保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設」。

其三，「加強和改進黨對全面推進依法治國的領導」。

依法治國的八大具體戰略

第一，建立良好的法律體系，因為「法律是治國之重器，良法是善治之前提」。

那麼依法治國的第一個戰略手段，就是「堅持依憲治國，堅持依憲執政」。憲法實施和監督將由全國人大及其常委會來完成。當然，也要「加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，依法賦予設區的市地方立法權。」

第二，建立一整套高效、公正的執法體系，因為「法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施」。

在黨的領導下，各級政府「在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府」。

「健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。」

「全面推進政務公開，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開」。

第三，健全監督機制，確保公正法治，因為「公正是法治的生命線」。

「完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制」。

「推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡迴法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度」。

「實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制」。

「在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與，完善人民陪審員制度，構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制」。

第四，確保法制服務人民的長期戰略，因為「法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰」。

第五，大量加強法治隊伍建設。

「全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠於黨、忠於國家、忠於人民、忠於法律的社會主義法治工作隊伍」。

「建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業畢業生中招錄人才的規範便捷機制，完善職業保障體系」。

第六，黨的領導是保證法治國家的根本保證，這就是中國特色的社會主義法治國家。

黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。但是，黨的領導是有條件的，那就是黨本身必須是無私的，值得人們信賴的。做到這一點，黨內法規制度建設，黨內法規制定體制機制，黨內法規必須健全和明晰。要「運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨，促進黨員、幹部帶頭遵守國家法律法規」。

第七，軍隊的法治與國家的法制同等重要。

因為軍隊是國家的一個特殊部分，軍隊也要服共產黨領導下的法律法規。「依法治軍、從嚴治軍，緊緊圍繞黨在新形勢下的強軍目標，構建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設法治化水平」。

第八，法制建設，包涵著香港、澳門和今後的國家大統一。

因為，共產黨領導下的法治國家的法律、法規，也適應於香港和澳門。在堅持「一國兩制」的前提下，香港、澳門也必須服從共產黨的領導。

結束語

在解剖了《決定》的具體內容以後，我們可以作個簡單的總結。

首先，中國特色社會主義法治國家的基礎是黨的領導。黨是立法、執法、監督的總領導和導演。黨本身也要依據黨內的嚴格法規管好黨，在執法過程過，黨和政府領導人不能干預，一旦干預，就必須負有終身的責任。

其次，法治實施過程將有三大突破。一是法院、檢察院將設立跨越行政區劃的機構，使這兩個部門的執法、監察，更加具有獨立性；二是倡導人民陪審員制度，使法官的最後裁定更有科學性和公平性，也為避免冤、假、錯案提供體制性保障；三是建立領導幹部干預司法過程的終身問責制，有利於避免司法腐敗的產生。

其三，公正的法治體系，必須把立法、執法和監督分離開來，各盡其責，每個環節，都要有群眾的參與和監督，最終目的就是法律公開、透明、公正，執法公正有效，使人民的人權、財權和其它權利得到法律的保護和公正的對待。

其四，這樣的法治國家，與西方的「三權」分離不一樣，因為中國的一切法律程序，都是在黨的領導下完成的。但是，就具體的立法、執法和監督的實施來看，這套體系，也吸收了「三權」分離的基本要領，其最終目的，都是一個「公」字，即公平、公開、公正。

最後，我們可以說十八屆四中全會是中國走向法治社會的里程碑，隨後具體的體制機制性建設，將讓老百姓將拭目以待。