【案例】從「垃圾焚燒廠爭議」看「鄰避思維」 ? 經典案例 ? 文庫 ? 宣講家

06-10

【熱點透視】

【事件介紹】

杭州5000人堵路抗議建垃圾焚燒廠

5月9日，杭州市餘杭區政府網站發布《關於九峰環境能源項目的通告》，回應市民聚集事件。杭州餘杭區中泰鄉九峰村將規劃建造垃圾焚燒發電廠，引發包括杭州城區居民、中泰鄉轄下村村民的擔憂，從9日起，不斷有城區居民和中泰鄉村民到規劃建造垃圾焚燒發電廠的九峰村聚集，並封堵路經當地的省道和高速公路。

村民講述，聚集市民與警方發生衝突，餘杭官方稱，在項目沒有履行完法定程序和徵得大家理解支持的情況下，一定不開工。

警方不法分子攔路打砸傷人

杭州市公安局11日情況通報會稱，現場發生了不法分子打砸車輛，圍毆執法人員和無辜百姓事件。11日零時許，現場秩序基本恢復，這起事件已從原來的表達訴求轉變成嚴重的違法犯罪活動。公安機關已對涉嫌犯罪人員實施抓捕。目前，已有兩名違法人員前來公安機關投案。

在9日餘杭區人民政府公開發布了《關於九峰環境能源項目的通告》後，少數人依然繼續煽動、蠱惑部分群眾長時間佔據02省道，直至堵截杭徽高速，攔截過往車輛，圍攻追打前往依法處置的公安警力和無辜群眾，推翻甚至焚燒車輛，嚴重影響了交通秩序，侵犯公民生命財產安全，嚴重危害公共安全。對此，凡在此次事件中實施聚眾堵塞交通、毀壞公私財物、行兇傷人、製造傳播謠言等違法犯罪行為的人員，必須主動到公安司法機關投案自首，如實交代自己的違法犯罪行為，爭取從寬處理。

11日下午，警方公布了第一批參與打砸的12名嫌犯照片。

講述村民在高速聚集致擁堵

當地居民表示，九峰村要建造垃圾焚燒發電廠的地方是一處幾乎廢棄的石礦區，但焚燒廠毗鄰眾多水源地，並且當地也是重要的龍井茶產地，引發當地村民對環境污染的擔憂。

據餘杭區一位居民介紹，大家是聽說了焚燒發電廠已經開始動工了，所以情緒都很激動。「大家發現8日晚上有車輛運輸測量儀器到石礦區。」居民王女士介紹，開始不斷有人到九峰村抗議。

10日9時許，在九峰村通往焚燒發電廠建造地的一條長約500米、寬5米的柏油路上，聚集了5000多人，都是來自附近村和餘杭區的居民。

下午3時許，有居民爬到穿過九峰村的02省道和高速路上，想讓過往車輛看到他們的抗議，造成車輛擁堵。這位居民介紹，當天有大批警力等到現場維持秩序，警方在高速公路想要驅散抗議的群眾，雙方為此發生了言語、肢體衝突，一些群眾受傷，被送往當地醫院。

通過村民現場所拍視頻記者看到，有群眾舉著「抵制垃圾焚燒，保護綠色家園」的白色條幅，很多人站在高速路上，兩邊的車輛無法通行。

背景 2萬多居民曾聯名反對

9日，杭州市餘杭區政府網站發布《餘杭區人民政府關於九峰環境能源項目通告》，對近日發生的市民聚集事件正面回應。九峰項目前期過程中，將邀請當地群眾全程參與，充分聽取和徵求大家意見，保證廣大群眾的知情權和參與權。

今年4月，杭州市規劃局規劃院對媒體表示，位於杭州城西片區的倉前垃圾處理工廠的垃圾處理已處於超負荷狀態，基本沒有擴建餘地，所以需要在九峰村新建一個垃圾焚燒發電廠。

據了解，杭州餘杭區中泰鄉位於杭州西郊，轄24個行政村，總人口24244人，距杭州市中心25公里。

據當地居民介紹，4月24日，杭州城區居民以及周邊村村民就已經向杭州市規劃局提交了一份2萬多人反對九峰垃圾焚燒發電廠的聯合簽名，以及52人要求對《杭州市環境衛生專業規劃修編(2008—2020年)修改完善稿》公示提出聽證的申請。杭州市規劃局24日出具了一份書面答覆，稱將對這些申請材料予以承辦、給予答覆。

觀察

公共事件中的「鄰避思維」難題

對此事件，杭州市委、市政府有關負責人則表示，理解公眾的心情，但這種「歡迎建垃圾焚燒廠，但不要建在我家門口」的「鄰避思維」讓政府左右為難。杭州目前在城市的東南西北4個方向都建有垃圾焚燒廠，但每天的處理能力已經嚴重跟不上垃圾的產生速度。除現有的焚燒能力之外，杭州市每天尚有超過5000噸的垃圾無法處理，只能實施直接填埋。此舉不僅對環境影響更為巨大，而且現有填埋場的承載能力不足6年。建設垃圾焚燒廠的確是目前實現垃圾減量、緩解目前杭州「垃圾圍城」現象的最有效方式。

英文中「鄰避」的原意是「別在我的後院」（「Not-In-My-Back-Yard，「NIM-BY」），指具有一定潛在污染威脅或心理影響的設施，這類設施可能會給周邊居民帶來負面效應或潛在風險，導致對方產生敵視態度，從而引發鄰避疑慮甚至衝突。自20世紀70年代以來，鄰避現象成為世界性的共同問題，不僅發生在發達國家，也逐步在發展中國家顯現。

公眾為何害怕與「垃圾焚燒廠」為鄰？

應該說，對於一座垃圾焚燒項目所引發的群體性事件，除了要求事件中實施聚眾堵塞交通、毀壞公私財物、行兇傷人、製造傳播謠言的人員投案自首之外，相關部門　還能夠從項目的立項、論證、報批流程的不足進行反思，並承諾在沒有履行完法定程序並徵得民眾理解支持之前，一定不開工。相比過往常見的生硬態度，官方的柔　性回應，倒也令人刮目。

群聚作為民意的一種表達方式，當然可以有，但群聚行動顯然應當有其邊界，對於公共財物的損毀以及暴力打砸行為，顯然逾越了邊界，自然不應被縱容。不過，對於群體性事件的參與者及其動因，的確還不能因為一部分人的出格行為來簡單定性。從這個意義上說，對於群體性事件，除了法律層面的追責之外，對於事件成因的反思，其實來得更加急迫。

在村民看來，垃圾焚燒廠的秘密開工才是引發聚集事件的導火索，而此番官方回應將確保群眾知情權，對項目進行嚴格論證，並承諾在未完成法定程序和徵得公眾理解支持的情況下，一定不開工，相信有望打消村民及公眾的擔憂與疑慮，從而在根本上消弭滋生群體性事件的風險。

而類似垃圾焚燒廠選址所引發的群體性事件，其實並非國內所獨有。在一些發達國家，早在上世紀六七十年代便曾經歷過風起雲湧的「鄰避運動」。社區民眾因為反對建設垃圾填埋場，毒性廢棄物處理場，受影響的民眾聯合起來對抗政府和開發商，使此類設施的興建陷入進退兩難的僵局。鄰避現象甚至愈來愈多的擴展到其他公共設施建設中，如停車場，甚至流浪漢收容所等的規劃選址，都曾遭遇鄰避心理。而所謂「鄰避運動」，英文叫做「Not in My Back Yard」，即並非反對公共設施建設本身，而只是反對其建在「自家後院」。因為這些反對的民眾其實也心知肚明，垃圾焚燒廠這類公共設施，當然不能不要，不管是誰家後院，也總要選個地方建。從這個角度來看，「鄰避運動」本身其實與環保訴求無關，而是出於自身利益，規避風險而已。

對國內民眾而言，這一擔心更非多餘。因公共項目管理失當，監管缺位而導致環境污染，並對周邊居民權益造成損害的先例，很大程度上正是「一朝被蛇咬，十年怕井繩」的根本誘因。可見，真正意義上消除「鄰避心理」，絕非力排眾議的說上就上，而更在於嚴格遵守立項、論證的程序，尤其是建立與民眾的溝通機制，讓民眾充分參與其中。而獲得項目「鄰里」的信賴，又何嘗不是公共工程上馬的必要前提呢？

而在日本，垃圾焚燒廠的選址恰恰是與政府部門為鄰，而不是靠近百姓民居，這或許不是為對「鄰避心理」最有效的破除。連官方都不怕與這些「危險」的公共設施為鄰了，長期以來籠罩公眾心頭的心理陰影，才有望煙消雲散。

以環保回饋化解「鄰避思維」

化工廠、火葬場、加油站、垃圾處理場，想必大家都不會陌生。任何一個人，假如他不避居山林、遺世獨立，都會同上述四者發生這樣、那樣的交集。然而，不同於超市、學校、醫院等場所，化工廠、火葬場、加油站、垃圾處理場的修建在今日中國遇到了前所未有的挑戰，大有「過街老鼠、人人喊打」之勢。

從民情、安全的角度而言，化工廠、火葬場、加油站、垃圾處理場，令人精神不悅甚至緊張，人人不想其建在自家後院，這應當理解。然而今日之中國，「鄰避運動」（外來辭彙，指居民為了保護自身生活環境免受具有負面效應的公共或工業設施干擾，而發起的反對行為——編者注）以及「鄰避思維」在各地普遍存在，動輒聚集上萬甚至更多民眾，釋放巨大的社會動員力量，卻值得我們每個人深思。

環境意識的覺醒，無疑是「鄰避運動」和「鄰避思維」的催化劑。火葬場、化工廠等建設同每個人都有千絲萬縷的聯繫，難以修在荒無人煙處。現今，中國城市普遍地狹人稠，火葬場、化工廠等建設的擇址，各方都尤為關注。對於這些場所，公眾莫不對其避讓三舍。項目的選址，也成為政府部門非常頭疼的一件事。

這種情況下，一些地方政府或將環保公示大而化之，或「頂住壓力」將項目落地開工，一部分民眾耳聰目明，藉助便捷的網路以政府重大項目環保公示「走過場」，必須「尊重民意」「珍愛生命」為號召迅速凝聚大量的民意資源，將「鄰避運動」由線上擴展到線下。

「鄰避運動」者不分男女老幼，一致對政府「發聲」。一部分人抱著「小鬧小解決、大鬧大解決」的心態，不惜將事情鬧大，甚至伴隨種種過激行為，使得地方事件很快上升為全國關注的公共事件。眾目睽睽之下，地方政府左右為難，往往以項目緩建或另覓他址，以期息事寧人。「鄰避運動」堪為現代中國治理的一大挑戰。對此，筆者以為，環保回饋是化解當下「鄰避運動」的一劑良方。

一方面，政府部門要加大宣傳引導，讓每一個人都發自內心地承認火葬場、化工廠等建設為自身生活所必需，深刻認識到每個人在享受現代生活便利的同時也須承擔相應的責任。另一方面，在最大限度保證安全運營、降低污染總量的同時，由政府或運營單位多管齊下，給予周圍民眾適宜的經濟補貼，額外提供充分的公共服務，給予周圍的孩童相應的教育優待，向周圍社區提供免費的文化、娛樂、醫療設施，讓這些令人精神不悅甚至緊張的場地，不再冷冰冰地矗立一處。通過積極豐厚的環保回饋，令這些必需品同周圍民眾融為一體，建設利益共同體，就能減少阻力，造福社會。

垃圾變廢為寶才能避免抗議

垃圾圍城，已經成為困擾中國不少地方的一個難題。如何進行垃圾無害化處理？杭州市城管委固廢中心主任張束空之前表示，杭州是「填埋為主、焚燒為輔」，60%的生活垃圾是填埋處理，國內外都這樣處理。事實上，張主任有意無意地迴避了一個問題：垃圾是可以回收利用的。

像杭州這樣的聚眾鬧事反對建設垃圾焚燒廠或填埋場的情況，在台灣也出現過。中山大學政治學博士陳曉運曾撰文指出，上世紀八十年代以來，台灣「一縣市一焚化爐」政策的後果是民眾抗議遍地烽煙。民眾圍堵廠房、赴公共部門陳情、找媒體……儘管對污染的疑慮是抗議的原始動力，然而，曠日持久的抗議不僅針對垃圾焚燒廠的技術風險，而且還指向不合理的決策過程，其中最為重要的是官員和專家社群的技術專制。起來保衛家園的民眾常常被貼上「鄰避主義」的標籤;而專家社群則配合官員拋出極端技術化的抽象概念，配以圖表和定理等擺設對民眾進行信息轟炸，以專業化來阻滯民眾決策參與。這一過程製造了大量的信息不對稱，從而累積了民眾對政府的不信任。

台灣居民聯結環保組織和學術團體，一方面力促垃圾處理技術的監管和更新，另一方面推動垃圾源頭減量和資源化利用，使政府官員也逐漸意識到反對焚化爐事件的參與者是在推動政府做正確的事以及正確地做事。為此，政府開展了系列行動：提出「資源全回收、垃圾零掩埋」的目標，優化垃圾處理技術，回饋受影響民眾，垃圾資源化利用，出台環保教育等政策方案，主動公布焚燒廠運營的數據，將抗爭民眾納入監督委員會，讓廠方的經營處於政府和民眾的雙重監督之下……

在政府與民眾的良性互動之下，台灣垃圾回收實現了如下場景：垃圾分類很細，紙、塑膠、玻璃、金屬、電池、燈管、廚餘……每天一早民眾提著分好的垃圾等著清潔隊來收;裝不可回收垃圾的專用垃圾袋需要民眾花錢買，容量固定且透明，要是垃圾多就要多花錢買垃圾袋，可回收垃圾免費回收;焚燒廠煙囪上裝有感應器，信號直通環保部門24小時有記錄，超標即罰款——焚燒廠是政府蓋了委託民間管理，罰款多了管理者要自負;焚燒廠周圍百姓都會給補償金，離得越近給得越多。隨著垃圾變廢為寶進程的加快，與大陸情形恰恰相反，台灣出現了焚燒爐「吃不飽」的情況。

與台灣相比，大陸在垃圾處理方面差距明顯：政府過於強大且自以為是，不吸收民間的智慧，信息不對稱造成官民對立;垃圾處理廠政府投入政府運營，透明度差缺乏監督，運營成本高極易形成虧損;民間力量不能有組織地介入垃圾處理這類社會事務，民眾尋求補償的合理訴求無法得到滿足，垃圾資源化利用進展緩慢，環保意識難以提升。向台灣學習，把垃圾變廢為寶，像杭州這樣的抗議事件才有可能從根本上得到化解。

「垃圾焚燒廠爭議」需要冷靜和理性

因為維護自身權利，封堵省道和高速路，甚至上演打砸場景，這些行為傷害了他人的利益，也逾越了法律的底線。民眾表達自己訴求的急切心理值得理解，但是任何維權行動，都要依法理性而行，過激的做法只會讓維權變味，對於問題的解決毫無助益。

類似事件的頻頻發生，一方面固然反映了民眾環境權利意識的覺醒；另一方面，對於民眾如何理性表達民意，以及地方政府如何及時公開信息而言，也是一個嚴峻的考驗。

誠如餘杭區民眾所擔憂的，一是生活環境會不會受到污染？再就是會不會危及龍井茶的生產環境？等等。這些問題均關乎民眾的切身利益，不可輕輕放過。

對此，相關各方都應該冷靜下來，有所反思，並在法律許可的框架內行事。民眾以「鬧大」求關注的做法固不可取，而當地政府似乎也該檢視一下問題處置的失當之處，切實保障民眾在重大公共項目上的知情權。

對於地方政府及有關部門而言，應該因勢利導，以最大的誠意、最大的公開，擴大參與，聽取民意，說服民眾，在兼顧各方利益、「求取最大公約數」的前提下，紮實推進這一民生項目的建設。

具體而言，一是要構建與周邊民眾平等通暢的溝通機制，將項目可能存在的風險，以及風險控制的情況，向民眾講清楚，正面回應民眾的疑慮。民眾不了解，只能說明有關方面科普不到位，或者相關解釋缺乏說服力。不能動輒認為民眾的不同意就是一種先入為主的偏見，更不能以此為借口漠視民眾的意見表達。

事實上，民眾的焦慮並非都是被誇大的偏見。現實中，確有一些垃圾焚燒廠影響到居民的生活。而這些焚燒項目在其規劃立項之初，無一例外都誇下海口，信誓旦旦地保證不會產生污染。

再就是對類似可能存在污染的項目要實施動態監管，並及時與民眾進行互動，焚燒廠的排放數據要公開透明。

對於民眾而言，在表達合理訴求時，也應該保持足夠的平和與理性。既然初衷是為了維護自己的合法權益，則自己首先不能違法，聽任戾氣發泄。必須明白，表達訴求的行為一旦逾越了法律的底線，必然會破壞社會秩序，受到法律追究。

眼下，杭州市政府、餘杭區政府均已表態，尊重程序、尊重民意。儘管這樣的表態不過是常識的重複，也有些晚了，但畢竟使這一事件開始走向尋求共識的正確路徑。期待下一步，當地政府和居民雙方，能通過理性對話，求取最大公約數。

【啟示與思考】

對於一座垃圾焚燒項目所引發的群體事件，其中損毀公共財物以及暴力打砸的行為，顯然逾越了邊界，自然不應被縱容。相關部門同時還能夠從項目的立項、論證、報批流程的不足進行反思，並承諾在沒有履行完法定程序並徵得民眾理解支持之前，一定不開工。這樣的回應，才是解決問題的正確方向。

類似垃圾焚燒廠選址所引發的爭議，其實並非國內所獨有。在一些發達國家，早在上世紀六七十年代便曾經歷過一場「鄰避運動」。社區民眾因為反對建設垃圾填埋場、毒性廢棄物處理場，使此類設施的興建陷入進退兩難的僵局。其後這一現象甚至愈來愈多的擴展到其他公共設施建設中，如停車場、收容所等的規劃選址等。

對國內民眾而言，這一擔心更非多餘，因公共項目管理失當，監管缺位而導致環境污染，並對周邊居民權益造成損害的先例，很大程度上正是「一朝被蛇咬，十年怕井繩」的根本誘因。可見，真正意義上消除「鄰避心理」，絕非力排眾議的說上就上，而更在於嚴格遵守立項、論證的程序，尤其是建立與民眾的溝通機制，讓民眾充分參與其中。而獲得項目「鄰里」的信賴，又何嘗不是公共工程上馬的必要前提呢？

鄰避衝突的本質是利益博弈，政府是從公共利益的角度出發興建設施，而居民也要保護自身的合法權益，任何一方都不佔據道德制高點。因此，只有博弈雙方妥協、讓步，才能找到最大公約數。政府可以提高項目的建設標準，提高公眾的參與力度，甚至提高補償標準，居民也應該通過自治的方式，以少數服從多數的原則進行表決，但一定要警惕少數人綁架多數人，甚至是綁架公共利益。如果解決問題沒有納入理性的軌道，一定要通過街頭抗議來實現，那就是制度的失敗。

如何解決鄰避衝突，西方國家已經有數十年的經驗。筆者以為，應積極促使公眾參與決策，恰當把握好利益補償、善於妥協。此外，還要注意平時加強對公眾科學素養的培育。針對具體情況，在一些可能引起鄰避運動的項目運作上，在立項之初，就應該建立預案，防範鄰避運動演變為鄰避衝突。

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