審視與衡平：指導性行政案例的運作機制探究

作者簡介：

　　趙璐璐，廣州市越秀區人民法院金融庭助理審判員。

　　原發信息：

　　《法治社會》(廣州)2016年第20161期第115-125頁

　　內容提要：

　　作為我國審判方式深層次改革的探索成果，指導性行政案例肩負著消除當下行政成文法危機的重任：相較於民法因悠久歷史而對「習慣」法源地位的一般性承認、刑法因罪刑法定原則而緊緊抑制的推理衝動，行政法無疑為案例指導機制的運作提供了最為廣闊的法域空間。在行政審判領域，要破解恪守法律本義與讓人民群眾「感受公平正義」之間進退維谷的現狀，不僅需要明確法義與民意「同源共流」的本質，還要將指導性行政案例作為破題範式。充分激發司法裁判動態運用國家權力平衡利益的功能設計，通過指導性行政案例的中國式演繹實現和諧行政訴訟、融合法義與民意的目的。

　　關鍵詞：

　　行政審判/指導性案例/運作機制

　　在我國當前的法治進程中，指導性案例在司法領域的作用日益凸顯。相較於民法因悠久歷史而對「習慣」法源地位的一般性承認、刑法因罪刑法定原則而緊緊抑制的推理衝動，行政法無疑為案例指導機制的運作提供了最為廣闊的法域空間。除卻行政法缺乏統一法典、行政制定法及其適應性先天不足等因素，①我國當前法治改革中「努力讓人民群眾在每個司法案件中都感受到公平正義」的工作目標更需要案例指導機製為深陷危機的司法公信力提供助力。作為成文法國家，我國的指導性行政案例明顯區別於英美法系以「法官造法」為核心的判例，但又與大陸法系的德法等國「趨近於依賴」的行政判例存在差異。②本文擬以最高人民法院公報的行政案例庫中99份案例為研究基點，③在對司法實踐中價值日漸凸顯的指導性行政案例「正名」的同時將這種事實規範化，④為備受詬病的司法公信力探尋一種本土式的制度供給。

　　一、裁判失衡：法義與民意的博弈

　　毋庸諱言，我國當前司法公信力的稀薄已經成為嚴重影響司法效力的重要因素，其矛盾命題首先在於司法機關必須嚴守的形式公正與社會大眾樸素主義的「法感情」之間的失衡。一方面，司法公信力的生成與社會公眾對司法運作過程及結果的普遍認同有著極其緊密的聯繫，它是社會公眾對司法具有的信任感和認同感的程度反映，⑤但與此同時，民眾卻「更習慣於將問題道德化，用好人和壞人的觀點來看待問題，並按照這一模式來要求法律作出回應」。⑥其次，在行政法領域，現代行政權的無限膨脹、對司法權的越界干預正直面著媒體監督的加強與民眾權利意識的覺醒，民眾在對政府行為嚴厲審視的同時難免滋生積聚負面情緒，這無疑也對行政案件的審判處理提出了更高的工作要求。

　　(一)顧此失彼：同案異判的脫軌

　　世界上不存在兩片完全相同的樹葉，因此司法裁判中理想的「同案同判」的確切表述應是「類似案件類似處理」。⑦美國著名法學家本傑明·卡多佐曾說：「如果有一組案件所涉及的要點相同，那麼各方當事人就會期望有同樣的決定。如果依據相互對立的原則交替決定這些案件，那麼這就是一種很大的不公。如果在昨天的一個案件中，判決不利於作為被告的我；那麼如果今天我是原告，我就會期待對此案的判決相同。如果不同，我胸中就會升起一種憤怒和不公的感覺；那將是對我的實質性權利和道德權利的侵犯」。⑧以高校教育領域為例，自1999年大學生田永起訴北京科技大學的行政訴訟案以原告勝訴告終後，⑨學生的受教育權與高校內部行政行為開始納入司法審查範圍，但近年來此類行政案件的裁判過程及結果卻差強人意(見圖表1)。

目前，我國各地經濟社會發展不平衡、訴訟糾紛複雜多樣、不同法官在法律理解與適用上的不統一，使得不同法院甚至同一法院不同法官之間就相同或相似的案件，經常出現差距較大甚至相反的判決，這些案件經媒體、網路等渠道各種正面或負面的新聞發酵，不但極大損傷了司法公信力，還使得一些本該在司法領域解決的法律糾紛溢出正常的制度渠道，甚至引起包括申訴、上訪乃至群體性事件，嚴重影響了社會的穩定秩序。

　　(二)疑似之間：形式與實質的偏差

　　司法的公正與否，不但有法律標尺，還有社會標尺。美國學者理查德·波斯納曾說過，應當以合乎情理作為司法的指南，在每一案件中努力獲得特定環境中最合乎情理的結果。⑩社會民意的介入促進了裁判的公開公正，增強了司法的社會效果，但鑒於其蘊含情緒性和樸素性等特點，對司法機關的過濾甄別技能與衡平裁判水平帶來極大挑戰。(11)近期，作為A省首例環保公益訴訟，環保主義者陳某狀告A省B市環保局行政不作為一案引起社會轟動。庭審判決雖認定環保局敗訴，但陳某對判決結果並不滿意，在場民眾更是褒貶不一。在庭審後法官坦言，對判決結果質疑的焦點在於陳某雖勝訴但其訴求並未完全得到滿足，而實際上其訴求的缺失部分既未列明在起訴書中也未依法追加，因此法院只能依法按「不告不理」原則作出判決。庭審後，筆者隨機採訪了63名旁聽民眾，對庭審結果的群眾滿意度進行了統計(見圖表2)。

圖表2受訪民眾的滿意度分析

　　從表2可以看出，在受訪的63名旁聽民眾中，對判決不滿意的有42人，占受訪總數的66.7％；對判決滿意的有15人，占受訪總數的23.8％；表示不好判斷的有6人，占受訪總數的9.5％。在42名不滿意的民眾中，表示知曉「不告不理」原則的僅有3人，但受原告為公不為私的行為感動而選擇力挺，而不知曉該審判原則的有39人，比例高達92.9％。因此，民意於司法意義重大，但有時仍會受制於評判標準、倫理風俗及認知水平而與公正司法產生摩擦，成為「刺激因素的奴隸」。(12)

　　(三)瞻前顧後：行政裁判的羈絆

　　在西方，「法院是法律帝國的首都，法官是帝國的王侯」是其司法狀況的真實寫照。2008年比利時萊特姆政府倒台，最主要導火索僅僅是首相伊夫·萊特姆試圖讓法官在審判中「推遲宣判日期」。(13)在我國現行的人民代表大會制度下，由於人大在行使立法權的同時也是最高權力機關，因此中國特色的審判獨立在公權力範疇內針對的主要是行政權。但矛盾之處就在於，受歷史原因與當前體制影響，我國的司法權對行政權的依附及司法體系的行政化傾向日益明顯，行政權干預司法的情況屢屢發生。(14)在行政訴訟中，由於行政機關是直接作為被告的身份參與其中，因此行政權對司法的干預在「肆無忌憚」的同時更添了幾分「理直氣壯」。筆者曾專門對A省B市中五個區法院總計21名行政庭法官(含3名退休法官)進行探訪，對行政審判工作中所受行政權干預的情況進行了統計(見圖表3)。

圖表3受訪法官辦案中受行政權干預情況分析

　　從我國的司法實踐來看，行政權干預司法主要採取兩種方式：一是在案件的審理過程中直接通過各種渠道向法官施壓，如「史上最牛公函」中的重慶李渡新區管委會；二是在法院審結案件後直接否決或者拒不履行生效判決，如「陝西省國土廳開會否決法院生效判決」事件。(15)眾所周知，審判獨立是司法程序正常運作的前提，也是保障司法裁判公正的基礎。行政權對審判獨立的侵犯，不但損害法律的尊嚴和權威，還會引起社會民眾對司法公信力的無端質疑。