【說法】如何保證國家機關遵守法定期限？

鑒於遵守法定期限的重要意義，值得我們著手建立相應的補救機制。以國家賠償和追償的基本內核倒逼法定期限的嚴格遵守和內部事務處理機制的優化，從而促進法治建設，促進國家和社會的進步。

文 | fazhi1234

來源 | fazhi1234的法律博客

內容摘要：

國家機關及其公職人員不遵守法定期限的現象並非個例。這種違法缺少合理的「違法成本」，很多情況下遵守和不遵守一個樣。國家對利害關係人沒有合理的救濟辦法，從而超過法定期限也是「白超」。這一問題非常不合理，需要切實解決。國家機關及其公職人員遵守法定期限有多層重要意義，應當用科學規範的機制確保法定期限被遵守。這一機制的主要內容包括：不遵守法定期限應當給予利害關係人「國家賠償」並向責任人「追償」。

關鍵詞：法定期限、國家賠償、依法治國、法治建設

一不遵守法定期限的問題

前些年，我曾遇上過這麼一件事：被告開石子廠，在放炮打石頭的過程中，因操作不當，炸起一天的石塊。其中有一塊墜落的石塊炸向了正在山上做農活的原告。緊急時刻，原告用手遮擋落下的石塊，左手臂骨折。一審法院經審理認為，不能確定這個炮是被告石子廠所放。因此，駁回原告的訴訟請求。

其實，實體公正與否有時還不是最重要的司法問題。因為，實體不公，當事人可以上訴。那麼，最重要的問題是什麼呢？這個案例，原告遇上的實際問題是：人民法院結案後，在長達一年多的時間不向原告送達判決書。沒有判決書，當事人怎麼上訴？所以，期限問題成為制約所有問題的關鍵。

一年以後，原告「終於」拿到了一審判決書，並得以提起上訴。最終，二審改判，原告勝訴。實體問題我還是不想探討。我只問，被人民法院一審耽誤的這一年多的時間，有說法沒有？

簡單分析：第一、超出了法定期限；第二、是違法的司法行為；第三——第三呢？我很希望有個「第三」，然則，沒有第三。

為什麼呢？首先，這不屬於行政賠償；其次，在司法賠償裡面，大多發生在那些因司法行為違法而失去人身自由和寶貴生命的案件里。未聞因司法機關辦案超出法定期限而向當事人賠償的「先例」。而且，這種賠償確實沒有法律依據：

《中華人民共和國國家賠償法》第三十八條規定：人民法院在民事訴訟、行政訴訟過程中，違法採取對妨害訴訟的強制措施、保全措施或者對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤，造成損害的，賠償請求人要求賠償的程序，適用本法刑事賠償程序的規定。

可見，民事訴訟和行政訴訟的國家賠償限於對妨害訴訟的強制措施、保全措施或執行措施造成的損害，不包括超出法定期限履職所造成的損害。

《最高人民法院關於國家賠償案件立案工作的規定》第一條規定：本規定所稱國家賠償案件，是指國家賠償法第十七條、第十八條、第二十一條、第三十八條規定的下列案件:…

規定

從最高院的上述司法解釋看，民事訴訟或行政訴訟超期限履行法定職責造成當事人損害的國家也是不予賠償。

總之，像這個案例中的原告，儘管人民法院超出法定期限一年多才履行自己的法定職責，但問題產生後，除了履行相關職責，實現一年前本該實現的那個狀態，就再也沒有任何補救措施了。換言之，超期限和不超期限對人民法院沒有任何不同。或者可以表述為：超期限也是白超，不超也是白不超。那麼，法定期限還有作為法律規定的效力嗎？對當事人而言，遭遇這種不法的司法行為，沒有相應的補救辦法，非常不合理。這一年多的時間裡，不管是否存在物質上的支出或損失，以及時間和精力上的消耗或折磨，國家概不理睬——琢磨起來，實實在在屬於權力的任性，它可以超越法律卻沒有任何後果。

這種問題並不限於這樣的極端個例。再比如：

我們知道立案難一個主要表現是不遵循法定期限。以民事訴訟為例，《中華人民共和國民事訴訟法》第一百二十三條規定：人民法院應當保障當事人依照法律規定享有的起訴權利。對符合本法第一百一十九條的起訴，必須受理。符合起訴條件的，應當在七日內立案，並通知當事人；不符合起訴條件的，應當在七日內作出裁定書，不予受理；原告對裁定不服的，可以提起上訴。

這裡法律規定了受理並通知當事人以及作出裁定不予受理的「期限」，即「七日內」。起點當然是「當事人起訴之日」或者人民法院收到當事人起訴材料之日。

然則，我們的當事人遇上的立案難問題很多。除了起點的確定，還有「期限」的不被尊重。比如，當事人可以將起訴材料以特快專遞的方式郵寄給人民法院。這樣，起點是有據可查的。但是，另一個問題仍然難以解決，即人民法院並不在七日內受理或者裁定不受理怎麼辦？

當事人遇到立不上案的情形，通常便開始找關係或者尋求其它解決。經過一番折騰，案件於第37日給立上了，此時遠遠超過了法定的7日內的期限，這種情況下，對於遲延的30日，怎麼辦？

我的天呢！毫無辦法！時光不可倒流，錯過的時間永遠錯過了！再者，能立上案就已經很不錯了。我相信很多當事人這種情況下，反而會有一絲「成就感」，案子終於立上了。

在司法領域還有很多情況屬於同一問題，而且在行政領域也存在同樣問題。

比如，《信訪條例》第三十三條規定：信訪事項應當自受理之日起６０日內辦結；情況複雜的，經本行政機關負責人批准，可以適當延長辦理期限，但延長期限不得超過３０日，並告知信訪人延期理由。法律、行政法規另有規定的，從其規定。

依據上述規定，信訪事項辦理期限為60日或90日，但是有關行政機關未在期限內辦結，怎麼辦？

《信訪條例》第四十三條規定：對信訪事項有權處理的行政機關在辦理信訪事項過程中，有下列行為之一的，由其上級行政機關責令改正；造成嚴重後果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分：

信訪條例

（一）推諉、敷衍、拖延信訪事項辦理或者未在法定期限內辦結信訪事項的；

（二）對事實清楚，符合法律、法規、規章或者其他有關規定的投訴請求未予支持的。

依據該條第（一）項規定，對於未在法定期限內辦結的信訪事項，信訪人可以請求上級行政機關責令改正。假使責令改正後，原行政機關在第180日辦結，又能怎麼樣？答案是：不能怎麼樣。90日辦結而或180日辦結一個樣。如果說有關行政機關拖延了好幾個月，違反了《條例》規定的辦理期限，也不過是徒有違法之名而已。這種情況下，我們看不出遵守法定期限和不遵守有什麼實際差別。實際上，對行政相對人來講，不可能沒有差別。有一些信訪事項，「拖」已經成為對付相對人的一種「辦法」。因為超出法定期限辦結也沒有什麼，甚至超出法定期限辦不結也還是沒有什麼，只不過是拖延了利害關係人的時間而已。

行政相對人在多數情況下，即使被拖延的問題最終得以解決，拖延的時日本身也沒有任何說法。如果被拖延的問題最終也沒有解決，相關國家機關不遵守法定期限對當事人的所造成的傷害更為嚴重，然而，這種期限利益本身的確沒有正常的法律救濟。對行政相對人來講，被拖延只能是被白白的拖延。要為這種拖延找個現實「說法兒」，現行法律並不支持。

綜上，在我們的國家和社會事務中，國家機關及其公職人員的履職期限，很多現行法都有非常明確具體的規定。這樣的規定涉及諸多職責的很多方面。但是，不遵守法定期限卻沒有匹配的責任，特別是對行政相對人或司法案件當事人直接或間接造成的傷害不予救濟非常不合理。簡單的說，這裡的問題是：國家機關不遵守法定期限並非個例，這種不遵守正常情況下對當事人造成的損害沒有任何補救。

放在依法治國的時代背景里考量，這種狀態非常不合理：第一、法定期限既然是法律規定就不允許不被遵守；第二、不遵守法定期限當然違法，違法就應該「必究」——不可以沒有明確的法律後果和對相關當事人的切實補救。所以，國家機關及其公職人員不遵守法定期限並且對行政相對人或司法案件當事人而言超了也是白超，這種事——說得嚴重點兒，是很不像法治國家。

（一）遵守法定期限是依法的基本要求。

有關國家機關辦理特定事項的期限一旦法律作出明確規定，那就意味著這些事項不可以根據自己的情況於任意時間辦結。這種取代自身的隨意改而按照法律的要求於法定期限辦結，是「依法」的基本要求。如果對於「期限」這麼明確的要求都不遵守，更複雜更系統的法律要求能遵守嗎？所以，遵守法定期限是「依法」的基本要求。我們國家機關要依法辦事，最基本和首要的事情自然是先遵守法定期限。

（二）遵守法定期限是最基本的辦事效率。

一般來講，「法定期限」對於相關職責履行時間的設定並不緊張。因此，不能認為按照法定期限辦結就很有效率。比如法律規定民事訴訟一審普通程序的審理期限是六個月，並不意味著所有這樣的案件人民法院都得審六個月。很多案件可以三個月兩個月結案那就沒有必要非拖上六個月。因此，法定期限意味著辦結某個事項的「最長」期限。所以，遵守法定期限其實是最基本的效率狀態。按法定期限辦結，並不意味著高效率。如果國家機關辦理某項事務在法定期限內尚辦不結，是根本談不上效率的。因此，遵守法定期限是最低限度的辦事效率。如果不能遵守法定期限，那就基本上沒有效率可言。

（三）遵守法定期限是信守對公民的基本承諾。

國家機關履行特定職責有了期限後，其實是國家對公民的基本承諾。國家機關及其公職人員應忠實的代表國家按照法定的期限要求履行相關職責，以兌現法律或國家對公民的承諾。如果國家機關及其公職人員不遵守法定期限，就會讓公民產生「意外」，就會讓國家機關及其公職人員失去應有的權威和信任。相當於言表不一，說的和做的不一致。所以，法律規定到哪裡，國家機關及其公職人員就應該忠實的履行到哪裡。不遵守法定期限相對於國家和公民以及法律的國家意志性而言，是一種「國家」背信和不守承諾的惡劣行為。而「國家」是由國家機關及其公職人員代言的，因此國家機關信守法定期限就是國家信守對公民和社會的基本承諾。

（四）遵守法定期限是對法律的基本尊重。

儘管法治之路且行且艱，然則我們定然已經揭開依法治國的新篇章。法治要求法律至上，要求法律成為實然的法，自然要求特別是國家機關及其公職人員規範有序符合法律要求的行使公共權力。那麼公權依法包括很多方面，其中最明顯的，我以為，法定期限是一個極其重要的方面。很難想像，法定期限都不當回事，還能很好的依法履行公職。其實，遵守法定期限可以構成對法律的基本尊重。並不是說遵守法定期限就算依法辦事，但是依法辦事起碼應該尊重辦事的法定期限。信守這個期限，我們才像是依法辦事的機關，才算是我們對法律的基本尊重。網路上某官員虐稱「法律算個屁」，對有些官員來講，的確缺少敬重法律，依法辦事的基本素養。對國家機關及其公職人員來講，我以為，「依法」這件事，的確可以從遵守法定期限——這樣一個明顯，易操作的地方嚴格做起。因此，遵守法定期限體現的是我們對法律的基本尊重。

（五）遵守法定期限是履行法定職責的基本要求。

國家機關及其公職人員應當恪盡職守，全面嚴謹的履行自己的職責。相對於較為廣泛的職責要求，我以為，遵守法定期限是其中最基本的一個。法定期限形同無限，不受法定期間約束，自由任性的履行法定職責，不可能屬於恪盡職守。而且，在依法治國的時代背景下，稱職與否的一個重要方面當是依法與否。不遵守法定期限就很難讓履職符合法定要求，也就很難稱職。所以，遵守法定期限是履行法定職責的基本要求。

（六）遵守法定期限是滿足群眾需求的基本方面。

人民群眾需求是多方面的。比如遇上糾紛時，希望有暢通的救濟渠道，有公正的實體處理，有高效的辦事效率；比如人民群眾希望官員廉潔奉公，政治清明，公權規範有序，切實保障而不是損害自身的合法權益等等。相對於群眾的多樣需求，國家機關及其公職人員遵守法定期限可以構成群眾需求的基本方面。比如，有的二審案件，案件本身沒有特殊情況卻嚴重超出法定期限不結案。這裡遵守法定期限自然是當事人的一種基本需求。先不說你判的是否合法有理，單講什麼時間判這個問題就足以造成群眾的基本困難。哪怕這個案件你法官不會判，打個比方，好歹你也得有個結果。當事人不服或者不滿意可以按法定程序尋求救濟。可是，有的法官將拿不準的案件拖下去，如此以來坑的自然是案件當事人。所以，法定期限對公權是基本限制，對公民和社會是基本保障。公權遵守法定期限是滿足群眾需求的基本方面。

綜上，國家機關及其公職人員對各類法定期限的嚴格遵守，對於我們的法治建設和社會治理的法治化都有非常重要的積極意義。我們不應當視法定期限為小事，更不可以視超法定期限為小惡，其實惡小也不當為之，更何況整體來看，遵守法定期限意義不可低估。司法機關、行政機關各項法定職責裡面都有很多期限要求，遵守法定期限是尊重法律，依法辦事，正確履職，提升整個國家機關的效能等多個方面的基本要求，對於法治建設中諸多基本問題的破解有非常重要的實際意義。

那麼，我們如何保證國家機關及其公職人員遵守法定期限？

其實這個問題再簡單不過了。國家機關超出了自己履職期限履職應當承擔法律責任，不可以超期履職和不超期履職沒什麼兩樣，不可以超過法定期限也是白超，好像說不超過法定期限也是白不超。如果現實成這種格局，國家機關如何能夠按期履行自己的法定職責？

那麼，怎麼辦？我以為這個問題也很簡單：給予賠償。具體建議如下：

第一、 凡是超過法定期限履行職責的國家機關，必須向相對人或司法案件當事人給予經濟賠償。也就是說國家機關違法必然應當賠償相對人的損失。

第二、按上年度職工平均工資標準賠償。即每遲延一日賠償一日工資，最長不超過30日。這一建議主要考慮在期限不被遵守的情況下，當事人的損失難以舉證。比如，本該一個月前立案，被法院拖了一個月，當事人的實體爭議一直得不得解決並被遲延一個月，你說當事人的損失如何計算？他如何舉證？因此，可操作的標準是按上年度職工平均工資標準，按日給予賠償，免去當事人對損失的舉證責任。

第三、上述賠償由賠償義務機關主動賠償。什麼意思？即當你的司法行為或行政行為超過法定期限時，你應當在作出相應司法行為或行政行為時，主動履行賠償義務。比如，人民法院立案行為遲延了30日，應當在決定立案時，同時向當事人作出賠償。

否則，應雙倍賠償。什麼意思？如果你應當賠償時沒有賠償，經有關機關確認超過法定期限並決定你賠償，那麼賠償數額翻一番。這麼安排的意義有兩點：一、如果主動賠償和不主動賠償數額都一樣，誰願意主動賠償？不如等當事人該告告該找找，完了以後再賠也不遲。所以，不能一樣。如同立案期限不能遵守和不遵守一個樣的道理相同。二、當事人的維權是有成本的。如果確定違法，自己不去糾正，反要等當事人提起法定程序，進入特定渠道才給處理，必然加重當事人的維權成本。既然維權成本增加，賠償數額自然應該加倍。

第四、上述賠償實際發生後，國家必須向有關國家機關工作人員追償。也就是說，履職期限的不被遵守具體是哪一位國家機關工作人員的責任，必須有個說法，必須有個責任人。並且，將上述賠償向該責任人全部追償。

這個追償有兩個意義：第一、避免了國家財政的損失；第二、釐定了違法行為的責任人。因為，當責任能具體到人時，我相信這件事才最有可能處於不被耽誤的狀態。因此，國家賠償後必須向責任人追償。如果找不到責任人我們就必須理順其內部事務處理機制重新確定責任人。只有找到能對違法行為承擔責任的具體的人，這件事才算是有落實，有安排，有保障，才能讓人放心。所以，必須追償。

比如人民法院超期限立案時，這個責任是由立案法官承擔，還是立案庭長承擔，還是分管院長承擔，必須有個具體的承擔。我相信我們一旦有了這個具體的人，有了機關違法，直接扣個人工資的現實制度，我們才能保障機關內必定會有具備正常履職積極性的工作人員，從而保障機關在法定期限內正常履職。

另外，這種賠償其實並不嚴厲。為什麼這麼說呢？因為凡是有法定期限的履職行為，一般來講，「法定期限」都足夠用——在法定期限內履職並沒有多大的實際困難。這種情況下有關國家機關仍然不遵守法定期限，應該理解為很沒有「正事兒」。給予當事人賠償或者再向有關工作人員追償都不過是家常便飯，非常正常。這樣的制度安排也不致於過分增加財政負擔，因為賠償數額有不超過30日的限制，賠償後還必須向具體責任人追償。因此，其實是不花什麼錢就能辦得好的「大事」。

當然這種制度需要國家賠償法或者賠償法的司法解釋作出具體安排。我以為，這樣的制度對於促進國家機關依法履職有重要意義。或者說，國家機關依法辦事能不能首先從依法定期限辦事做起，我想這完全可以。因此，所有國家都首先遵守法定期限，進而全面依法辦事可以順理成章。

綜上，國家機關及其公職人員不遵守法定期限的違法給當事人和社會造成的損害不能低估。這一問題的深刻原因在於違法成本太低。再鑒於遵守法定期限的重要意義，值得我們著手建立相應的補救機制。以國家賠償和追償的基本內核倒逼法定期限的嚴格遵守和內部事務處理機制的優化，從而促進法治建設，促進國家和社會的進步。

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