應如何規範警察執法？

來源：雨讀堂。作者：趙旭輝。本文簡版刊曾刊載於《江西警察學院學報》2015年第6期。以下為未刪節全版，作者授權檢察百科（prowiki）發布。

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健全比例原則是規範警察執法的必由之路

自古以來，如何處理公權力與私權利的關係，就是政治與法律領域的熱點問題。為了維護公共安全、解決市場失靈，國家需要行使公權力。為了維護人性尊嚴、尊重個體自由，國家需要保障私權利。但是，如果國家濫用公權，勢必借解放權利之名，行放縱權欲之實，結侵犯私權之果。如果個人濫用私利，也勢必妨礙公權，誘發無政府主義或暴民政治，最終反噬自己。因此，如何依法規範權力、保障權利，使公權力和私權利都在法律的約束下，既得充分保障、不受妨礙，又得必要限制、不被濫用，就是科學立法、民主立法的必解之題。

縱覽各國法治史，規範權力、保障權利大致有兩種模式：一是追求程序公正，強調手段與過程正當，二是追求實體公正，強調目的與結果正當。前者以英美法係為代表，後者以大陸法係為代表。二者雖有不同，但殊途同歸，都是對強大的公權力加以必要的約束，以保障私權利。在此過程中，發端於德國的比例原則，以其邏輯嚴密、適用廣泛、包容性強的特點，不僅在德國、法國、日本、義大利、西班牙等大陸法系國家及我國台灣地區得以廣泛應用，被譽為公法領域的「帝王條款」，而且在英美法系國家也得到了一定程度的認可和融通。實踐表明，在歐洲人權法院的影響和帶動下，在兩大法系不同國家適用比例原則的案例已越來越多。

從比例原則的內涵發展看，可以分為一階論、三階論、四階論。

所謂一階論，即必要性原則，始見於1794年6月1日頒布的普魯士邦法通則。該通則規定：「警察任務限於危害防禦，所謂福利促進不屬於警察任務範圍。警察機關為了維護公共安寧、安全與秩序，必須為必要之處置。」這種必要處置所包含的必要性原則，正是構成對警察權的限制。1882 年6月4日，普魯士高等行政法院在「十字架山」案中，就援引該條規定，判決當地警察機關為促進福祉而限制某地段內建築物許可高度的命令無效。

所謂三階論，即比例原則應當包括適當性原則、必要性原則、狹義比例原則三個子原則。這三個子原則分別從目的適當、手段必要、結果適度等三個方面，對公權力加以規範，豐富了比例原則的內涵。如，1976 年，德國通過《聯邦與各邦統一警察法（標準草案）》，其中第二條明確規定：「在實現目的有多個可操作的手段時，警察應就多個可行手段中選擇對個人或公眾傷害最小者為之；要達到的目的與採取的手段間應成一定比例；目的達成後，或發覺目的無法達成時，處分應即停止。」 1958年，在涉及職業自由的「藥房案」中，德國聯邦憲法法院確認了限制基本權的法律必須符合必要性與狹義比例性。1971年，在「石油儲存」案中，德國聯邦憲法法院再次指明「立法者為達成企業所企求的目的而採取的方法，必須具有適當性與必要性。」

所謂四階論，即在前述三個子原則的基礎上，加上目的正當性原則。如，德國著名學者德特貝克（Detterbeck）在其2012年的教科書中認為，比例原則的第一階段應為目的審查。英國學者烏爾維納（Urbina) 認為，比例原則本質上包括四個部分：正當目的、適當性、必要性與狹義比例性。以色列最高法院前院長阿哈龍·巴拉克(Aharon Barak) 在其2012年的新著中也認為，目的正當應當是比例原則的組成部分。

由於比例原則從目的、手段、結果等方面規範公權力，邏輯嚴密、包容性強，相較英美法系的合理性原則更易於理解和接受，因此，許多國家和地區在刑法、行政法、訴訟法等領域，尤其是在警察法的制度設計中都應用了比例原則。

如，日本《警察官職務執行法》第一條第二項規定：「本法規定手段之行使，以執行前項目的之必要最小限度為限，不得濫用」，第七條規定：「警察為逮捕犯罪嫌疑人，防止其逃逸，保護自己或他人，或壓制妨害公務之抵抗，有相當理由，可在認為必要時，經合理判斷，於必要限度內，因應情況使用武器。」

又如，我國台灣地區《警械使用條例》第五條規定：「警察人員使用警械應基於急迫需要為之，不得逾越必要程度，並應事先警告，但因情況緊急，不及事先警告者，不在此限。」《集會遊行示威法》第26條規定：「集會遊行之不予許可，限制或命令解散，應公平合理考量人民集會遊行權利與其他法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越其所欲達成目的之必要限度。」

隨著依法治國、建設法治公安和全面深化公安改革的不斷推進，我國現行《人民警察法》、《人民警察使用警械與武器條例》等法律法規與公安執法實踐不適應的問題日顯突出，如何規範民警執法，解決實踐中不當使用武器警械、採取強制措施、偵查措施、作出行政處罰決定、濫用行政裁量權、超期羈押等突出問題，亟需在頂層設計上確立便於理解、操作性強的原則，以推動健全完善我國人民警察法律法規體系。鑒於比例原則是在符合憲法法律精神的前提下，先考慮執法目的是否正當，再在能夠實現執法目的的手段中，選擇對公民權益侵害最小的手段，並且在行使手段的過程中，還要權衡執法結果，強調適可而止，防止權力濫用，避免對公民合法權益造成明顯不必要的損害。這種法治思維和方式，對我國當前規範公安執法具有極強的現實性和針對性。因此，在對《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器條例》等公安現行法律法規進行修改、廢止、解釋的過程中，立足我國國情警情，借鑒國（境）外警察管理的經驗做法，健全完善比例原則，並根據比例原則的精神實質，規範人民警察的執法實踐，可謂當然之舉、必由之路。

具體而言，筆者有以下三點建議：

一是修改《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器條例》等法律法規，明確建立比例原則。如，規定人民警察行使職權應當與已經或者可能造成的危害的性質、程度和範圍相適應；有多種措施可供選擇的，儘可能選擇對公民、法人或者其他組織合法權益造成最小侵害的措施。公安機關的人民警察應當根據違法犯罪行為和違法犯罪人的危險性質、程度和緊迫性，合理判斷使用警械、武器的必要限度，盡量避免或者減少人員傷亡、財產損失。

二是根據比例原則，對規範性文件進行備案審查。根據公安部2014年印發的《公安機關規範性文件備案審查辦法》，上一級公安機關對下一級公安機關報送的規範性文件，應當進行事前法律審核和事後備案審查。在此過程中，筆者認為上一級公安機關應當適用比例原則，發現有關條文違反比例原則的，應當及時通知文件制定機關自行糾正，或者作出責令限期糾正的決定。必要時，直接作出撤銷或者變更的決定，以堵塞制度性漏洞。

三是建立健全執法案例指導制度。2012年，《公安部關於進一步加強公安法制隊伍履職能力建設的意見》明確提出各級公安機關法制部門要通過案例指導等多種形式，為基層執法提供及時、高效的指導服務。為了更好地發揮指導性案例的指導作用，提高各級公安機關運用比例原則規範執法的能力，建議公安部借鑒最高人民法院、最高人民檢察院以司法解釋性質的文件發布指導性案例的經驗做法，制定關於公安機關執法案例指導工作的具體規定，印發編寫報送指導性案例的體例樣式，以公安部規範性文件的名義發布社會廣泛關注、法律規定比較原則、具有典型意義、疑難複雜或者新類型的執法案例，以促進各地統一法律適用標準，把握比例原則的精神實質，提高執法公信力和群眾滿意度。

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