治安管理處罰法第九十一條【治安管理處罰的決定機關】

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第九十一條【治安管理處罰的決定機關】

　　治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定;其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。

　　【條文釋義】

　　按照本條規定，縣級以上人民政府公安機關可以依法作出本法規定的所有治安管理處罰，公安派出所可以決定警告和500元以下(含500元)的罰款。也就是說，公安派出所只能以自己的名義作出警告或者500元以下罰款，對依法應當予以500元以上罰款、吊銷公安機關發放的許可證、行政拘留以及其他治安管理處罰的，必須由縣級以上人民政府公安機關依法決定。這是適應公安機關辦理治安案件的實際需要，按照公安機關職責任務的不同，對公安機關治安管理處罰權所作的分配，對於保護行政管理相對人的合法權益，維護社會治安秩序，保障公共安全，具有重要意義。我國公安機關的機構設置，是與我國的行政區劃相適應的，本條規定中的縣級以上人民政府公安機關，是指在縣級以上行政區域內設立的公安機關，是本級人民政府的工作部門，包括縣(市、旗)公安局、地(市、州、盟)公安局及其設立的公安分局、省(自治區、直轄市)公安廳局及其設立的公安分局、公安部。公安派出所是縣(市、旗)公安局、城市公安分局的派出機構。本條規定中的治安管理處罰，根據本法第10條的規定，是指警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機關發放的許可證以及對違反治安管理的外國人附加適用的限期出境或者驅逐出境。

　　(l)縣(市)級以上公安機關依法享有治安管理處罰決定權。也就是說，縣(市)級以及縣(市)級以上公安機關都可以以自己的名義依法作出治安管理處罰決定。這與治安管理處罰條例不同。根據治安管理處罰條例第33條「對違反治安管理行為的處罰，由縣、市公安局、公安分局或者相當於縣一級的公安機關裁決。警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決;在農村，沒有公安派出所的地方，可以由公安機關委託鄉(鎮)人民政府裁決」的規定，治安管理處罰只能由縣(市)級公安機關和公安派出所決定，地(市)級及地(市)級以上公安機關無權作出治安管理處罰決定。因此，是否有必要賦予地(市)級及地(市)級以上公安機關治安管理處罰決定權，在本法起草過程中，有兩種意見。一種意見認為，應當保持治安管理處罰條例第33條的規定，即治安管理處罰由縣、市、旗公安局、公安分局、相當於縣一級公安機關和公安派出所決定，地(市)級及其以上公安機關不能行使治安管理處罰決定權。理由是：治安案件不同於刑事案件，社會危害性小，跨區域實施違反治安管理行為的案件相對較少，由違反治安管理行為發生地的縣級公安機關或者公安派出所依法查處、作出治安管理處罰決定，一是有利於節約有限的執法資源。實踐中，即使由地(市)級及其以上公安機關決定治安管理處罰，很多基礎性的調查取證工作仍需要案發地公安機關配合開展。二是有利於方便被處罰人行使行政複議等救濟權利。按照行政複議法第12條的規定，如果縣級公安機關作出治安管理處罰決定，被處罰人不服處罰決定的，向地(市)級公安機關或者縣級人民政府申請行政複議就可，而如果由地(市)級公安機關作出治安管理處罰決定，被處罰人則需要向省級公安機關或地(市)級人民政府申請行政複議。如果治安管理處罰決定是由省級公安機關作出的，被處罰人就需向公安部或者省級人民政府申請行政複議。三是一樣可以有效發揮上級公安機關對下級公安機關的監督職能。雖然地(市)級以上公安機關不能作出治安管理處罰，但是，他們可以依照人民警察法第43條的規定，對下級公安機關的執法活動進行監督，發現下級公安機關作出的處理或者決定有錯誤的，有權依法予以撤銷或者變更。另一種意見認為，應當賦予地(市)級及其以上公安機關治安管理處罰決定權。其理由主要是：①與行政處罰法的有關規定並不衝突。該法第20條規定：「行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。」該法並未排除地(市)級以上公安機關行使治安管理處罰決定權。②下級公安機關行使的職權，上級公安機關應當有權行使。③有利於遏制和減少地方公安機關查處治安案件中的地方保護主義，更有利於上級公安機關充分行使對下級公安機關的監督職能。目前，各地公安機關在辦理一部分黃、賭案件中，為了防止地方保護主義，對屬於縣、區管轄內的治安問題，大多採取由上級公安機關如省、市公安廳(局)直接查辦的做法，實踐證明效果較好。如果將治安管理處罰權只賦予縣一級公安機關，上級公安機關則無權辦案，這對解決部分地區的突出治安問題不利。④如果規定治安管理處罰由縣級公安機關和公安派出所決定，則縣級公安機關即可對外國人作出限期出境或者驅逐出境的處罰決定，這與外國人入境出境管理法有關限期出境或者驅逐出境由公安部依法決定的規定不協調。雖然兩法有關限期出境或者驅逐出境的適用對象不同，但限期出境或者驅逐出境屬於國家事權，不宜由縣級公安機關作出決定。經過審慎研究，本法採納了第二種意見，規定縣級以上人民政府公安機關和公安派出所可以依法作出治安管理處罰決定。

　　至於如何劃分各級公安機關對治安案件的管轄權，根據本法第7條第2款「治安案件的管轄由國務院公安部門規定」的規定，將由公安部作出明確規定。

　　(2)公安派出所可以作出警告或者500元以下罰款的治安管理處罰。行政處罰法第15條規定，「行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權範圍內實施」，公安派出所作為縣(市)公安局、設區的市的公安分局的派出機構，不是一級公安機關，賦予公安派出所部分治安管理處罰權似與該規定衝突。但是，由於公安派出所承擔著絕大多數的治安管理、維護治安秩序以及治安案件的調查職責。治安案件量大面廣，查處時效要求高，縣級以上公安機關根本不可能承擔起對所有治安案件的查處和處罰工作。同時，公安派出所依法享有部分治安管理處罰權是有歷史淵源的。早在1957年的治安管理處罰條例就規定：「治安管理處罰，由市、縣公安局、公安分局裁決;警告可以由公安派出所裁決。在農村，五日以下拘留，可以由公安派出所裁決。」1987年1月1日起施行的治安管理處罰條例保留了上述規定，對公安派出所的治安管理處罰權也作了明確規定。此外，根據行政處罰法第20條規定：「行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。」賦予公安派出所行使部分治安管理處罰權，與上述規定並不衝突。基於以上考慮，為確保公安機關依法、及時、有效地履行治安管理職責，本法保留了公安派出所的治安管理處罰權，並適應治安形勢發展的需要作了適當調整，將公安派出所的罰款數額由治安管理處罰條例規定的50元提高到了500元。這主要是基於以下考慮：①本法規定的可以予以50元以下罰款的情形比較少，而且根據本法規定，對違反治安管理行為事實清楚，證據確鑿的，人民警察可以當場作出警告或者200元以下罰款。如果規定公安派出所只能作出「警告或者五十元以下罰款」的處罰決定，則與人民警察的當場處罰權不相協調。②行政執法必須兼顧效率。如果絕大部分治安案件需由縣級以上人民政府公安機關作出治安管理處罰決定，不僅不利於公安派出所職能的充分發揮，而且會直接影響治安案件的辦案效率，既不利於保護公民的合法權益，也不利於維護社會治安秩序。在充分調研論證的基礎上，本法賦予公安派出所「警告、五百元以下的罰款」的處罰決定權。