基層政府權力腐敗現狀與治理

06-09

【摘要】基層政府權力腐敗具有次數多、合謀多、關鍵崗位參與多等特徵，雖然中央和地方政府都在積極推動基層政府權力腐敗的治理工作，但由於治理體系不完善等因素影響，基層政府權力腐敗尚未得到全面遏制，需從發揮法律渠道作用、整合官方與民間力量、發揮信息化渠道作用等方面進一步拓寬治理渠道。

【關鍵詞】反腐　基層權力腐敗　治理路徑

【中圖分類號】D6 　　　【文獻標識碼】A

2015年新年伊始，習近平就對做好黨風廉政建設和反腐工作提出了新的要求，其中之一就是在反腐問題上「要保持高壓態勢不放鬆」，必須以零容忍的態度、以猛葯去痾的決心對腐敗堅決舉起正義利劍，彰顯出黨中央勢必將反腐進行到底的堅定決定和強大信心。反腐是一項艱巨的任務，任重而道遠；反腐的任重在於要打「大老虎」，而反腐的道遠則在於還要打「蒼蠅」，老虎雖大但有數，蒼蠅雖小但眾多。正是眾多蒼蠅們的蠅營狗苟才導致我國基層政府權力腐敗現象的滋生，損害了黨在人民群眾中的形象。目前，以習近平同志為首的黨中央正致力於全面深化改革的重大部署，治理基層政府權力腐敗，堅持老虎、蒼蠅一起打，不僅是深化改革的內容之一，也是廣大人民的迫切期待。如何有效遏制直至杜絕基層腐敗是一個值得探討的課題。

基層政府權力腐敗的基本特徵

基層政府權力腐敗是指縣級以下政府出現的權力腐敗，它會帶來極其惡劣的影響，表現在影響黨和政府在群眾中的威信，損害了群眾的利益甚至導致大量的資產損失等方面①。老虎、蒼蠅各有其道，從實踐來看，基層政府權力腐敗具有次數多、合謀腐敗頻發，關鍵崗位參與多等特徵。不可輕視的是，蒼蠅雖不大，其危害性、破壞性及影響性卻一點也不小。

腐敗次數多。從基層政府權力腐敗來看，由於基層財政經費總量規模較小，且大項目、大支出較少，這就使得基層政府權利腐敗時單次金額較少，但這種小金額難以滿足貪腐人員的需求，如貪污幾千元無法從根本上改變基層政府職員的生活狀態，這就會持續地激發其進行貪污，通過累計的方式獲取更多的資金，最終導致貪腐金額達到一定的程度。何謂「小腐巨貪」？小腐並非腐敗輕微，而是指官職不算太高的蒼蠅之腐；而小蒼蠅之腐日積月累，一樣可以形成大貪。如山東省臨沂市房地產契稅徵收工作的科級幹部楊宗玉，其累計貪污金額達到768萬餘元；曾經的河北省秦皇島市北戴河區供水總公司總經理馬超群家中屯金上億元，可謂一隻「綠頭大蒼蠅」。

窩案腐敗多。從實踐來看，大量的基層政府權力腐敗都發展為「窩案」、集體腐敗等，即表現為一名領導幹部團結若干下屬開展腐敗行為②。如曾經在宿遷市三棵樹鄉政府發生的腐敗案件就涉及到時任鄉黨委書記、副鄉長和安置辦公室主任，三人串謀將建設指揮部的資金轉入個人開設的企業，並利用這一企業承攬工程，這就是典型的合謀腐敗。合謀的危害在哪裡？就像一隻蒼蠅通過到處叮聞而播撒細菌，使腐敗像瘟疫般傳染至整個官場，帶壞全社會風氣，將一顆大樹從根部蛀空蝕盡。這難道不可怕嗎？

關鍵崗位腐敗多。基層政府人員數量較少，一般而言鄉政府僅幾十名工作人員（不包括教師等事業編製人員），而資金使用的簽字權更是被控制在少數人的手中，且資金支取、會計核算需要出納、會計等人員的參與，這就使得這些關鍵崗位基層職工參與較多，而一些非關鍵崗位如辦公室普通辦事員等則參與腐敗的機會較少。以深圳市為例，2012年3月~2013年5月，深圳市共有5名街道黨工委書記被檢察機關立案查處，街道工作人員的數量更是達到53名，由此可見關鍵崗位的參與是貪腐行為發生的重要表現。

基層政府權力腐敗治理的現狀及存在問題

基層政府權力腐敗治理的現狀。一是基層政府權力腐敗治理的制度建立。為規範基層政府行為，有效遏制基層政府權利腐敗問題，各級政府層面紛紛採取行動，出台積極的舉措。十八大明確指出腐敗問題會對黨造成致命傷害，甚至可能導致亡黨亡國。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，加強反腐敗體制機制創新和制度保障。為推動反腐敗行為的落實，中央出台了一系列的制度，如從規划上出台了《建立健全懲治和預防腐敗體系2013~2017年工作規劃》、《中央巡視工作規劃（2013~2017年）》等；在黨員幹部的管理上出台了《中國共產黨黨員領導幹部廉潔從政若干準則》、《農村基層幹部廉潔履行職責若干規定》、《中國共產黨巡視工作條例（試行）》等制度；在權利腐敗的處理上出台了《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》、《中國共產黨紀律處分條例》、《行政機關公務員處分條例》等制度，以此構建了一個較為完備的反腐敗制度體系。

二是基層政府權力腐敗治理的執行措施。治理基層政府權利腐敗的行動可以從中央與地方兩個層面來考察。首先，從中央層面來看，當前中央正積極推行「反四風」、「八項規定」，踐行黨的群眾路線等活動，這對於遏制權利腐敗具有重大的意義。特別是，隨著網路反腐、派駐工作組巡視等反腐渠道的暢通，中央對基層政府腐敗行為的治理力度正在加大。其次，從地方層面來看，目前各地都積極探索反腐敗工作的新機制，並進一步完善傳統的預防和懲治腐敗行為的力度，儘管國家層面的反腐敗法尚未出台，但許多地方都已經在積極運用法律制度來開展反腐工作，湖南省就出台了多項相關法律，再如山西積極構建了「陽光農廉網」預防農村腐敗。

基層政府權力腐敗治理中存在的問題。基礎反腐的關鍵就在於通過打蒼蠅，使權力環境得到凈化。「打蒼蠅，這麼多的蒼蠅能打完嗎？打完了不還會再滋生出來嗎？」老百姓的憂慮並非沒有根據。基層政府權利腐敗之所以屢禁不止，甚至隨著反腐敗力度的加大，一些腐敗案例還在增多，除表明各種隱藏的腐敗行為較多，還有其內在的原因，上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止等治理體系不完善，基層政府內部權利模式的低俗化等都會阻礙基層反腐的實施與開展。

一是基層權力監督的缺失造成治理難。首先，基層政府權利制約容易失衡，總體來看，目前基層政府特別是鄉、鎮一級政府容易出現書記、鄉鎮長「一家獨大」的問題，在各種經濟社會活動中領導者決策後能夠得到下屬的擁護和支持，這就使得領導者的權利可能失去監督，導致各種腐敗問題的產生。其次，基層政府紀檢等部門力量相對薄弱、獨立性有待增強，鄉鎮一級政府部門雖然配備有紀檢書記，並進入黨委班子，但由於紀檢部門的經費等都需要書記、鎮長的支持，這就使得紀檢工作的獨立性相對偏弱，在沒有「一把手」支持的背景下難以真正將反腐敗工作抓出成效。再次，基層政府預防和懲治腐敗措施力度不夠，部分基層政府紀委更多的是貫徹上級的指示，落實各種治理腐敗的舉措，自身工作的主動性不夠，難以創新性地推動腐敗治理工作的開展③。

二是基層權力腐敗的特徵造成治理難。首先，基層政府官員「蟻貪」的特點導致其治理難度大，「蟻貪」即時間上雖有間斷，但基層政府官員持續性地利用各種機會貪佔小額的公款，由於小金額腐敗具有隱蔽性，如對於基層政府領導者可以編製各種理由進行核報，並且不需要繁瑣的審批，這就使得貪腐行為「正規化」，導致部分基層政府利用權力長期性的貪腐。其次，基層政府官員的「串謀」加大了治理難度，在集中核算、民主決策等管理模式下，單個基層政府領導者或者說經手人員難以獲得足夠的授權將資金支取出來，必須通過與他人合謀才能更加便捷地進行資金支取，並且被發現的概率要小很多。這就容易出現「一把手」聯合會計等關鍵崗位員工共同腐敗，而財會人員則利用其專業性將賬務做得更加的逼真，使虛假的經濟活動轉變為真實的活動，要發現其中的問題難度大。

三是基層權力關係的低俗化導致治理難。首先，政府官員之間的「人情」或「情人」關係網路影響腐敗治理，基層官員由於數量較少，相互之間很熟悉，並且在工作中需要相互支持，從而容易形成一種你幫我扶的人情關係網路，即便發現腐敗的線索也會有意地提醒對方進行處理，而不是將其繩之以法，讓法律對這種貪腐行為進行制裁。其次，基層官員升遷難度大，長時間在一個崗位、一個地區工作導致腐敗治理難度大，由於工作的長期性，基礎政府官員對於某一類型崗位中潛在的漏洞或者說貪污機會都較為熟悉，並充分了解如何有效規避紀檢監察部門的檢查，同時其思想上也容易滋生升遷無望不如追求實際利益的思想，這就使得要通過廉政文化等對其進行教育，有效的預防腐敗難度更大。

開闢基層政府權力腐敗治理的有效路徑

近年來，雖然我國在治理權力腐敗工作上取得明顯成效，但在一些基層政府依然存在權力腐敗的問題，而且這些問題對群眾影響大，發生的總量及規模也較大，因此，必須強化治理基層權利腐敗問題，藉助習近平反腐的高壓態勢開闢基層政府權利腐敗治理的有效路徑。

第一，充分發揮法治的作用，強化基層政府權力腐敗治理的決心。民主與法治是一對孿生兄弟，政治民主是需要法治作為強有力的保障，否則，政治民主就會成為一紙空談，權力腐敗就會凌駕於法治之上。因此，政府要依據民主法治的理念，不斷構建和完善反腐法律體系。

首先，要加快立法步伐，針對當前國內尚缺乏國家層面反腐敗立法的現狀，建議全面總結地方腐敗治理中的立法經驗，積極從國家層面開展立法工作，儘快出台專門的腐敗治理包括基層腐敗治理的法律法規。同時，省級黨委政府可以利用立法權，積極出台地方層面的法律法規。反腐敗的相關法律法規制定得具體詳細，可以提高政治權利腐敗的效率，這正是廣大人民群眾所希望的。例如，國家出台的關於「三公消費」的法律法規，嚴格控制政府官員的「三公消費」，一旦違反規定，各級監督部門就會介入調查，並予以懲處。這對於治理基礎政府權力腐敗具有十分積極的作用。其次，要加強法律宣傳，我國相關的法律、政策中對治理腐敗行為都有較為明確的規定，如《刑法》第三百八十二條對貪污罪進行了明確，有關部門要組織基層官員全面地學習這些法律法規，發揮法律的作用。

第二，整合各方面有用力量，加大基層政府權力腐敗治理的力度。首先，要進一步加大紀檢監察部門的監督執法力度，對於發現的各種貪污腐敗線索，要全面、客觀地進行核實，並嚴格執法。紀檢監察制度是政府權力監督最為有效的手段之一。紀檢監察部門在構建和諧社會中起到穩壓、調節、助推的作用。紀檢監察部門就像啄木鳥一樣，可以將腐蝕中國社會主義建設的「蛀蟲」啄出，給權力腐敗分子以沉重的打擊。其次，要充分利用民間力量監督腐敗行為，在基層官員監督體系不完善的背景下，要充分利用基層群眾特別是具有會計專業背景群眾開展監督活動，發現基層官員中的貪污腐敗行為。這一過程中，要建立完善的參與監督群眾隱私保護制度，確保群眾的生命財產安全。再次，要整合紀檢監察部門、信訪維穩部門等不同政府部門的力量，形成信息溝通與信息反饋的聯動機制，對於信訪中發現的各類問題，紀檢監察部門要與上訪群眾進行充分的溝通，挖掘有價值的線索，加大反腐力度。

第三，通過制度文化的建設與宣傳，加強基層幹部廉政思想教育。美國前國務卿希拉里曾說過：「文化是一種軟實力。」近年來，我國文化產業發展迅速，文化對一個國家和社會的發展會產生巨大的影響，而這種影響是以潛移默化的方式存在的。因此，在治理基層政府權力腐敗，加強廉政建設過程中，要特別重視廉政文化的宣傳與教育。

目前，我國廉政文化宣傳大都局限於黨內宣傳，各級政府機關和事業單位都會設置專門的宣傳部門來大力宣傳各種法律法規、政策方針和廉政文化等。但我國基層政府宣傳部門的宣傳教育工作並不務實，往往通過舉辦一些隔靴搔癢的活動來進行廉政文化宣傳和教育，而這些活動大都流於形式，十分乏味，效果不佳。這不僅會導致黨員不重視廉政文化的宣傳與學習，更會造成廣大人民群眾的反感。因此，在加強廉政文化宣傳與教育的過程中，基層政府要堅持「求真務實」的基本原則，能夠將廉政文化宣傳與教育真正落實到實處。

基層政府加強廉政文化的宣傳與教育，首先要讓廣大人民群眾參與進來。不斷增強人民群眾參與反腐的意識，喚醒民眾的民主意識和權利意識。基層政府要廣泛地與廣大人民群眾進行聯繫，通過網路、電視、廣播、報紙等媒體發布腐敗行為及普及相關法律法規，鼓勵民眾積極監督並舉報腐敗行為。人民群眾的民主意識和權利意識的覺醒，會使政府權利腐敗面臨強大的監督和輿論壓力，一旦政府官員出現腐敗行為，就會被舉報，受到法律制裁。

第四，運用現代網路信息技術，積極建立新的權力腐敗監管體系。隨著信息技術的發展，基層政府也要創新反腐手段，充分利用網路反腐這一新途徑。網路反腐具有低成本、公開、高效、傳播速度快等優勢。

首先，要充分利用信息化手段推進基層政府信息公開，從源頭上遏制腐敗。針對當前基層政府中利用信息不公開貪污腐敗的問題，建議建立完善的信息公開制度，明確公開的內容，提高信息公開的時效性。對於事關群眾利益的醫保、養老保險等資金使用情況，要充分利用互聯網的查詢等功能，通過建立信息庫的方式提供查詢服務，弱化管理漏洞中潛藏的腐敗。不僅政府要建立專門的信息公開網站，基層政府也可以鼓勵並監督社會民間組織建立專門的防腐網站，專門報道各類腐敗行為和事實。但我們要注意的是，基層政府要嚴格監管網站，謹防出現惡意流言中傷，影響社會穩定。

其次，要充分利用信息化手段加大反腐敗宣傳與治理工作，包括利用網路接受群眾舉報。特別是在微信、微博等工具應用廣泛的背景下，要建立完善的網路輿情監督體系，對網路中出現的各種反腐信息進行總結，以強化腐敗行為治理。網路反腐並不是只有優勢，我們也要注意其存在的缺陷和不足。例如，網路群眾舉報的可信度問題。由於網路群眾舉報大都是匿名舉報，被舉報的個人或行為有可能是虛假的，這就會給被舉報人帶來一定的負面影響，同時也會浪費司法機關的工作時間、精力、物力等。此外，基層政府鼓勵人民群眾網路實名舉報腐敗行為的同時，也要注重保護舉報人權利和生命安全。

反腐反映了一個國家的權利意識與民主意識，反腐是國家建設與發展過程所無法逾越的一個障礙，但反腐也是國家走向繁榮與富強的加速器。雖然反腐的形式依然嚴峻，但以習近平為總書記的黨中央對反腐有著堅定的信念與堅強的信心，尤其是隨著我國法制建設的日益完善，一些領導幹部的權利腐敗必將由不敢走向不能，由不能發展為不願，使貪腐老虎和蒼蠅們徹底消失於無形。

（作者單位：南陽理工學院）

【注釋】

①廖琳：「淺談對基層政府權力腐敗監督的有效路徑」，《求實》，2013年第S1期，第23~25頁。

②鄭娟：「完善基層政府權力制約和監督機制」，《寧波經濟》，2014年第1期，第33~35頁。

③趙樹凱：「縣鄉政府治理的危機與變革—事權分配和互動模式的結構性調整」，《人民論壇·學術前沿》，2013年第21期，第14~29頁。

責編/許國榮（實習）

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