蔡定劍：論深化政治體制改革的迫切性

　　胡錦濤在中國共產黨的十七大報告中提出要「深化政治體製革」。為什麼要深化？如何深化？我們應該從歷史的經驗教訓和現實的社會需求中，理解深化政治體制改革的迫切性。

　　一、逝去的改革與改革的新生

　　過去30年，中國的政治體制改革經歷了兩個階段。[1]第一階段改革從1978年十一屆三中全會到1989年，改革的背景是反思歷史特別是文革的歷史教訓；動機是防止文革再次發生；特點是以傳統人文知識分子發起一場又一場觀念變革，推動政府自上而下的改革。這次改革思想理論上的成果，主要是確立發展社會主義民主和法製作為國家的根本任務；黨要在憲法法律範圍內活動。改革的制度成果主要是在人大代表的選舉在民主化方面的小步改進（擴大基層的直選、打破單一提名和差額選舉），加強人大能力（擴大全國人大常委會權力，地方在縣以上設人大常委會，人大設專門委員會），實行領導職務的有限任期等。改革的普遍共識是政治體制改革應與經濟體制改革相協調。

　　第二階段是經濟體制改革在1992年後單兵突進，政治體制改革停滯和轉向。知識分子與政府的聯盟出現裂痕，傳統人文知識分子迅速被邊緣化，一部分強調經濟效率的經濟學家登台。在意識形態談化的同時，傳統的和新中國建立的道德體系和信念也在消失。隨經濟改革成果和經濟繁榮的出現，部分政治精英、財富精英和知識精英政治上日趨保守，改革動力逐步失去。在這期間有一些與政治改革有關的行政司法改革都無果而終，如機構改革、公務員制度、司法改革、公車改革、反腐敗等，來自政府的自上而下的改革日漸式微。中國經濟改革成功了，但要不要進行政治體制改革，反而成了一個問題。

　　改革已經死了嗎？我想，那場靠觀念支撐的改革已經死了，但在市場經濟土壤中萌生的政治改革正在新生，一場來自社會層面和公眾推動的政治變革正在稍稍發生！

　　進入21世紀以後，中國社會發生巨大的轉型。新的社會經濟力量產生並壯大，為了維護自身的利益，他們與政府官員和經濟精英結盟，而不是與公益知識分子結盟。知識分子內部發生變化，法學、政治學和政府管理學、社會學者站在改革的前沿，給民眾的權利啟蒙給予大量的法律解釋，形成了法政系取代古典人文知識分子推動改革的局面。知識分子從觀念的解說者變為改革的推動者和制度的建設者，學者、律師和媒體等圍繞著具體的社會事件和個人的權利推動著制度的變革，比如「SARS」、孫志剛案、乙肝病毒攜帶者的維權案等。而互聯網的發展，使公民有了前所未有的個人自由表達的空間，成為對公共政策和政府官員形成廣泛的輿論監督的力量。這場改革圍繞的是法律和權利的實現，而不是觀念和理論的討論。對法律和權利的解釋，使政府權力不斷受到來自公民社會的挑戰和約束。

　　可見，雖然自上而下的改革動力日益衰落，但是，由於市場經濟改革帶來的經濟發展和社會結構的變化，個人財產的增加、個人的自主和自由、利益和權利意識的增長。來自社會基層公眾參與的力量日益興起，產生了一種新的社會政治改革的衝動。農村基層民主的發展，草根NGO的生長，以業主為基礎的城市社區自治的要求，各種利益受害者的維權行動，利益團體的遊說，公共知識分子的出現，媒體監督者角色突顯，律師作為自主的維護法制的社會力量，還有來自地方和基層黨政機關的自主進行的創新改革等等，這些卻成為新的推動政治改革的動力。而黨和國家領導人能否順應這種要求，是中國改革是否成功的關鍵。最終，我們還是從十七大報告看到這種希望。胡錦濤總書記說，政治體制改革「必須隨著經濟社會發展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應。」

　　二、中國需要政治體制改革嗎？

　　對中國的改革發展道路，國內外學界存在的爭論實際上可以歸結為兩個基本問題：一是中國應先搞經濟改革還是先搞政治改革？二是經濟繁榮以後是否可以不搞政治改革？

　　經驗證明，經濟發展和繁榮與民主沒有直接的關係，就是說，經濟發展不一定需要民主，有時威權政治比民主政治反而更有利於經濟的快速發展（當然這種發展常常是帶病的）。不搞政治民主化改革是可以取得經濟成功的。中國過去30年經驗表明，先進行經濟改革是成功的。但是，這種成功只是階段性的，不能說是最後成功。正由於威權政治具有比較強烈的短期優勢，其迷惑性相當大，對缺乏遠見和不夠審慎的人們往往具有很強的吸引力。但社會發展的關鍵不是短期的經濟增長，而是要具有持續發展的能力和態勢。在威權政治下，十年甚至幾十年的良好經濟業績其實並不能說明什麼問題，一個發展中國家必須幾十年接著幾十年地成功，並不間斷地保持良好的經濟運行，才能成為發達國家。[2]

　　歷史的經驗也充分證明，沒有民主的經濟繁榮是不可持續的，沒有民主制度的大國是不可以成為強國的。30年時間，只要統治者勵精圖治，不打仗，讓人民休養生息，完全可以創造一時的經濟繁榮，古代一朝君王在任時就可以創造的所謂盛世，在我國近代也有過。戰後，東亞四小龍都是用30年左右的時間創造了經濟繁榮。世界歷史上，有過不少的國家在經濟繁榮的前提下實現大國崛起的先例：西班牙、葡萄牙、荷蘭、英國、法國、德國、美國、日本等。但是，在那些民主制度沒有過關的國家，往往卻是崛起了又衰落。可見，只有建立起民主的制度並保障人權的國家，經濟的繁榮才能持續下來。托克維爾曾說，行政集權在一定的時代和一定的地區，可能把國家的一切可以使用的力量集結起來，迎來戰爭的凱旋，但卻無補於一個民族的持久繁榮。托克維爾甚至相信，民主政府經過時間的推移，一定能顯示它的實力。如果一個民主國家由共和政府管理一個世紀，那末在這個世紀結束的時候，它一定會比相鄰的專制國家更加富有，更加入丁興旺，更加繁榮。[3]

　　君不見，中國古代也曾有過不少繁榮和盛世，漢唐有盛世、明清有盛世，都在歷史的硝煙中灰飛煙滅。1860年代的洋務運動創造了工業、金融、交通通訊和國防的相當程度的現代化。但是，由於政治民主化制度沒有過關，經濟改革的成就毀於一旦。在西方發達國家的歷史中，工業化和民主化的發展方向大體是並行的，在德國民主化落後於工業化，國內危機導致德國兩次發動世界大戰。日本也有相似的情況。歷史告訴我們，在威權國家，經過一時期的經濟高速增長以後，如果不及時進行民主化轉型，經濟發展勢頭將很難長期保持下去。

　　在我國，過去30年經濟高速發展，人們的財富在增加，生活大大改善，但是社會的各種不滿情緒和社會矛盾並沒有隨人們財富的增加而減少，相反，而是隨人們財富的增加而增加。道理很簡單，在傳統的農耕社會可以維持一個四世同堂的大家庭，現代城市社會，經濟富裕了，成年子女與父母都難以同室而居。因為人們的自主、獨立性增強，價值觀、生活情趣、方式多樣化，又有經濟能力自立生活。社會發展帶來家庭結構的改變，同理政府和國家結構也必然隨經濟發展和社會的巨大變革和轉型而改革。這種改革就是更適合人們的獨立、自主、平等、自由地生活。

　　民主在一個國家的活力，與該國的社會結構和社會趨向相關。財富和知識都集中在極少數人手中的社會結構不會有利於民主，就象嚴重兩極分化的道德和宗教群體的社會也不利於民主發展一樣。

　　貧富差距的擴大，使得建立民主的基礎越來脆弱，經濟發展的穩定性和可持續性越來越差。腐敗沉重地打擊著人民對政府的信賴，腐敗的不可治癒和擴散也增加了社會不穩定性。在存在巨大利益誘惑而缺少民主制約機制的情況下，政府自肥——越來越謀求自我利益，使國家法律的有效性和政府誠信大大降低，與民爭利也使得政府從事公共服務的能力嚴重削弱，也導致人們對政府的信心和信任也在減弱。政府在社會轉型和政治改革中所需要的權威、資源和能力，會隨著這種不平衡的充滿矛盾衝突的經濟社會發展而不斷削弱。執政者越是在自己有權威、資源和能力進行改革的時候主動進行改革，就越能避免危機。當一個社會在該改革而不改革，統治者不能審時度勢抓住時機，會喪失對改革的主導權，使社會陷入危機，清末的戊戍變法就是教訓。

　　三、改革的路徑

　　當今人們對中國社會發展都有一個共識，就是中國不能革命，只能走漸進改革的路。當然，一個國家走什麼路並不完全取決於統治者。但是，統治者在很大程度上有選擇權。任何社會統治者有非常強的維護現有秩序的墮性（這種墮性常常是眼前既得利益造成），從而蒙敝統治者「智慧」的頭腦，使其很容易坐失變革的良機。

　　當前我們社會處於諸多矛盾高發期，我們的領導人已經高度意識到社會危機，所以提出和諧社會建設。問題是，我們可不可以只通過政策調整，而不通過制度改革達此目的？我認為是非常困難的：首先，由於制度性原因，許多好的中央政策都難以有效地實施；其次，領導習慣和領導能力限於政治動員式的方法解決社會問題，而缺乏用法治的和制度建設的方法解決社會問題的能力。由此，很多社會問題都難以從制度上得到根治（腐敗問題、政府違法濫用資金產生的審計問題、土地濫用問題、勞工和農民工權利問題、礦難問題等等）。所以，社會問題和矛盾總是在積聚，而不是解決。更重要的是，我們過去的改革和發展為什麼總是不斷地產生社會矛盾，這一切都與制度問題有關，制度問題必須通過制度改革才能解決。

　　政治體制的改革已經不可拖延。中國共產黨是強大的執政黨，持續30年的經濟改革創造的社會繁榮，使它仍然有很好的改革資源，現在正是進行政治體制改革的良好時機。不進行政治體制改革市場經濟難以持續，社會矛盾的積累可能會導致危機危及改革的成果。未來十年，社會各界對政治改革寄以厚望，如果不能有所作為，將會大大降低社會對政府的信心，使黨和政府主導改革的資源和能力降低，社會危機的危險性會增加。

　　由中國共產黨領導進行漸進的政治改革，我想是絕大多數中國人的共識。問題什麼是漸進的改革？如果說漸進的政治改革是中國需要50年或100年才能民選國家的民意代表和國家領導人，可能難以讓人置信。漸進的改革更不能被作為有意推諉改革的理由。這在中國歷史上慈禧的「預備立憲」和國民黨的「訓政立憲」都有其教訓。從現在起進行認真的、腳踏實地深化政治體制改革可能是好的選擇。

　　當前可做的政治體制改革是：

　　1．明確提出「實行憲政」作為政治體制改革的口號和目標。什麼是憲政？簡單地說就是以憲法作為治國基礎，實現法治、民主和保障人權的國家。明確地提出憲政的口號是可以動員和團結全體人民的正確目標。實現憲政是世界發展的潮流，也是近代一百多年來中國人民前赴後繼奮鬥的目標。我國已經把民主、法治和保障人權都寫入了憲法，這就是要實現憲政的目標。

　　實行憲政一個最重要的制度建設就是建立違憲審查制度。違憲審查是實現法治和保障人權的強有力手段，通過審查法律和政府行為是否合法，迫使法律清良和政府本身守法，這是法治的前提和基礎。違憲審查能在廣泛的領域抓住突出問題保障公民的權利，從而起到通過法制手段緩解社會矛盾和衝突的作用。中國憲法已經確立了違憲審查的法律和理論基礎，只需要建立機構，就能使其運作起來。

　　2．為提高中國共產黨執政的合法性基礎，中國共產黨要學會在公開、公平、自由、平等、競爭條件下的選舉能力。為此要擴大人民直接參与的民主選舉，可以儘快地從鄉鎮黨政領導人的公開直選開始。這方面已經有了不少地方主動改革的經驗，它是解決基層政府與群眾矛盾衝突的制度性措施，可以大大提高黨政在基層的合法性基礎，也有利於提高黨的民主選舉能力。此外，可嘗試在若干年內實現縣一級的領導人直接選舉。在自上而下的政治約束機制靈的情況下，建立人民對政府的約束機制是最好的辦法。直選可以大提高政府及領導人的權威，從而使政府能更好地面對社會危機。

　　3．為了提高依法執政的能力，黨必須學會通過人民代表大會執政，因此需要改革黨與人大的關係，提高人大的權威和地位。黨如何通過代議機構執政是不太困難的事，世界上幾乎所有的政黨都是這麼做的，就是把國家的事情拿到人大通過公開的方式進行討論、辯論，同時通過人大來加強對政府的監督。這可以從地方人大開始，加強地方人大的能力建設，提高地方人大的權威和地位。1978年以後的政治體制改革就是從加強人大開始的。現在應該進一步深化人大這一根本政治制度的改革。

　　4．擴大公眾參與，並以法律保障公眾參與成為民主制度。十七大提出要進一步擴大公民有序的政治參與，關鍵是要以法律保障公民的參與權並制度化。公眾參與是現代民主制度發展的新趨勢，是選舉代議制民主的重要補充。公眾參與的民主涉及的範圍非常廣泛，從立法、行政決策、行政執法，到基層治理、社會監督等各個領域。西方國家的民主發展是先行代議制民主，在代議制民主出現不足情況下，在六七十年代又發展公眾參與的各種民主形式，成為激活民主制度的重要方法，公眾直接參与式民主正出現生動的景象。公眾參與式民主是一種法制化的可控性民主。鑒於我國後發民主的特點，為求民主的漸進和社會穩定，先發展公眾參與式民主，再發展選舉民主，可能是一條中國式民主發展道路。依此認識，就應把公眾參與作為一項重要的政治制度建設的內容，通過立法使公眾參與法制化，保障公眾參與的權利。公眾參與當前主要可從以下方面擴大和完善：

　　（1）完善立法聽證和行政決策聽證制度；

　　（2）在環境保護、城市規劃、文化保護、公共服務提供決策（如公共衛生政策、教育、社會保障制度等方面的決策）等領域建立和完善公眾參與制度；

　　（3）廣泛發展在基層政府治理方面的公眾參與，包括在市縣鄉鎮，特別是在鄉鎮一級的涉及人民群眾利益的重大事務決策的公眾參與，在一些地方政府中有很好的自主創新改革經驗，應加以推廣。

　　（4）完善基層自治。一個良好的村民選舉和自治制度正在受到賄選和宗族勢力的腐蝕，不加強法制的規範，將會對這一適合中國民主的形式造成嚴重損害。完善選舉程序，加強對選舉的規範，以保證村民選舉的健康發展；在城市社區的自主管理和保障業主的自主管理權利。

　　5．保障規範NGO的發展。公眾參與離不開非政府組織的發展，根據市場經濟和民主政治的需要發展非政府組織是公民社會發展的客觀需要。排斥壓制將產生社會矛盾，也不利於有序的政治參與。採取傳統的官方控制的發展模式也完全不適應社會的要求。只有採取保護並通過法制規範的辦法才能使它健康發展。

　　6．建立公共財政制度。政治體制改革涉及很多的政府治理的改革，其中最重要的改革是兩項：一是公共財政特別是公共預算制度的建立迫在眉睫，它對防止政府腐敗，改善政府治理，約束規範政府權力，防止政府自肥，提高政府為人民服務的能力，改善人民與政府的關係都大有好處。二是政府透明度的建設，這是通過社會和人民群眾監督政府約束權力的最有效手段。

　　中國進行政治體制改革要做的事很多，從這些事開始做起，可以提高黨的執政能力，提高政府治理能力，以保證社會穩定和健康發展；又能適應社會發展，滿足人民群眾對權利和利益保障日益增長的需要，緩解消除社會矛盾，減少社會緊張，為更深層次的政治改革創造基礎。

　　【注釋】

　　[1]朱學勤教授曾提出1989年前後有「兩場改革」的觀點，筆者贊成他的分析。

　　[2]（美）萊斯特『瑟羅著：《資本主義的未來》，周曉鍾譯，中國社會科學出版社1998年版，第51頁。

　　[3]（法）托克維爾著：《論美國的民主》（上卷），董果良譯，商務印書館1988年版，第97頁、第255頁。