監察機關如何減少和避免行政爭議

2014-08-13 15:14　來源：《中國監察》　趙志華

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監察機關是行使監察職能的專門機關。在監察過程中，監察機關如果違反法定的許可權和程序，很可能會侵犯行政相對人的合法權益，從而導致行政爭議案件的發生。近年來針對監察機關提起行政複議、行政訴訟的案件時有發生。監察機關應如何減少和避免這類案件，本人結合工作實際談談看法。

監察機關可能引發行政爭議案件的常見情形

超越職權。職權法定原則要求監察機關行使權力必須有法律法規的明確授權。如果監察機關在法律法規授權的範圍之外行使權力，就是超越職權，屬於行政違法行為。監察機關超越職權的形式主要有以下幾種：一是超越地域範圍，如甲地監察機關對乙地的監察對象進行監察；二是超越許可權範圍，如下級監察機關對上級監察機關管轄的監察對象進行監察；三是超越職責範圍，如監察機關在監察過程中對非監察對象進行監察等形式。

濫用職權。濫用職權有廣義和狹義兩種解釋。廣義上的濫用職權包括超越職權，狹義上的濫用職權是指沒有超越法律法規的授權範圍，只是在法律法規規定的範圍內不正當地行使權力，本文所稱的濫用職權，是指狹義上的濫用職權。監察機關濫用職權的形式主要有以下幾種：一是玩弄職權，隨心所欲地對事項作出決定或者處理；二是故意不履行應當履行的職責，或者任意放棄職責；三是以權謀私、假公濟私，不正確地履行職責等。

違反辦案程序。根據現代訴訟理論，司法公正包括實體公正和程序公正。程序公正本身直接體現出來的民主、法治、人權和文明的精神，並不依賴於實體公正而存在。程序是否公正，是衡量社會公正度的一個極為重要的指標。實踐中，監察機關可能違反法定程序的情形主要有：一是違規或非法調查取證；二是不按規定程序或簡化程序辦案；三是超期辦案；四是不認真執行迴避等制度。

不履行法定義務，又稱不作為。行政主體對負有的法定義務，應履行而不履行的行為，稱作「行政不作為」。 在監察機關的工作實際中，因不作為而引起行政爭議的情形主要是監察機關不按規定履行答覆、告知等義務。《中華人民共和國行政監察法》第六條規定，對實名舉報的，應當將處理結果等情況予以回復。《政府信息公開條例》第二十四條規定，行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答覆的，應噹噹場予以答覆；行政機關不能當場答覆的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答覆，監察機關對上述應負的義務，應及時履行。

監察機關減少和避免行政爭議的途徑

準確界定監察對象。根據《行政監察法》的有關規定，監察對象的範圍包括國家行政機關及其公務員，國家行政機關任命的其他人員，法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員，國家行政機關依法委託從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員。監察機關只能對上述對象依法進行監察。

正確行使監察權力。《行政監察法》對監察機關履行職責和調查違反行政紀律行為時的許可權做出了具體規定。監察機關在監察過程中必須嚴格遵守，不得超越和濫用這些權力，否則，就會引發行政爭議案件。一要嚴格規範「兩指」措施。根據《行政監察法》的有關規定，監察機關有權責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋或說明，這就是我們平常所說的「兩指」。監察機關要嚴格規範「兩指」措施的使用：一是嚴格「兩指」措施的使用條件和許可權。監察機關要在規定場所、嚴格按照許可權和時限對監察對象使用「兩指」；二是認真落實「兩指」的審批和備案程序，不得「先『兩指』後審批」，堅決杜絕以「集中談話」、「自願留置談話」等方式規避審批程序；三是切實落實「兩指」各項安全措施，保障「兩指」對象的合法權益。未經批准嚴禁將辦案對象帶離監控區域，不得有逼供誘供、變相體罰、侮辱人格等行為。

二要慎重行使可能侵犯涉案人員或單位財產權的行為。一是暫予扣留、封存行為。根據《行政監察法》的規定，監察機關可以採取暫予扣留、封存能夠證明違反行政紀律行為的文件、資料、財務賬目及其他有關的材料。實踐中，監察機關在採取暫予扣留、封存措施，特別是在暫扣財物時，往往不加區分的將財物全部暫扣下來。如果暫扣的財物中有非監察對象的財產，且監察機關對不當行為不進行及時糾正，那麼監察機關成為行政複議的被申請人或者行政訴訟的被告就難以避免。二是凍結存款行為。根據《行政監察法》的有關規定，監察機關可以查詢涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款，但不能直接凍結，如需凍結，需按程序提請人民法院協助。三是沒收追繳財物行為。根據《行政監察法》的有關規定，監察機關對違反行政紀律取得的財物，依法應當沒收、追繳或者責令退賠。監察機關須嚴格執行該規定，不得超出職權範圍對非監察對象的財產沒收追繳。

嚴格遵守有關程序規定。在司法以及執紀實踐中，不同程度存在重實體輕程序的傾向。殊不知，監察機關在執紀活動中如果程序不到位，也很容易引發行政複議、行政訴訟，甚至會導致可能勝訴的案件敗訴。根據《行政監察法》等的有關規定，監察機關在程序方面應遵守的具體要求主要是:嚴格遵守《行政監察法》的規定；切實保障被調查人合法權利;嚴禁刑訊逼供、暴力威脅和以其他非法方法收集證據；監察機關依法獨立行使監察權；按法定期限辦案、結案。

有效預防行政紛爭，探索建立行政爭議案前解決機制。監察機關對於可能引發行政爭議或造成較大影響的違法、不當行政行為，應及時糾正或督促有關部門及時處理，從而在源頭上預防和化解行政爭議。在收到當事人的行政爭議申請時，對初步審查發現監察機關的具體行政行為在程序或實體方面、合法性或合理性方面存在瑕疵的案件，以當事人自願接受為基本原則，綜合運用協調、調解、和解等方式，有效化解行政爭議。□

作者單位：江西省紀委監察廳案件審理室

（本文刊載於《中國監察》2014年第11期）

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