竹立家, 白景明：三公消費公開，需要有完善制度的助力

全國人大常委會已於本月初表決通過了關於批准2010年中央決算的決議，經財政部匯總，2010年中央行政單位、事業單位和其他單位的「三公」經費支出合計94.7億元。首次公開中央單位「三公」經費吸引了社會各界的廣泛關注。其實，今年3月以來，國務院就多次召開會議要求，中央部門儘快公布「三公消費」(公務出國(境)經費、公車購置及運行費、公務接待費)支出。按照規定，98個中央部門要公開部門決算。中央各部門要公開本部門「三公經費」的2010年決算數和2011年預算數。但截至13日，國家文物局、中國工程院、中國科學院、教育部、審計署、文化部、民政部、新聞出版總署等少數部門已經公開「三公經費」。仍有九成的中央部門的賬單遲遲不見公布，已超期限半月。由此，「三公消費」背後的各種問題也逐漸暴露出來。如何解決「三公消費」問題，使之更加的科學、透明，就成為了擺在我們面前的嚴峻課題。帶著這個問題，我們先後對財政部財政科學研究所副所長白景明教授、國家行政學院公共行政教研室主任竹立家教授進行了專訪。《南方都市報》：「三公經費」問題為什麼會一直成為社會各界的關注焦點?近些年來，它有了哪些變化，又將會呈現怎樣的發展趨勢?竹立家：關心「三公消費」是公民意識的最基本體現。連續幾年以來，中央國務院對於「三公消費」這個問題很重視，社會公眾、輿論以及社會方方面面反映非常強烈，要求堅決壓服「三公消費」的數字。社會科學院財貿所今年發表的白皮書透露，2010年中國的預算內收入大約8.3萬億，中國的宏觀稅負水平大約是14.2萬億，換句話說，去年我們的公共收入大約有14.2萬億，這14.2萬億裡面，除了預算的8.3萬億以外，剩下的6萬多億基本上在預算之外循環。避開了輿論的監督，這錢是怎麼花的，花得合理不合理，花到什麼程度，很難說清楚。如此，公眾怎能不關注。《南方都市報》：「三公消費」公開的意義在哪裡?特別是對遏制腐敗和打造陽光政府有何作用?竹立家：首先可以肯定的是，在世界上任何國家都有「三公消費」，政府要運轉、要運行，肯定有一些相關的運行費用，包括職務運行費用。但是這個費用在世界各國是嚴格限制的，比如說像公車，發達國家幾乎沒有一般的公務用車，在歐洲很多國家，連部長、司長都沒有專車，完全是開著自家車上下班，在公務活動中有一些自己用的公務用車，但數量很少。因此，我們要遏制「三公消費」，首先要確定，過度的「三公消費」是一種特權腐敗，是腐敗的一種形式;過度的「三公消費」這種特權現象也是腐敗。2006年我寫過一篇文章提出「三公消費」隱含著腐敗現象，一個人如果認為只要是獲得了權力，就同時也獲得了衣食住行方面的便利和隨意使用公共資源的權力，這樣性質就會發生變化，就會背離人民群眾對權力的願望和要求，我們必須下決心遏制「三公消費」現象。《南方都市報》：從目前來說，「三公消費」的公開舉措，暴露出了哪些問題或者不足?竹立家：可以反映出幾個問題。國務院一直強調我們要大力壓縮「三公消費」的數額，但拿2011年與2010年相比較，2011年僅比2010年壓縮0.5%左右，幅度非常小。這說明一個問題，「三公消費」這麼多年來一直被認為是不合理的，但從人大常委會短短的一個月之間就批准了2010年決算和2011年預算的數字差額來看，反映了一個信息，好像「三公消費」是合理的。為什麼說是合理的?2011年的數字和2010年幾乎相差不大，我們「三公消費」沒有壓縮的空間，這給公眾傳遞了一個很不好的信息。從人大常委會批准的各部委的數字來看，更重要是沒有完全細化，沒有細化，公眾就無法監督，人大常委會也無法監督。從2011年預算和2010年決算的數字來看，特別是2011年，人大常委會的預算審批報告已經向社會公布了。到目前為止只有少數的五六個部委公開了「三公消費」數字，大部分政府部門沒有公布數字。多個部門沒有按時公布「三公」消費，我覺得，要追背後的原因也很難，但有一點是肯定的，有些部門比較心虛，對自己的「三公消費」公布以後在社會上引起的反響沒有把握。這進一步證明了「三公消費」確實存在不合理的地方。《南方都市報》：目前公開公布的壓力主要是來自上級的(國務院)，而人大在目前的運作中，實際上也只是「批准」的職能，但似乎並沒有起到監督的效果，對於一些部門的不公開不公布的消極應對，並沒有形成有效的監督機制，這樣的運作模式是否有缺陷?竹立家：要真正遏制「三公消費」現象，監督是重要的，不能只通過政府部門自身監督，而是必須引入第三方監督，主要有兩個方面，一是全國人大常委會的監督，各個部門的「三公消費」的預算、決算，必須通過人大常委會審批，必須在以後的製作安排過程中讓人大做一個財政預算，特別是在「三公消費」方面有一個主要的監督機構。二是每年堅決公開「三公消費」的一些預算的注資，進行社會輿論監督、媒體監督和公眾監督。當然，「三公消費」的遏制最根本的辦法就是要靠民主制度，主要有三個方面：一是建立公開透明的制度。必須使「三公消費」的數字要公開透明，也就是說，各個部門「三公消費」的細目要透明，要透明到項，必須利用現在信息傳播的手段，向社會廣泛發布「三公消費」的數字，根據政府信息公開透明條例的要求，「三公消費」的數字應該向社會公眾公開透明，特別是要細化，透明可以讓公眾和輿論監督，這個制度必須完善，必須建立。二是建立一套完整的信息披露制度和審批制度，特別是審批制度。「三公消費」的數字各部委報上來以後，誰來審批，誰來審查，審查結果如果不實，如何追究。如果「三公消費」數字只是根據各部委，或者是某一個部委的數字來公布的，而有些部門不願意公布，這時候又該怎麼辦。每個部門要有一套制度來規範，要申報公開透明，要有嚴格的審查制度，數字實不實、真不真、可靠不可靠，有些部委不公布，怎麼辦，這個制度必須建立。三是懲處制度。「三公消費」數字報完以後，如果查出來有些部門胡報亂報數字，有些部門的數字報也不報，多少年連續審計，有些部門連續挪用擠占預算的資金，卻沒有任何部門的領導幹部受到懲處，年年審計，年年有，審計出來了，對部門的權力職位也沒什麼影響，這樣也是無法解決問題的。所以說，懲處制度至關重要，要整治「三公消費」必須下決心建立一整套配套制度，如果不公開、假公開，公開數字不真實，部門就要負責，特別是主管領導要負責，這樣對「三公消費」蔓延的這種現象有一種警示作用，使這些人不敢再在「三公消費」數字公開方面弄虛作假，最後遏制「三公消費」蔓延的現象。《南方都市報》：同時，還有一個人們也很關注的問題，公眾和民間的力量，如何來監督政府預算做得更好呢?目前似乎並沒有太好的渠道可以讓其介入三公消費的監督。白景明：公眾是可以有序地參政議政的，這兩年的財政重大決策都是向大眾徵求意見的，比如剛剛執行的個人所得稅的頒布也都是徵求了公眾意見，沒有出現政府獨體操作的現象，新醫改的方案也是同樣如此。地方的很多財政法規，它也是做到了向公眾的徵求。中國政府現在加快三公支出公布本身已經反映出了體恤民意這一意向。公眾如果對財政支出有什麼異議，也是有渠道去反映的，這些道路沒有封閉起來。就好比地方很多都有市長直通熱線，信箱之類的，這些都是很好的渠道。竹立家：首先依靠的是政府信息公開條例，這是最根本的法律依據，只要是不涉及到國家外交機密的一些政府的公共財政預算都必須公開，政府信息都必須公開。權力要在陽光下運行，主要一個方面是政府信息要公開，要透明，要陽光，特別是公開財政預算，幹部選任，包括公共政策制定的過程要公開透明，要讓老百姓參與，保證老百姓的參與權、知情權、表達權和建議權。這也算是公眾監督非常需要的平台吧，有了這樣的平台，公眾才能夠方便地參與和監督。《南方都市報》：「三公消費」作為行政成本的一部分，一起促成了我國高昂的行政開支。有專家曾計算我國行政成本高出世界平均水平25%.溫家寶總理在今年政府工作報告中再次關注「三公消費」，並強調「2011年出國(境)經費、車輛購置及運行費、公務接待費等『三公消費』支出原則上零增長，切實降低行政成本」。行政成本居高不下，不僅加大各級財政壓力，還會影響政府的行政效率和社會形象。但是，限制了「三公消費」，就能實現降低行政成本的目標嗎?造成行政成本高企的原因是哪些?竹立家：一些媒體曾報出，根據財政部綜合司研究報告，1978年以來，中國行政管理費增速總體快於財政支出的增速，占財政支出的比重總體呈上升趨勢。1978年-2006年，中國行政管理費支出年均增長19 .3%，明顯高於同期財政支出13 .7%和G D P(現價)15.6%的年均增速;行政管理費支出占財政支出的比重，由1978年的4 .7%提高到2006年的18.3%.機構編製的急劇膨脹、政府行為和公務消費缺乏有效約束和政府支出，尤其是預算不公開不透明，是行政成本居高不下的幾個原因。「三公消費」只是其中之一。近些年，中央政府壓縮行政經費的舉措，主要集中在出國(境)、會議、公車購置及運行和公務接待費用。對此要求，許多政府部門採取了轉嫁費用的辦法，比如，一些中央機關官員借用地方駐京辦車輛，一些政府會議和公共接待由企業買單等。這樣的結果是政府實際的行政費並沒有降低。控制行政成本是一項系統工程，不是哪一個部門能夠單獨解決的，必須依靠行政管理體制、預算和資產管理制度、績效評價考核制度、領導幹部職務消費等多項改革的綜合入手。對於未來行政成本如何降低，在中央「十二五」規劃建議中，著力點則放在了「優化政府結構、行政層級、職能責任。」具體措施是「推進大部門制改革，在有條件的地方探索省直接管理縣(市)的體制」。《南方都市報》：剛剛我們前面探討到了，公眾如何能更好地進行「三公消費」的監督問題。事實上，上述公眾的監督就算能夠良好地實現了，應該說也只是一種事後的。現在我們的預算過程依然缺乏開放性，公民參與不夠。我們現在是否開始重視事前的參與呢?比如在預算草案審議的時候，就能夠進行預算審查。這種參與也不僅僅是「三公消費」方面的，而應該是對整個的財政預算與決算進行參與、管理和監督，全面地建立起預算民主。白景明：財政預算可以說是最大的公共事務了，如果能夠推動起來，無疑對民主化有深遠的影響。政府預算公開，實現人民對預算的參與和監督，就是民眾參與政治的一個實際步驟，是人民民主的一種實現形式。公共財政的建立，在本質上是權力方式的變遷過程，其方向和結果是權利的生長與民主的發展。預算過程是政治過程的核心，也是權力運用過程的核心。所以公共預算遠不僅僅是簡單地分配政府資源的工作，它們還是塑造公共生活、國家制度、公共與國家關係的文化建設。預算在這裡就是民主的試金石。老百姓的錢怎麼收、怎麼花，涉及老百姓的利益和政府利益的博弈，建立起這種制衡的權力非常重要。基於「公共」與「民主」的利益訴求與價值關懷，開放公眾的預算審查也勢在必行。依憲法規定，政府預算是由人民代表大會審議和批准的。人民對政府預算的權利，首先是審批，其次才是監督。而預算民主就是指政府預算在編製、審批、執行以及決算等全過程中都置於人民及其代議機構的監督之下，以確保政府預算能夠實現公共責任。其實質是使行政權力運行時時處於人民權利監控之中。目前來說，財政預算草案都由政府起草，在人大代表開人代會報到時分發。由於代表缺乏財政、預算方面的專業知識，再加上時間倉促，因此審議預算時往往出現三多三少的現象：即不發表意見的多，發言的少;說順風話的多，講不同意見的少;建議哪一項應當增加的多，建議哪一項應當減少的少。不過一些地方也在努力試水，開啟了預算民主的新進程。例如，2005年，浙江溫嶺率先「試水」公共預算改革，後來形成「參與式預算」———人大代表和普通民眾以民主懇談為主要形式，參與政府年度預算的審查，對政府的「花錢計劃」發表意見並促成預算的修正和調整，讓公民和人大代表都參與編製和審議政府預算，今年到底是多修一條路，還是多建一個學校，到底是建個大廣場，還是多花點錢搞環保，他們都有話語權。這項改革被認為是建立透明、民主的公共預算的發軔。由民主懇談與預算審查相結合的「參與式財政」改革，無疑開創了基層公共預算改革之先河。這對於預算的民主，起到很大的推動作用，將以人大為主體的預算民主與以社會為主體的預算民主進行了良好的結合。這也應該成為我們預算未來發展的一個方向。而且由於任何預算改革都具有政治含義，可以通過建立預算國家，實現國家治理轉型。南方都市報 特約評論記者 張天潘記者 陳建利 亦有貢獻

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