「大部制」、「省管縣」與政府減支
06-09
「大部制」、「省管縣」與政府減支
陳憲 未來政府自身的改革關鍵在於建立服務型政府，解決長期以來一些政府部門職能越位、缺位和錯位的問題，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位 黨的十八大報告指出：「穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系。優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉鎮行政體制改革。」在過去的一段時間裡，行政體制改革已經沿著「大部制」和「省管縣」兩條主要途徑推進。這兩項改革不僅將在重塑政府機構、轉變政府職能方面，而且將對財稅體制改革產生積極的推動作用。我們知道，結構性減稅是目前財稅體制改革的重要內容之一。當稅收收入為一定時，減稅無疑將減少政府收入，其缺口可來自舉債，也可以來自政府減支。就目前中國的政府規模而言，以政府減支對應減稅，有較大的空間。無疑，「大部制」和「省管縣」將有助於政府減支——減少政府的行政支出。 使政府運作更有效率 下個月，國務院機構改革和職能轉變方案將提請十二屆全國人大一次會議審議。未來政府自身的改革關鍵在於建立服務型政府，解決長期以來一些政府部門職能越位、缺位和錯位的問題。行政職能交叉、錯位，不僅容易造成部門之間扯皮現象，導致行政效能低下，以及大量公共資源被行政機構自身消耗；更重要的是，在履行提供公共服務和社會保障、宏觀經濟管理、市場監管和社會管理等職能方面，往往存在著力不從心、難以勝任的弊端。因此，必須對現有政府機構進行有效整合，改變政府機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。 推行「大部制」改革，意味著政府必須以提供公共服務為己任，進而規範政府權力和職能，成為服務型政府。如果「大部制」改革達不到轉變政府職能的效果，那麼，它就很容易陷入以往那種「精簡—膨脹—再精簡—再膨脹」的怪圈。這種可能性是存在的。因為「大部制」的直接目的就是要打破現有的部門利益，但正如人們所擔心的，沒有統籌全局的頂層設計，業已存在的公共利益部門化格局是很難瓦解的；另一方面，如果幾個部合併成為一個超級部，權力很大，對它進行監督恐怕更加困難，因此，若沒有有效的權力約束機制，在「大部制」下就可能把過去分散的部門利益，聚集為集中的部門利益。因此，改革的頂層設計和公共權力的約束機製成為重中之重，凸現在我們的面前。我們有理由期待，下一步推出的「大部制」改革，將涉及更多的部門，並將相適應地推及地方政府的「大廳（局）制」改革，進而形成全新的政府組織架構和分工體系，更加有利於服務型政府的建設，履行提供公共服務的各項職能，並相應地、較大幅度地減少政府的行政支出。 加快行政區劃體制改革 改革開放以來，中國的城鎮（市）化發展迅猛，人口向城市和城鎮集中，許多小城鎮發展成為中小城市。國家在行政區的管理上，設立了直轄市、計劃單列市、省會（自治區首府）城市、地級市、縣級市等管理層級，這在推進城鎮化過程中，起到了重要作用。但也要看到，許多地級市是在縣或縣級市的基礎上演變而來，地級市想發展成為中等城市或大城市，就不得不向縣級層面「索要」空間、產業和人力資源。更重要的是，在財力資源的分配上向地級市的規劃和建設傾斜。由於省市縣垂直的行政權力，許多地級市與縣級市在城市總體規劃、重大基礎設施建設、社會事業發展、招商引資項目競爭等方面產生了矛盾。這些矛盾的根源就是行政區經濟。在市場經濟的背景下，行政區經濟阻礙了按市場配置資源，在較大程度上抑制了縣域經濟的發展。因此，「省管縣」將在行政區管理體制改革上推動各地的經濟社會發展。 最近，「省管縣」改革在江蘇省三個縣（市）開始試點，崑山市、泰興市、沭陽縣三地，正式開始直接向江蘇省政府報告工作，並向省政府直接負責。與此前試行的財政「省管縣」相比，這次改革涉及「調整行政管理體制、擴大行政管理許可權」，改革的深化程度有了明顯提高。其主要內容是，賦予試點縣（市）政府與省轄市相同的行政管理許可權，除國家法律、法規有明確規定的以外，原省轄市審批或管理的經濟、社會管理事項，原則上均由試點縣（市）自行審批、管理；須經省轄市審核、報省審批的，均由試點縣（市）直接報批。「省管縣」改革將可以著力轉變政府職能，減少行政層級，理順條塊關係，降低行政成本，提高行政效能，增強縣域經濟社會發展活力，加快城鄉經濟社會發展一體化和縣域經濟發展步伐。 以政府減支對應減稅 「大部制」、「省管縣」改革後，政府及有關部門的行政預算應當出現明顯的減少。一方面，這兩項改革都將減少、歸併政府機構，行政預算自然應該減少；另一方面，這裡的轉變職能內在著縮減政府職能，也理應減少政府支出。強調這一點是想說明，政府機構改革、政府職能轉變和財稅體制改革，一定要放在一個框架中進行頂層設計、整體推進。以往政府機構改革和職能轉變效果不盡如人意，就與缺乏頂層設計和整體推進有關。如果說機構改了、職能轉了，但行政預算依然故我，甚至更加膨脹，機構改革、職能轉變的效果會好嗎？答案是不言而喻的。儘管財稅體制改革一直被視作改革的「重頭戲」，其重要性也被各方認同，但實質性進展受到各種利益制約。通過較大幅度的行政體制改革，將為財稅體制改革創造有利條件。 結構性減稅作為財稅體制改革的重要組成部分，無論對經濟持續增長，還是對增加百姓可支配收入，都有著不可替代的作用。然而，在經濟增長放緩與結構性減稅實施的共同影響下，我國稅收收入也出現相應回落。這一回落既是潛在增長率下行的反映，也預示著稅收增長將和經濟增長一樣，回歸常態，其超高速增長的可能性將不復存在。因此，為了在繼續推進結構性減稅的前提下，保持各項公共服務的提供及相適應的增長，就必須從減少行政支出入手，對財政的支出結構進行調整，以滿足建設服務型政府和公共財政制度的需要。這就是以財稅體制改革為突破口，深化行政體制與政治體制改革的基本要義。 （作者為上海交通大學經濟學院教授，執行院長）
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