規範、結構與歷史：現行憲法宗教條款解讀

作為一項基本權利，宗教信仰自由在世界大部分國家憲法中得到了明確規定，宗教信仰自由，一般被也認為是個人領域的一種信仰選擇自由；但宗教活動本身所具有的固定教義、宗教儀式、以及開展宗教活動所需要的特定宗教場所等因素，又使得宗教信仰自由的行使具有了明顯的社會化特點，甚至有可能對社會秩序造成一定影響；同時，人類社會發展歷史中，宗教與政治、教育的關係也呈現出錯綜複雜的樣態，也不乏宗教過度干涉政治、教育甚至政教合一體制而對宗教信仰自由本身的行使造成損害的慘痛教訓。正因為如此，「宗教信仰自由權不是簡單的單個權利，其輻射範圍包括了與宗教有關的各種問題。從成文憲法的具體規定來看，除了規定宗教信仰自由權的內容外，很多國家的成文憲法還規定了許多和宗教信仰相關的內容」^[1]；如政教關係、宗教活動的憲法規制等等。

作為一項基本權利，宗教信仰自由的行使，也不得違背該國憲法中對於基本權利行使的一般原則，作為憲法中的一項具體條款，該條款也不得違反該國憲法的基本原則。因此，對於憲法中的宗教條款，需要結合這些與宗教信仰相關的內容、結合憲法中關於基本權利行使的核心原則、以及該國憲法的基本原則等內容來全面、準確的加以理解。

更為重要的是，一國憲法中的宗教條款的相關規定，並非一種純粹的文字修辭或者邏輯推演，而是基於本國宗教信仰自由保障、宗教與政治、教育關係處理、宗教事務管理等現實國家治理憲法制度的制度需求使然，也是立憲者對於本國宗教工作現實樣態判斷、歷史經驗教訓總結後的一種政治決斷。因此，對於憲法中的宗教條款的理解，除了需要從條款的規範含義、結構文本等角度進行分析，還有必要從憲制發生學的角度，探索這些條款與原則的生成歷史。

在我國現行憲法中，對於宗教條款的集中規定體現在第36條，其中第1款規定「中華人民共和國公民有宗教信仰自由」，也正因為如此，這一條常常被稱之為宗教信仰自由條款，甚至有論者在討論宗教問題時也往往單獨引用該條款。但憲法的條款從來不是孤立的存在，而是必須將其置身於憲法文本的整體規範內容、邏輯機構中加以理解，憲法的條款同樣也不是一種簡單的文理修辭，而是基於該國宗教事務處理這一重大憲法問題的現實制度需求與經驗總結。因此，對於現行憲法中宗教條款的理解，需要結合現行憲法第36條整個四款內容、現行憲法文本中的其他相關條款、現行憲法宗教條款的歷史背景尤其是新中國成立以來宗教政策的歷史變遷來加以理解。

一、現行憲法第36條的規範蘊含

宗教信仰自由的行使，並非純粹是公民個人思想認知領域的一種選擇範疇，還往往體現在具有一定集體性、社會性的宗教活動之上。因此，需要對其進行憲法、法律層面的規制。但宗教信仰自由，首先需要被理解為一種公民個人思想認知領域的一種選擇範疇。而既然是選擇，則必須要有選擇的可能與機會，即必須允許公民將是否信仰宗教信仰何種宗教作為一種純粹的個人選擇，按照《關於我國社會主義時期宗教問題的基本觀點與基本政策》中的表述，就是「既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰這種宗教的自由，也有信仰那種宗教的自由；在同一宗教裡面，有信仰這個教派的自由，也有信仰那個教派的自由；有過去不信教而現在信教的自由，也有過去信教而現在不信教的自由」^[2]。如果只存在一種合法的宗教其他宗教被界定為非法，或者是某一宗教、某一教派獨大的情況，實際上公民也喪失了這種選擇上的可能；如果 「過去信教而現在不信教的自由」之退教自由不存在，那麼這種宗教信仰自由的個人選擇實際上也無法實現。而宗教信仰自由這種個人選擇維度的真正實現，實際上離不開現代憲法中宗教條款的另外一面：政教分離。只有通過政教分離原則，各宗教、教派才會獲得平等的發展機會與空間，公民對於宗教信仰也進而才有可能有一種平等的選擇自由。

宗教信仰自由，並不等同於宗教自由，更不意味著強制傳教。正因為如此，在現行憲法第36條第2款中，明確規定了「任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民」，正是對於第1款中規定的公民享有的宗教信仰自由一種具體化規定，正是為了防止對於信仰或者不信仰宗教的強制行為的發生，以及防止對於信仰或者不信仰宗教公民的歧視，恰恰是從國家最高根本法的層面對公民自由選擇是否信仰宗教如何信仰宗教等內容進行保障。誠如親歷了現行憲法制定討論過程的許崇德先生所指出的，「本來信仰或者不信仰宗教是公民的個人意識，因而是自由的，可是實際生活中卻存在著強制和歧視，而且，強制信教和強制不信教這兩種現象都有，歧視信教和歧視不信教的公民，這兩種現象也都存在，因此，憲法的保護是兩方面的、持平的、照顧到全面的。這是對宗教信仰自由的真正切實的保護」^[3]。所以，第36條第2款，實際上絕不僅僅是對信教公民的保護，同樣也包括對不信教公民的保護，唯此，才是宗教信仰自由之「自由」的真正要義所在。

現行憲法第36條第3款對於「國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動」的規定；其中第一句「國家保護正常的宗教活動」可以說具有雙重蘊含，一方面，繼續闡明國家對於宗教信仰自由包括宗教活動的保障；可謂是「保護」條款的一種體現；另一方面，強調這種宗教活動必須是「正常」的宗教活動，即並非所有的宗教活動都受到憲法的保障，國家保障宗教行為、宗教活動並不是絕對的、不受任何限制的，而是有條件的，即宗教活動必須遵循我國的憲法與相關法律。第36條第3款的後一句，則是對於前一句「正常的宗教活動」的一種反向說明，「任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動」，上述行為，實際上已經完全超出了宗教信仰自由保護的範圍，屬於利用宗教進行的違法犯罪行為；而對於不得利用宗教進行破壞社會秩序、妨礙國家教育制度的活動之強調，也是政教分離這一憲法基本原則在我國憲法中的具體體現。而現行憲法第36條第4款強調「宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配」之獨立辦教原則的強調，則是對於國家主權、國家安全的一種重視是吸取了近代以來西方殖民者利用宗教進行滲透、干涉我國國家主權與政治、經濟、教育制度的教訓後做出的規定。

由此，在現行憲法第36條中，對於宗教事務，既有第1款、第2款、第三款第1部分的「保護」規定（這種保護也不僅僅是保護信教公民，同樣保護不信教公民，同時對於宗教活動的保護也不是無條件的，必須是正常的宗教活動）；也有第36條第3款第1部分、第2部分對於宗教與政治、教育相分離原則、獨立辦教原則的強調，以及強調「不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動」的禁止性規定。所以，第36條對於宗教事務的規定，是涵蓋了宗教信仰自由保護、政教分離、獨立辦教、宗教活動必須合法的一種全面規定，需要加以全面理解。

二、在憲法文本結構中理解憲法中的宗教條款

憲法文本中的宗教條款集中於第36條，但憲法條款並非單獨、孤立的存在，而是作為第二章公民基本權利義務體系乃至整個憲法文本結構中的一部分而存在。因此，對於現行憲法文本中的宗教條款，我們除了需要對第36條本身進行全面準確的理解，還需要將其置身於整個憲法文本的整體結構中加以理解。

首先，在基本權利體系中，處於首要位置的是平等權，它既是一項具體的基本權利，也是其他基本權利行使的核心原則。^[4]在現行憲法的基本權利體系中，第一條即是關於平等權的規定，「凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等」，宗教信仰自由的行使，因此也必須符合現行憲法第33條第2款「的平等權的規定。實際上，現行憲法第36條第2款中對於信教公民與不信教公民的平等保護，正是平等權作為一項公民基本權利行使的基本原則在宗教信仰自由中的必然要求和具體體現。而現代憲法中對於政教分離、各宗教、教派平等的強調，同樣也是這種基本權利行使平等原則的落實與體現。因此，對於宗教信仰自由的理解，除了公民個人信仰選擇的維度，還需從基本權利行使的平等維度加以理解。

其次，宗教信仰自由的行使，必須符合基本權利體系中的對於公民基本權利行使的一般限制性規定，即現行憲法第五十一條 「中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利」。宗教信仰自由權的行使，宗教活動的舉辦，同樣不得損害國家和集體的利益、不得破壞社會秩序，也不得對他人基本權利的合法行使造成損害。現行憲法第36條第3款規定「任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動」，也是基於對這種宗教信仰自由權的行使不得損害國家和集體利益，不得對公民人身權、受教育權等基本權利造成損害的立憲原旨的充分考量。例如，在八十年代初中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的教育部的《關於正確處理少數民族地區宗教干擾學校教育問題的意見》中所指出的一些問題，如「把阿訇請到學校念經做禮拜、向青少年兒童灌輸宗教思想，誘使他們參加宗教活動。有的阿訇向學生宣傳『不學經文，將來死了進不了天堂』…… 雲南、四川、青海、甘肅等省信奉小乘佛教和喇嘛教的傣、藏族地區，大批少年兒童退學到寺里當喇嘛、當和尚……近年來，信教群眾借口落實宗教政策強佔校舍，拆校建寺，造成學校被迫停辦，學生無處上課的情況也屢有發生」；^[5]上述做法，除了妨礙到國家教育制度的運行，也侵害到青少年兒童的受教育權，違反了憲法第46條」中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展」等規定。而在部分地區，宗教極端主義者強制婦女穿戴蒙面罩袍、辱罵世俗化時尚著裝的少數民族女性青年，^[6]要求婦女遵循極端教義不外出工作，初婚率高、早育率高、離婚率高，^[7]實際上也對婦女的人身自由、人格尊嚴、勞動權等權益造成了損害，也違反了憲法第48條「中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利。國家保護婦女的權利和利益」和第49條「婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護」等相關規定。

再次，在現行憲法第33條第3款規定，「任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務」，所以，我國公民除了享有包括宗教信仰自由在內的一系列公民基本權利，也必須履行從憲法第52條開始規定的公民基本義務，在基本權利的行使過程中，也需要注意不違背憲法所規定的基本義務。如第52條「中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務」，第53條「中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護公共財產，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德」,第54條「中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為」等，這也是基本權利行使與基本義務奉行一致性的一種體現。

最後，宗教信仰自由的行使與宗教活動，也不得違反現行憲法的基本原則、不得破壞國家現行制度，如馬嶺所指出的，我國憲法第1條第2款規定，「社會主義制度是我國的根本政治制度」，「禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度」，這在宗教活動中也不例外，在宗教活動中絕不允許「利用宗教反對黨的領導和社會制度制度」,「社會主義社會的宗教必須與社會主義政治制度相適應」，也禁止恢復已被廢除的宗教封建特權和壓迫剝削制度。^[8]

因此，誠如八二憲法的具體起草負責人，憲法修改委員會副主任彭真在《關於中華人民共和國憲法修改草案的報告》所指出的，「世界上從來不存在什麼絕對的、不受任何限制的自由和權利。我們是社會主義國家，國家的、社會的利益同公民個人利益在根本上是一致的。只有廣大人民的民主權利和根本利益都得到保障和發展，公民個人的自由和權利才有可能得到切實保障和充分實現」。^[9]宗教信仰自由作為一項基本權利，其行使自然也概莫能外，對其的理解，也需要放在現行憲法文本的整體結構中去理解。而憲法文本中這種對於基本權利行使的限制，實際上也並不是為限制而限制，而是為了讓基本權利在憲法和法律規定的軌道上，更好的行使。

三、在新中國宗教工作的歷史脈絡中理解現行憲法的宗教條款

一國憲法文本中的相關條款，並非一種純粹的語義辨析或者邏輯推演，而是基於該國現實國家治理的憲法制度需求使然。縱觀世界立憲史，不乏關於成文憲法典的借鑒甚至移植，但在立憲過程中，首先考慮的還是本國國家治理的現實制度需求，它體現的是立憲者對於本國現實政治樣態判斷、歷史經驗教訓總結後的一種政治決斷。實際上，歷史解釋，本身即是除了文義解釋、結構解釋之外的憲法解釋方法之一，甚至有時候，也只有通過歷史解釋的方法，回溯到當時的歷史現場，了解制度變遷的經驗得失，也才會對立憲者的政治決斷深意有著更為深刻的了解。因此，對於現行憲法中的宗教條款，我們可以對其進行憲法釋義學層面的規範分析、結構分析，還有必要了解新中國成立以來我國在宗教信仰自由保障、宗教與政治、教育關係處理、宗教事務管理等宗教工作的歷史制度變遷，即在新中國宗教工作的歷史脈絡中理解現行憲法的宗教條款。

例如，現行憲法第36條第4款規定，「宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配」，即獨立辦教原則，這一條不時被論者從比較法的視角視為多餘，或者認為是妨礙了宗教的國際交流，也「有的教徒認為這樣會使宗教信仰成為不自由」，但只要了解一下鴉片戰爭至新中國成立以來西方天主教、基督教大規模傳入中國的歷史，就不會得出這種結論。其時，「各國傳教士不僅在中國建造教堂，發展教徒，而且不少傳教士參與販賣鴉片，參與侵華戰爭，參與掠奪搶劫，參與簽訂不平等條約。同時，中國教會依附外國教會，受外國教會的控制進而受帝國主義的控制，不僅成為帝國主義侵略中國、干涉中國事務的工具，也成為控制和壓迫中國天主教、基督教徒的精神工具」。^[10]即使在新中國成立後，羅馬教廷任命的駐中國特命全權大使黎培里仍然對中國人民的解放事業與革命事業持極端仇視的態度，並且打壓、阻撓中國天主教愛國人士的三自革新運動。同時，天津、上海等多地破獲外籍傳教士以恐怖手段危害愛國教徒、破獲天主教革新運動，甚至是利用天主教進行間諜特務活動的案件。而羅馬教廷，此時也對中國宗教的革新運動與內部事務橫加干涉，甚至威脅割除參加反帝愛國運動的中國教友的教籍。^[11]所以，當時中國的基督教、天主教信徒要想真正實現宗教信仰自由，而非被外來勢力控制和壓迫，首先需要做的是割斷基督教、天主教與帝國主義的聯繫，如周恩來在與基督教人士座談中所指出的，「中國基督教會要成為中國自己的基督教會，必須肅清其內部的帝國主義的影響與力量，依照三自（自治、自養、自傳）的精神，提高民族自覺、恢復宗教團體的本來面目」^[12]。實際上，基督教、天主教中的愛國人士，在新中國成立之前，也試圖擺脫帝國主義在組織和經濟上的依賴性，建立純粹由中國基督徒組成的自立教會，但這樣一種願望，只有在新中國成立後真正實現了國家獨立、人民民主、民族解放並有了國家這樣一個強大和堅實的後盾後才能實現。現行憲法中關於「宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配」的規定，是對近代以來中國宗教界愛國人士試圖擺脫帝國主義者束縛、真正實現宗教信仰自由的宗教革新願望的一種憲法確認，也是對近代以來中國飽經各種民族苦難後對於宗教發展必須在一個獨立、和平、安定的大環境基礎上的政治認識，而遠非一條可有可無的空頭具文。

而且，尤需值得警醒的是，隨著我國對外開放的深化，各個宗教對外友好交往日益頻繁，但境外勢力利用宗教進行滲透的問題也愈發突出，方法多樣、渠道多重，波及面更廣，而且也不限於原來的基督教、天主教，伊斯蘭教、佛教也存在著宗教滲透的情況，^[13]這實際上，是以鐵的事實，印證了當初立憲者在現行憲法的宗教條款設計中規定「宗教團體和宗教事不受外國勢力的支配」的政治遠見與立憲智慧。而改革開放以來，歷屆黨和國家領導人對於反對宗教滲透、堅持獨立自主辦教、強調宗教中國化的強調，^[14]尤其是習近平主席在今年的全國宗教工作會議的講話中提倡對教規教義作出符合當代中國發展進步要求、符合中華優秀傳統文化的闡釋等內容的強調，既是對當今國際國內大的政治、社會背景下宗教問題複雜性的清醒認識，也是對現行憲法第36條第4款在黨和國家政策層面的運用與重申。

在上世紀五十年代，如果說基督教、天主教面臨的是「肅清其內部的帝國主義的影響與力量」（周恩來語）進而實現「自辦、自傳、自養」的獨立辦教宗旨；那麼，對於佛教和伊斯蘭教，其宗教改革、革新的宗旨則是消除舊宗教內部所具有的封建性、剝削性問題。這其中最典型的即是宗教寺院佔有大量土地、牲畜、商業資本等社會經濟財富，對當地社會、政治、司法產生重要影響，表面上的宗教制度，實際上也是該地區政治經濟法律制度的重要部分；甚至在一些地區，則直接呈現為宗教與政治、行政、司法合一的政教合一的體制問題。如在蒙區，「喇嘛是蒙區社會的一個龐大的寄生階層，一般不參加勞動，不負擔任何賦稅與義務……聚斂了大量的社會財富，如土地、牲畜等。這些財富名義上是廟產，實際上都為少數上層喇嘛佔有。龐大的喇嘛階層是壓在蒙古族人民身上一副沉重的擔子。它導致民族人口下降、人民的意志麻痹，嚴重阻礙了社會的發展與進步」^[15]。在甘肅與寧夏，根據當時有關部門的調查，「西北回民的宗教負擔，平均占每人年收人的20%以上。據寧夏吳忠地委的調查，每個回民每年的宗教負擔，高的達全年收人的30%……寧夏西吉縣的沙溝鄉，甚至達到年收人的57.8%……還有一種無償勞役，就是信徒經常要給拱北、道堂作各種零活.不給報酬，教主、阿訇可以隨意支配教民為他們服務」。^[16]在新疆，經過清政府對新疆行政管理體制、經濟管理制度、司法制度的一系列改革，以及民國時期新疆地方政權的相關改革，伊斯蘭教權與當地政權已基本分離，但宗教仍然在社會經濟體系中居於重要地位，宗教插手當地行政、司法、教育等情況也普遍存在，有的宗教機構佔有的「瓦哈甫」地數量非常龐大，達幾千餘畝之多，農民在政治上、經濟上遭受著宗教主的殘酷壓迫^[17]；行政和司法方面，即使在新疆建省之後以及民國時期，宗教法庭仍然在南疆大量存在，並享有一系列的政治和司法特權。而在當時的西藏，噶廈中官員組成基本上採取了僧、俗並用的原則，處於僧、俗各半的比例；僧官與俗官之間，僧官的地位要高於俗官，如噶廈政權中的四位噶倫，一僧三俗聯合執政，但首席噶倫必須為僧官；在舊西藏地方政權的基層行政機構如基巧公署，一般也設四品以上的僧俗基巧各一人，基巧下一級的宗的宗本人選也大體是僧俗各半。因此，就舊西藏的地方政權構成而言，僧侶集團可謂深深鑲嵌於舊西藏的政治權力結構之中，具有很深的政治屬性，而非單純的宗教人士。另外，「遍布西藏各地數以千數的格魯派寺院都有自己的行政軍事職能，大型的寺院除有僧人武裝、執法機構，還可以直接委任宗本，政府的命令得不到寺院認可就難以執行，在不通某些情況下，寺院甚至會動用武力脅迫政府按自己的意志行事」^[18]。同時，三大寺還有散布在全藏的其它大小黃教寺廟作為屬寺，子寺的堪布等要職，均需由母寺派出的僧官擔任，或由母寺派出常駐代表掌權，進而形成一個嚴密的教團體系。格魯派寺院也大都擁有自己的寺屬莊園和屬民，擁有自行管理寺院莊園和屬民的權力；還擁有高度的司法權，形成了一套寺院習慣司法制度。在政教合一的舊西藏，「格魯派的寺院絕不是單純的宗教場所，而是一個具有行政、民政、軍事、司法、經濟管理職能的獨特的政府機構」^[19]，這種「政教合一」的程度，可以說遠遠超過大革命前法國的天主教會權力，而近似於歐洲中世紀的神權統治，對西藏社會發展起到嚴重的阻礙作用。

因此，正如曾長期擔任中國共產黨中央統戰部部長的李維漢《在回族伊斯蘭教問題座談會上的講話》所指出的那樣：

我們面對兩個問題，一個是宗教信仰自由問題，一個是宗教制度問題，宗教信仰和宗教制度是密切聯繫在一起的……但是，宗教信仰和宗教制度又是可以分開的，不是每一種規章制度對宗教信仰都是不可缺少的，特別是當宗教在歷史上被剝削階級利用、成為剝削階級工具的時候……規章制度實際上是為剝削階級服務的，它只對剝削階級有利，而對被剝削的廣大信教群眾說來，則是沒有利以至很有害的……所謂公民有宗教信仰的自由，當然不包括任何一種宗教制度都有自由，例如宗教干涉男女平等和婚姻自由的制度等，就不能解釋為也有自由。任何一個國家都有它的憲法和法律，宗教是不能同憲法和法律相抵觸的…宗教制度可以不可以改革？恐怕是應該有所改革。我們把宗教信仰同宗教制度區別開來，對宗教信仰自由繼續保護，繼續尊重，只要有人信仰，就得尊重。但是對宗教制度卻是可以改革的。任何一個宗教的制度。歷史上都有過改革。^[20]

李維漢對宗教信仰與宗教制度的區分，正是建立在對新中國成立初期我國宗教狀況的一種清晰判斷基礎之上，也是對宗教信仰自由作為個人思想領域的選擇自由、宗教信仰自由的落實的前提在於政教分離這些現代政治理念的洞然於胸。新中國成立初期，宗教制度中所體現出的封建性、剝削性，實際上並非是宗教信仰自由的體現，相反恰恰是對廣大處於被剝削地位的信教群眾的真正的宗教信仰的一種剝奪，是借宗教之由，行經濟剝削、干預政治司法之實。只有對宗教制度中的剝削性、封建性進行改革，防止宗教干預政治、教育、與司法，徹底實現政教分離，信教群眾的人身權、經濟權、受教育權等基本權利才能真正得以保障，宗教信仰自由也才能真正回歸其個人信教的選擇範疇屬性。當時宗教界上層的有識之士，也認識到了這一點，如帕巴拉?格朗多傑活佛在西藏自治區籌委會第二次全體委員會議上，就指出：寺廟中一切壓榨僧俗人民的封建制度和各種特權，卻一定要全部廢除。這些壞制度，與宗教信仰自由政策是相違背的，也是違反國家憲法的，不改掉這種制度，不僅阻礙西藏人民的徹底解放，對宗教也無一粟之利，而害處卻如大山。^[21]

在新中國成立初期各地進行土地改革與社會主義改造的基礎上，1958年8月，中共中央統戰部發出《關於在回族中改革宗教制度的意見》，提出「改革宗教制度是當前解決回族宗教矛盾的關鍵問題」，強調要「使宗教還原為個人的思想信仰問題，真正實現宗教信仰自由，既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由」，為此，就要貫徹實現以下幾項原則：民族和宗教分開，宗教信仰和宗教制度分開，宗教和生活習慣分開，宗教和行政分開，宗教和教育分開，黨內外分開。^[22]1958年12月，中共中央批轉了國家民委黨組《關於當前伊斯蘭教喇嘛教工作問題的報告》，正式就宗教改革的內容、形式、政策、措施做出規定，改革的內容主要有：

（1）廢除宗教的一切封建特權，包括寺廟私設法庭、監獄和刑罰，干涉文化教育事業等。（2）廢除喇嘛廟和清真寺的生產資料所有制和高利貸、無償勞役等穴播制度；取締非法商業。但在處理寺廟財產的時候，對於保留的寺廟，可以適當留出一小部分土地、牲畜和其他財物，使留下了的宗教人員參加勞動生產，維持生活。（3）禁止十秒敲詐勒索群眾財物；宗教活動不得妨害生產和違反國家的政策法令。但群眾的志願布施不加干涉。（4）寺廟不得強迫群眾當喇嘛、強迫封齋，強迫兒童學經文、當滿拉。喇嘛有還俗的自由。群眾有自願當喇嘛或滿拉的也不要強加制止。（5）廢除寺廟的封建管理制度，包括管家制度、等級制度、打罰制度和寺廟間的隸屬關係等。^[23]

在宗教改革的進行過程中，中央本著「慎重、穩進」的方針，注意宣傳、注意發動群眾、採取說服教育的方式和平改革等舉措，除了西藏地區因為舊西藏部分上層僧侶貴族勢力阻撓改革悍然發動叛亂進而採取了邊平叛邊改革、先平叛先改革的方式，大部分地區均是在和平、有序的方式下平穩進行，到1960年底，包括西藏地區在內的宗教改革基本完成。通過宗教改革，舊有宗教制度中的封建性、剝削性得以剝離，政教分離得以徹底實現，廣大信教群眾也真正享有了作為個人選擇的宗教信仰自由。誠如有學者所指出的，這次宗教制度民主改革，仍然存在一些問題，如受當時「左」思潮的影響、也發生了打擊面過寬的問題，但「宗教制度的民主改革，是一次偉大的社會變革，它是中國社會制度民主改革的重要組成部分。沒有宗教制度的民主改革，中國社會制度的改革就是不完全的、不徹底的，實行真正的宗教信仰自由的政策也是不可能的」。^[24]。在1982年中共中央頒布的《關於我國社會主義時期宗教問題的基本觀點與基本政策》這一總結了新中國成立以來宗教工作的經驗得失、闡明我國宗教工作的基本政策的權威文件中，對於這段歷史，則是這樣記載的，「我們廢除了宗教封建特權和壓迫剝削制度，揭露和打擊了披著宗教外衣的反革命分子和壞分子，使佛教、道教和伊斯蘭教也擺脫了反動階級的控制和利用。我們宣布和實行了宗教信仰自由的政策，使廣大信教群眾不僅和全國各族人民一道獲得政治上和經濟上的翻身解放，而且開始享受了宗教信仰自由的權利」^[25]，這個記載，無疑是對新中國成立初期通過宗教改革對於廢除宗教封建特權和剝削壓迫制度進而徹底完成了少數民族地區民主革命任務之重要意義的充分肯定。

幾十年後，當我們重新審視這段歷史，對現行憲法第36條第2款中「任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民」的規定；第36條第3款 「國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動」；第36條第4款「宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配」等規定的立憲原意和政治遠見，或許會有著一層更為深入的了解。而八十年代以來我國宗教工作所出現的一些問題，如「一些地方濫建、擴建寺觀教堂，頻繁進行大型宗教活動，信教群眾的宗教負擔加重，有的地區竟達到年純收入的百分之二十；利用宗教干涉行政、司法、教育、婚姻和群眾生產、生活的現象時有發生；有的地方甚至恢復了早已被廢除的宗教封建特權和壓迫剝削制度；有的地方教派紛爭，發生流血事件。特別值得注意的是，國外敵對勢力加緊利用宗教進行滲透活動，扶植地下勢力，建立非法組織，同愛國宗教團體爭奪寺觀教堂的領導權」^[26]，也更進一步印證了上世紀五十年代進行的宗教制度改革的必要性與正確性，印證了現行憲法中宗教條款中對於宗教與政治和教育相分離、宗教活動必須合法、獨立自主辦教等內容規定的立憲遠見與智慧。