【特稿】反貪局轉隸監察委法理之中 是件大好事 / 雙規兩指何去何從 懂了吧？

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來源：東方法眼網，文：西南政法大學教授 博士生導師　高一飛，歡迎作者和我們聯繫，贈書給您，特此感謝。本文原題《檢察反貪部門轉隸監察委員會有利於偵查法治化》。

提要：有人擔心紀委與監察委合署辦公，會出現與「偵查中心主義」類似的「紀委中心主義」和以黨代法，但這種擔心是多餘的。可以預見，在三地區試點的基礎上，國家將修改憲法和法律，集中統一、權威高效的監察體系建立之時，也是法治化的反腐體制啟動之日。

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繼中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》之後，2016年11月25日，中共中央政治局常委、中央深化國家監察體制改革試點工作領導小組組長王岐山近日到北京、山西、浙江就開展國家監察體制改革試點工作調研，他指出，監察委員會實質上是反腐敗機構，在全國人大常委會就試點工作作出有關決定後完成檢察機關反貪等部門的轉隸，監察委員會履行監督、調查、處置職責，與執法、司法機關有機銜接、相互制衡，實現依規治黨和依法治國有機統一。法律界關注的檢察機關職務犯罪偵查權剝離的問題已經明確，下一步很快會將這一部門轉隸監察委員會，設立新的職務犯罪偵查機構。

一、檢察機關反腐敗偵查機構的由來（略）

二、檢察反貪部門轉隸監察委有利於偵查監督

現行檢察機關反腐敗偵查機構的權力難以受到監督，這是檢察機關職務犯罪偵查受到質疑的根本原因。我早在8年前就撰文（「從部門本位回歸到基本理性——對檢察機關職權配置的思考」，《山西大學學報》，2008年第6期）提出：檢察機關行使職務犯罪偵查權的最大的問題是：「檢察機關自己搞職務犯罪偵查，又自己搞監督」。

在現行體制之下，檢察機關擁有對職務犯罪的偵查權，但是，它進行的偵查活動中，自始至終只有兩方即檢察機關一方、犯罪嫌疑人及其法律幫助者一方，沒有第三方的介入，更遑論「中立的第三者」，面對強大的國家機器，一切強制性限制或者剝奪公民權利的措施都不需要第三方的批准，這樣一種單方、超職權的偵查權，在全世界任何法治國家都不可能允許存在。事實上，檢察機關自身在職務犯罪偵查中指定監視居住和審訊過程中的人權問題不容忽視，而檢察機關對於偵查監督也未能盡責，各地發生的冤假錯案中檢察機關的制約作用沒有能夠發揮。

當然，如果我國也像英國和美國一樣設立治安法官、像法國一樣設立「自由與羈押法官」、或者像德國一樣設立「偵查法官」充當中立的第三者，並由這些法官對重要的強制性措施進行司法審查，那麼檢察機關保留職務犯罪偵查權也是可以的。但如果迴避檢察機關偵查權也需要監督的問題，而把檢察機關是法律監督機關，理所當然可以有偵查權作為理由，那麼，怎麼能夠回答「誰來監督『監督者』」這樣簡單的問題呢？

檢察機關職務犯罪偵查權轉隸監察委員以後，我國檢察機關再履行其對監察委員會下設腐敗犯罪偵查機構的監督，則具有邏輯上的合理性，符合檢察機關是法律監督機關的性質。另外，值得期待的是，中國共產黨十八屆四中全會在其《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中的「加強人權司法保障」部分提出，要「完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監督」，為將來對強制措施和偵查行為進行司法審查提供了改革的空間。可以預見，在不久的將來，對限制人身自由司法措施和偵查手段的審查權將有很大一部分移交給法院，法院將設立負責對偵查的司法審查，與檢察機關監督權一起，形成對監察委員會偵查行為的雙重監督，這將改變對檢察機關職務犯罪自偵、自捕、自訴的不合理格局，也能真正意義上發揮檢察機關的偵查監督職能。

三、監察委偵查機構將整合力量有力打擊腐敗犯罪

早就有人主張，現代職務犯罪的技術性越來越高，要成立專門的偵查機關來分擔檢察機關的偵查權，在法理上和許可權上都是有根據的。在香港，由特殊的警察機構廉政公署來行使職務犯罪偵查權就是經實踐證明了的非常成功的做法。

檢察機關行使職務犯罪偵查權，備受詬病的一個理由是其反腐不力。2014年底，最高人民檢察院副檢察長邱學強在接受新華社採訪時，坦言反貪局在制度方面存在的問題：「最高檢反貪總局自1995年成立以來，一些影響辦案成效的問題逐漸暴露出來，特別是機構設置不合理、力量分散、案多人少、統籌乏力、裝備落後等問題日益凸顯，已經不能完全適應反腐敗鬥爭新形勢的需要。」

一方面，本應當屬於反貪部門的預防部門並沒有發揮其發現犯罪、預防犯罪的職能，有些檢察機關設立預防處（科）僅僅是為了解決人員職級，沒有具體、有效的預防和發現犯罪的措施，檢察機關預防部門形同虛設，不少預防科長兼任中學法制副校長，幹了司法局宣教部門應當做的事情。

另一方面，專門從事反腐偵查的部門本應當主動出擊、打擊一切腐敗犯罪，但其隨意性大，主動性不夠。一個最近廣為流傳的數字是：據不完全統計，2005—2014年因貪污受賄、玩忽職守等腐敗行為受黨政紀處分者達1012179人，但被移送司法機關處理的僅38636人，約佔總數的3.82%。

根據最高人民檢察院2016年的工作報告，2015年全國檢察機關共立案偵查職務犯罪案件40834件54249人。成績雖然很大，但是應當看到，我國共有3600多家檢察院，即使是在中央反腐高壓態勢之下的2015年，平均每個檢察院查辦的職務犯罪數量只有11.3件、15人，而在2008-2012年的五年，每個檢察院每年查辦的職務犯罪數量僅為9件、12人。大多數檢察院有兩個專門從事偵查的二級局，每個局每年辦了3 、5個案件，這是因為我們腐敗犯罪真的這麼少嗎？到底腐敗犯罪的黑數會有多大、還有多少腐敗犯罪沒有能夠得到打擊，給我們留下了很大的想像空間。雖然我們無法估計出一個具體的數字，但很顯然，這與人民群眾的感受有差距，邱學強檢察長所謂「案多人少」的說法讓人難以信服。

形成檢察機關反腐不力的原因多種多樣，但是，檢察機關反腐力量不強是一個很重要的原因。據筆者的調查和了解，檢察機關反貪部門的隊伍在技術和專業上是不強的，除了有限的職務犯罪偵查專業出身的同志外，檢察機關職務犯罪偵查部門的人員一般來自於普通偵查專業和法學專業，而實際上，反腐特別是其中的反貪，特別需要的人才是精通審計、會計專業的人才。不僅需要專業知識，而且需要長期的經驗。

目前，在有些檢察機關，你會看到一些很奇怪的現象，有些反貪局人員昨天還在公訴甚至於政治部工作，今天就調到了反貪局工作，似乎反腐偵查是一個不需要專業技術的工作。另外，當前反貪機構配備的實際權力和手段也比外界想像的要弱，比如，查清一個職務犯罪嫌疑人的銀行賬戶收支情況，需要數十天的時間等待各家銀行的配合。偵查以口供為主，審訊為其工作最重要內容的局面沒有改變，數十天呆在某個秘密地點審訊嫌疑人是檢察機關職偵人員的工作常態。

當然，現在的檢察機關反貪還存在眾所周知的潛規則，對於一定級別的人查處，往往需要向當地黨委彙報並取得黨委一把手的同意，對一個地方一定級別幹部的查處權，實際上在一定程度上受到當地黨委領導的控制。反腐敗偵查機構隸屬監察委並與紀委合署辦公，有利於反腐立案偵查克服阻力，防止以黨代法和權力案的出現。

監察委員會成立以後，「整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量」，反腐的體制基礎和技術力量勢必極大增強。監察委員會將「整合反腐敗資源力量，豐富監察手段」，改變反腐權力軟化、打擊犯罪不力的局面，為深入推進反腐敗鬥爭提供組織條件、機制條件和人才優勢。

四、將加強刑事執法與黨內執紀、行政執法的銜接

《行政監察法》第44條明確規定「監察機關在辦理監察事項中，發現所調查的事項不屬於監察機關職責範圍內的，應當移送有處理權的單位處理；涉嫌犯罪的，應當移送司法機關依法處理。」《行政處罰法》第22條也明確規定：「違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。」在2012年以前紀檢監察部門案件移送到刑事偵查機關時，其所取的證據如何處理，沒有法律規定。2012年新修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》第52條規定：「行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。」規定「行政機關」取得的證據在刑事訴訟中可以作為證據使用，但對於黨的紀委執紀調查過程中取得的材料如何對待沒有作出規定，紀委提取的證據材料仍然需要證據轉換，實踐中，為了提高司法機關與紀檢監察機關執紀辦案的效率，對一大部分違紀對象的立案可以採用監察機關立案，即由黨紀立案轉為政紀立案，為將來可能出現的證據轉換提供條件和基礎。

但是，以上做法存在以下問題：

一是黨的紀委辦案具有特殊性。有些案件需要嚴格保密，以至於行政監察機關也不宜參與，他們調查取證行為由紀委獨家完成。這種情況下，只能由刑事偵查機關重複取證，造成了調查資源的浪費。另外，紀委移送材料中有些證據本身就是一種客觀存在的原始資料，一般不具有可回復性，如書證、物證和視聽資料，無法重複取證，所謂的重複取證也實際上只是對紀委移交證據的認可。

二是行政監察機關取證導致偵查錯失時機。由於其辦案的程序不同、辦案人員的專業水平不一樣，所取證據不一定符合刑事證據的要求，也就不一定全部被偵查機關採納，從而造成取證問題上錯失時機，有些損失無法挽回，最終導致打擊犯罪不力。

目前，在實踐中，有些地方為了使刑事執法與黨內執紀、行政執法實現相互銜接，各辦案單位嘗試建立聯席會議制度、案件查報制度、提前介入制度，保證銜接及時、有效，但不同機關之間的這種積極努力恰恰反映了體制的局限。根據《試點方案》，黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公，建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制，所謂聯席會議、提前介入等將會被監察委員會組織架構下的職能職責的正常行使所替代。儘管其具體機制和程序還需要在試點中「聯繫本地區實際，發現問題、解決問題」，但整體上為前述銜接機制提供了基礎和條件。

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