文史知識:我國古代的巡視制度

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巡視制度的歷史十分悠久,它萌芽於「三皇五帝」時代,此後歷代相沿。今天,我們就來說說它。

先秦時期的巡視制度

  巡視制度是中國古代監察制度的主要形式,其顯著特徵是皇帝和中央監察機關定期或臨時派遣官員巡視地方,以達到監察百官、察舉非法、反腐肅貪和懲奸除惡等作用。在遠古的堯、舜、禹時代,就出現了自上而下的巡察,形成了後來巡視制度的雛形。如堯命舜攝行天子之政,舜即開始巡視東南西北四方,確立了「五歲一巡狩」的制度。此後,夏、商、周三代均循此制,但巡狩的時間各不相同。

  西周時設立監察御史,但只是天子左右負責擬文記事、保管典籍的官吏。當時設有稱為「方伯」的官吏,對稱臣納貢的異姓諸侯和分封的同姓諸侯進行監察。至春秋戰國時期,巡視仍以國君為主,國君有「巡縣之制」,國君、相國、郡守都可以巡視地方。監察御史也開始行使監察職能。從總體上看,早期的「巡行」的最初作用是為了維護部族間的秩序,方便天子了解諸侯治理政務的情況。雖然也有整頓吏制、糾察不法行為以及選拔人才的作用,但沒有形成制度,偶然性很大。而且,這時的巡視並不是專職巡視,既沒有獨立的巡視機構和體系,也沒有專職的巡視使臣和法規,巡視和監察活動也比較簡單,因此僅僅是巡視制度的萌芽和初創階段。

秦漢時期的巡視制度

  秦始皇統一六國後,先後五次「巡行」。同時,改以前的「方伯」巡視為中央派人巡視和郡級定人巡視。朝廷三公之一的「御史大夫」最重要的職責是監察百官,位高權重,百官畏之如「風霜」。漢承秦制,當時御史中丞與尚書、司隸校尉朝會皆專席而坐,史稱「三獨坐」,地位十分顯赫。

  漢武帝時,創設了對地方監察的刺史制度,採用巡視的方法監察郡縣,開始了中央監察官員巡察地方的先例。漢武帝把全國分為十三部,每部設立一名刺史。刺史定期巡察所轄郡國,稱為「行部」,監察郡守、國相、諸王不法行為。漢代刺史的秩位只有六百石,卻能監察二千石的地方長官。同時,還設立了督郵察縣制度,即在郡級地方政府增設督郵一職,採取巡部方式,掌管縣內官吏的監察。為了防止監察機構坐大失控,朝廷還規定監察官員必須接受監督,所謂「宰、牧相累,監、察相司」。宰、牧相累,是行政權與監察權之間相互制約;監、察相司,是監察機構之間相互監察。秦漢時期分層與分部巡視相結合,有章可循,職權分軔,各司其職。至魏晉時,御史台脫離少府,成為獨立的監察機關,由皇帝直屬,號稱「天子耳目」。南北朝時期,司隸校尉合歸御史台。御史台則完全躍出百官之列,成為直接受命於皇帝的監察機構,稱為「南台」或「南司」,地位特殊。

秦始皇嬴政畫像

隋唐時期的巡視制度

  隋朝仍沿襲御史台制度,以御史大夫為首長,設監察御史巡察地方。監察御史代表皇帝出巡地方、監察郡縣,以保證中央集權的統一性。為了進一步加強巡視制度,隋在御史台之外又增設司隸、謁者二台,三台分理監察。

  唐初的巡視制度有了較大發展。首先,中央御史台分設三院,各司其職,分工明確:台院是御史大夫本部,主掌糾察中央百官;殿院主管殿廷供奉儀式,並隨皇帝巡幸;察院負責地方巡察。這種「一台三院」的體制,各部門職責明確,互相配合,而且監察系統,法規完備,為以後歷朝所效仿。其次,建立了「分道巡按」制度,以彌補御史台不定期出巡的不足。「分道巡按」是中央對地方的一種經常性的巡迴監察制度,擔任巡按使的官員可以是監察御史,也可以是其他御史甚至行政官員。貞觀時,天下分為十道,定期派遣官員巡察地方。武則天時巡按使定額八人,每年春秋兩季出巡地方。唐中宗時,設各道台使二十人,選擇內外官五品以下賢明清廉者充任。巡按使的職責是代天子出巡,「大事奏裁,小事立斷」。唐代,有「御史出巡,地動山搖」的說法。

唐太宗李世民畫像

宋元時期的巡視制度

  宋朝繼承了唐代的三院御使之設,御史掌握「肅正紀綱,糾劾不法,自朝廷至州縣,由宰相及於百官不守典法,皆合彈奏」的職權,又將門下等省的諫諍權別立為諫院。此前,御史主彈劾,言諫主諷諍,到宋代御史可以參與言事諫諍,形成台諫合一,成為很大的制約力量,以至於出現「宰相但奉台諫風旨而已」的局面。宋代對地方巡察的機構總稱為「監司」,皇帝可以通過監司出巡制控制地方官吏。依律,監司要在一年或二年內巡遍所轄地區,出巡時在地方上逗留的時間「無公事不得住過三日」,違反規定的監司就會受到處罰。

  元代以後,巡視制度得以進一步強化。當時,全國劃分為二十二個監察區,察院派「肅政廉訪使」常駐地方,並在江南和陝西設「行御史台」,作為中央御史台的派出機構,以統治各道。根據規定,廉訪使除兩人留守外,其他人員一年的主要工作就是巡視各地,負責對所屬地區路、府、州、縣經常性的巡察任務。

明王朝的巡視制度

  明初,太祖朱元璋經常不定期派出監察御史巡按地方。他在敕諭中反覆重申:「風憲作朕耳目,任得其人,自無壅弊之患。」明成祖朱棣即位後,正式確立御史巡按制度,按當時十三省區劃設十三道監察御史一百一十人,再從中選派巡按御史。選派巡按御史的條件和程序十分嚴格,先由都察院選出兩名候選人,引至皇帝面前,請皇帝欽點一名。明成祖稱:「御史,朝廷耳目,非老成識體者不任。」十三道監察御史平時歸中央都察院管理,但在履行職能時卻[/www.pinlue.com/]不受都察院控制,直接對皇帝負責。巡按御史代表皇帝巡視地方又叫「巡方御史」,俗稱「八府巡按」,權力極大。每當地方發生重大事件,皇帝就派較高級別的都御史帶銜出巡,不僅行監察權,有時也兼管行政、民政,叫「巡撫」。開始是臨時性派遣,後固定設在內地或邊疆地區。這是巡視制度被強化和日益成熟的一個重要表現。

  此外,為監督六部的活動,明朝還在中央設立「六科給事中」,「掌稽察六部百司之事」,並在各省設提刑按察司,負責對所屬地區經常性的巡察。多種方式相互交叉,相互補充,形成了全新的巡視體系。再加上「東廠」和「西廠」的監視,明王朝對中央和地方官員的控制可以說達到了空前的程度。

明太祖朱元璋畫像

清王朝的巡視制度

  清襲明制,由監察御史和提刑按察使共同負責對地方進行巡視,不同的是將監察御史改為十五道,比較精簡。但清朝御史機構的地位進一步提高,都察院不僅「糾劾百司,辨明冤枉,提督各道」,還有代「天子巡獵」、考察「政事得失」的職能,監察御史被譽為「天子耳目之官、朝廷之心腹」。康熙帝經常親自巡視地方,雍正帝曾反覆強調:「科道乃朝廷耳目之官,所關甚大。」入清以後,「六科給事中」併入都察院,由六科給事中和十五道監察御史分掌中央和地方巡察,台諫合一,成為國家機器十分重要的組成部分,為清初「康乾盛世」提供了重要的制度保障。

古代巡視制度的作用 

  從職能上看,巡察官員主要有五項職責:一是監督朝政,駁正違失;二是糾彈百官,察舉非法;三是檢查政務,考察民情;四是推鞫獄訟,審錄冤枉;五是廣施恩惠,舉薦人才。

  在中國古代,由於生產力落後,交通信息不便,中央和地方以及中央各部門之間不能及時溝通,巡視制度在防止中央和地方官員與君主離心離德、結黨營私、貪污腐化等方面起到了一定的積極作用,在很大程度上緩和了社會矛盾,保障了國家機器的正常運轉。它有助於維護中央集權統治和國家統一,該制度作為我國古代社會長期沿用的一種重要的監察方式,加強了中央對地方的監控。 有利於防止官員貪污腐化,巡視制度注重實地考察,實地調查,主動出擊,而不是坐等吏民檢舉,在一定程度上減少了官僚主義現象,提高了監察的效果。通過對一些不法官吏的懲處有利於遏制權力腐敗。有利於加強對地方官員的考核,做到選賢任能,巡視制度打破了通過官方行文了解官場情況的局限性,擴大了信息來源,能夠較為全面直接地了解官員廉潔勤政的真實情況;由於經常成為獲取地方真實情況、進行決策的重要依據,巡視制度常常成為中央決策系統的重要組成部分。


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