正視「最嚴」控煙條例的執行難 北京控煙：當最嚴遭遇最難

正視「最嚴」控煙條例的執行難

作者：潘洪其

北京市控煙條例正式實施後，其他城市控煙出現的一些問題，在北京市相關部門和單位也可能出現，有的還可能更加突出和嚴重。

有「史上最嚴」控煙條例之稱的《北京市控制吸煙條例》（簡稱《條例》），將於明天起正式施行。《條例》規定，公共場所、工作區域禁止在室內吸煙，幼兒園、中小學校、少年宮、兒童醫院等未成年人集中活動場所和對社會開放的文物保護單位等公共場所、工作場所的室外區域禁止吸煙；禁止吸煙場所經營者、管理者負責本單位控煙工作，違反者將追究法律責任。（相關報道見06版）

近幾年來，我國控煙立法進程明顯加快，目前全國有上海、天津、哈爾濱、杭州、廣州、長春、青島等十幾個城市通過控煙立法，明確規定公共場所、工作場所的室內區域以及公共交通工具內禁止吸煙。國務院法制辦去年11月公布《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》，向社會公開徵求意見，國家層面的控煙立法開始提速，與地方控煙立法形成促推之勢。在此背景下，北京的《條例》仍然受到公眾高度矚目，除了因為北京作為首都，控煙工作在全國具有示範帶動效應，還因為《條例》規定的控煙措施涉及面大，覆蓋範圍廣，執行尺度堪稱「史上最嚴」。也正因為《條例》「史上最嚴」且地位特殊，人們對《條例》正式施行後可能出現的情況十分關心，特別是對執行過程中可能遇到的困難和障礙，應當有充分的估計和積極的解決之道。

一般說來，法律法規的措施越嚴格，對違法行為打擊懲治的力度就越大，執行中可能遇到的難度也就越大。上海、天津、長春等城市控煙條例實施過程中，較為普遍地出現了職能部門監管不嚴、執法力量覆蓋不足、執法主體積極性不高、監督問責力度不夠，以及控煙場所範圍劃定、控煙款項撥付、違法行為處罰等方面標準不一等問題。不難預料，北京市控煙條例正式實施後，其他城市出現的上述問題，在北京市相關部門和單位也可能出現，有的還可能更加突出和嚴重。北京應當認真借鑒其他城市的解決執行難的經驗，結合北京的特點和實際情況，力爭從起點上強化依法監管、嚴格執法，以更大力度和決心，從更高視野和層面解決執行難問題。

公共場所和對外開放的工作區域的禁煙工作，更多地需要監管執法力量的介入，因此最容易出現職能部門監管不嚴、執法力量覆蓋不足、執法主體積極性不高等問題。比如，當發現有人在兒童醫院吸煙，醫院工作人員應及時加以勸阻，如果勸阻無效，應向衛生計生行政部門投訴舉報；其他人員也有權加以勸阻，或要求醫院方面予以勸阻，或向衛生計生行政部門投訴舉報；衛生計生行政可對違法吸煙者進行處罰，違法吸煙不聽勸阻、阻礙執法或構成擾亂社會秩序者，由公安部門依法予以處罰，構成犯罪的追究刑事責任。

從工作機制和處置程序上看，上述控煙禁煙舉措環環相扣，可以實現無縫連接，但在實際執法中，每個環節都可能出現人力不足、應對遲緩、處置不到位、懲戒力度差的情況，而每種情況都可能影響控煙條例的執行效力。隨著《條例》正式實施，亟須按照政府與社會共同治理、管理與自律相互結合的原則，從完善公共場所、工作區域控煙工作機制，加強控煙監管執法力量和綜合治理力量，加大公共財政對控煙工作的投入，提高全社會整體控煙意識和能力等多方面入手，打造「政府管理、單位負責、個人守法、社會監督」的全方位、立體化控煙網路。

這些工作雖然著眼於宏觀和長遠，卻無不需要從近在眼前的事情做起，從一點一滴的努力開始，從在兒童醫院勸阻第一個吸煙者做起，從將《條例》實施後第一個阻礙執法、擾亂社會秩序的吸煙者繩之以法做起。只有正視「史上最嚴」控煙條例可能遭遇的執行難，才能及早準備、統籌協調，力爭在最短的時間，以最有效辦法積極化解執行難。北京控煙：當最嚴遭遇最難

作者：葉鵬

我國公共場所禁煙之難，難於上青天。近些年來，各地也曾公布不少嚴苛的禁煙令，甚至在當時也被冠以「史上最嚴」，然而均流於形式。北京這次最嚴控煙要成功，必須解決三大老問題：打破煙草業利益；消除香煙社交的土壤；進行有效的行政執法。

今天是六一，也是兒童節，北京正式開始實施「史上最嚴」的控煙條例，規定所有「帶頂、帶蓋」的公共場所、工作場所和公共交通工具100%禁煙。

這能否終結孩子和非煙民們深惡痛絕的「煙霧繚繞」環境，讓他們徹底免遭二手煙的侵害？

我國公共場所禁煙之難，難於上青天。近些年來，各地也曾公布不少嚴苛的禁煙令，甚至在當時也被冠以「史上最嚴」，然而均流於形式。從目前北京市的衛生監督機構部署，媒體鋪天蓋地的宣傳，以及商家們的自覺舉措來看，似乎又讓人們看到了希望。

這次的北京「史上最嚴」控煙條例實施，但願不會又是「雷聲大雨滴小」的行動。

控煙失敗催生新的「史上最嚴」

我國早在1979 年就開始頒布各種禁煙令，在30 多年的公共場所禁煙歷史中，公共場所的禁煙範圍在逐步擴大，一些特殊公共場所的禁煙要求也在逐漸細化。據媒體不完全統計，我國近一半的城市出台了公共場所禁煙的地方法規，然而效果卻都不盡人意。

就拿北京來說，1995年底，《北京市公共場所禁止吸煙的規定》出台；2008年5月1日，北京開始實施《北京市公共場所禁止吸煙範圍的若干規定》。一直以來，相關規定遭遇施行不佳的尷尬，在公共場所，吸煙者依然是我行我素，幾乎沒有什麼變化。

正是緣於過往控煙失敗的現實，不得不拿出「壯士斷腕」的決心來整治了。去年11月北京市人大常委會表決通過的「史上最嚴」控煙條例，較之以前的法規，確實增添了不少亮點：

禁煙範圍最嚴，除了中小學校、醫院、商場等等，甚至涵蓋了酒吧夜總會；落實責任最嚴，各單位法人是控煙的第一責任人；禁售最嚴，條例詳細約束了售賣煙草的對象、範圍和方式。根據規定，在幼兒園、中小學校、少年宮及其周邊100米內售煙也將違法……

此番控煙條例出台之後，不吸煙者普遍拍手稱讚，認為此舉有利於公眾的生命健康。但也有不少煙民覺得限制過於嚴苛，難以做到。更多的人對此心存憂慮，認為控煙禁煙幾十年未有成效，非朝夕之功，面臨的老問題實在太多太多。

老問題一：煙草業利益難以撼動

我國對「煙財政」依賴性特別大，2014年數據顯示，煙草行業稅利超萬億，同比增長10%。利潤之大，令人嘆為觀止。在中國簽署國際控煙公約以來的十餘年間，全球煙草產業銷量下降10%，中國卻上升了41.8%，如此相較，就能看出控煙之難了。

在一些省份，煙草行業甚至是當地最大的產業。利益蛋糕如此誘人，以至於地方政府已提高煙草消費量為己任。也就不難理解，2013年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布領導幹部「禁煙令」，為何有的省份既無發文又無其他舉措。這也同樣是為何地方性出台控煙法規而束之高閣的重要原因之一。

在去年的世界無煙日，控煙專家、新探健康發展研究中心副主任吳宜群就曾表示：「當前我國控煙的最大阻力，來自於政企不分的煙草業體制下煙草業的阻撓。控煙必須克服煙草業的阻礙，而這是一項長期艱苦的工作。」

剛不久前的5月10日，財政部、國家稅務總局發文提高煙草稅以期產生控煙的效果，但是，提高的稅率並不大，消費者的負擔仍然不重。價格小額的上漲並不能成為新增煙民的門檻，財政部門每年卻可增加800億的稅收，不免有人會認為是「斂財」之舉。

另外，我國煙草業對於煙盒的包裝印製圖形警示不僅不夠，反而用籠統、含糊的詞語和風景圖案弱化吸煙的風險。但在國外，煙盒包裝充滿各種對人體感官的刺激，降低吸食香煙者的購買慾望。

泰國禁煙規定，香煙生產廠家和進口商家必須以鮮明的圖案標誌，告訴人們吸煙對肺部、牙齒的危害，以及它如何加快衰老，其煙盒包裝可謂「恐怖」。

由是觀之，破除財政對煙草行業的依賴，告別「有毒稅收」是控煙的體制性關鍵。

老問題二：香煙社交符號與權利衝突

沒人否認，煙酒招待是我國人情往來的習慣共識和「文化」，酒吧、餐館飯店等公共場所更被認為是吸煙的娛樂場所。你一支，我一支，在吸煙者眼裡，這能拉近人與人之間的距離，是一種社交禮儀。

社會學家認為，人與人之間通過一定的符號和交往形式而產生相互影響。無疑，香煙是我國社會交往中的一個重要符號。尤其在職場和生意場上，通過「敬煙」的形式，達到雙方身份的認同，以便產生友好與合作的可能。

吸煙對中國人來說，幾乎是一種最簡便和直接的社交手段。而這些社交上的往來，又多在公共產所中進行。如果不消除吸煙這種「社交技能」的土壤，恐怕控煙的願景也難以實現。

控煙之難，還在於不少老煙槍們自視吸煙是自己的權利，在公共場所吸煙，他們甚至根本沒有避免他人遭受二手煙危害的意識。

事實上，法律確實沒有禁止個人在私人空間吸煙的自由，這也是控煙與「禁煙」的區別。各國實施的政策其禁止的對象也主要特指公共場所的吸煙行為。因為在公共空間，吸煙者的吸煙行為所產生的二手煙稀釋對其他被動吸煙者的身體健康造成極大危害，也就是吸煙者的吸煙權與被動者的健康權產生了衝突。

煙民們儘管對條例規定滿腹牢騷，也只能順從，因為個人的權利自由已妨礙到公眾的權利，必須要做出個人權利的犧牲。這符合法與理的價值位階，也是一個公民文明素質的內在體現。然而，不得不承認一個事實：我國整體的文明意識和公共道德與不少發達國家確實還有一定的差距。

老問題三：有效的行政執法困難重重

雖然說北京市這次的控煙條例被宣傳為「史上最嚴」，但如果沒有嚴在行動上，最終都還只能停留在紙面上。

縱觀以前各地頒布的禁煙規定，失敗的原因除了以上論述的兩大原因外，在執法層面還面臨不少難題。到目前為止，還缺少一部專門針對公共場所禁止吸煙的全國性法律。中國疾控中心控煙辦公室主任姜垣對媒體坦言：「立法禁煙」是最終途徑，如果沒有立法扶持，缺少相關實施細則，禁煙效果不容樂觀。」

其實，多年來，推動控煙的人士一直在遊說全國人大，但始終未能成功地通過控煙法律。6月1日施行的「京版」控煙條例，同樣是屬於地方性的法規，權威性將會大打折扣。

2014年6月5日，「推動公共場所禁止吸煙立法——控煙與健康主題座談會」在北京全國政協禮堂召開,與會的全國政協委員和專家學者共同簽署了「推進控煙立法,遠離煙草危害」的倡議書。

另一方面，基層監督管理力量薄弱也是不可忽視的重要原因。根據條例，北京市控煙執法是由多個部門聯合進行，但每個部門都有自己的工作，容易造成相互推諉扯皮。特別是可衛生行政執法部門日常監督工作較多，涉及到食品安全、醫療事故、環保等領域，不可能把所有的精力都投入到公共場所禁煙的執法工作中，難免會厚此薄彼。

在執法監督上，許多國家的成功經驗值得我們借鑒，比如愛爾蘭明確規定了禁煙法令的執法部門是環境衛生部和健康及安全局,這使得兩部門能排除一切干擾,順利進行執法工作；在義大利,禁煙的執法主要依靠警察,因此能隨時發現在公共場所吸煙者並對其進行處罰,這樣提高了禁煙法規的威懾力,並且保障該法規的順利實施。

此外，餐館、酒吧、夜總會這樣的經營公共場所，在應付抽查和營業收入上，經營者往往選擇後者，畢竟不願意為此得罪客人而造成顧客的流失。對於這項措施的效果，就有媒體通過民意調查，普通民眾並不完全看好這項措施的效果，違者被處以個人最高200元、單位最高10000元的罰款，認為處罰額度比較低，還不足以震懾煙民和經營者們。

不論是控煙，還是整治「中國式過馬路」、不文明旅遊行為等等公德問題，往往是「一陣風」，苗頭一過，各種亂象又冒出來，大大損壞了行政執行力的威信。

希望這種擔心是多餘的。構建「無煙生活」，既需要「史上最嚴」的條例倒逼，也離不開公眾的參與。公共場所禁煙貫徹的越晚，對國民的傷害就越大，期待這次北京控煙能突破現實尷尬，從而加快我國控煙的整體步伐。

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