【香港樓市】廉租過渡屋：政府改善居民居住環境新利器

作者：洪聖奇、陳嘉睿

2017年7月9日，運輸及房屋局局長陳帆提出，政府擬透過先導計劃，資助社企租用舊樓單位，再分間為數間劏房租出，以非牟利方式租予正在輪候公屋等有需要的人士。無獨有偶，新任特首林鄭月娥在競選特首政綱里提出試驗計劃，准許現在約25萬個未補地價居民單位，通過與社企合作出租予有需要家庭。「廉租過渡屋」概念的出現折射了香港租房市場的什麼現狀，縱觀計劃的可行性和香港住房政策的演變歷史，這個在上屆政府屢屢被斃的計劃在新任特首林鄭月娥處會不會得到不一樣的結局，整個計劃對於香港租房市場又會造成怎樣的衝擊，本文將一一剖析。

一、量少價高的香港房屋租賃市場

香港目前量少價高的房屋租賃市場孕育了「廉租過渡屋」的概念。根據香港房委會的統計，目前全港僅居住在公營廉租房的人口達29.2%，以家庭為單位計算居住在廉租房的家庭佔30.7%。而截止2016年廉租房單位數目共78.9萬，相比2011年的74.6萬套僅增長5.76%，平均年增長率和香港人口增長率大致持平。

目前公屋輪候冊申請已經超過27萬宗，平均輪候時間為4.6年。因此，政府目前廉租房的供應並不足以解決香港租房緊張的問題。同時，香港2016年0.9%的人口增長率主要源於外來新移民，他們也是租房市場的主要客戶群。

至於香港私人住宅租賃市場，目前私人住宅租金呈現價格高增長快的特點。2016年香港港島區私人住宅平均租金達到377港幣每平方米，是港島區廉租房平均租金接近7倍，相比十年前的192港幣每平方几乎翻了一倍。

從單位類型上看，香港私人住宅租金的增長主要來源於100平米以下小單位租金的增長，香港租金指數的增長與100平米以下單位租金指數增長曲線基本吻合。未成立家庭的單身一族、中低收入家庭也是香港房屋租賃市場的主要客戶群。

香港量少價高的租房市場也催生了一些獨特的房屋租賃方式。

例如比較出名的劏房，業主將唐樓等舊式建築物一個單位分割成多個獨立單位出租。2011年香港僅有64900人居住劏房，而2016年居住在劏房的人數已經超過20萬。政府調查顯示，樓齡25年以上樓宇共有24600個單位改建成共計86400個劏房，平均每個單位分為3.5個劏房，人均居住面積只有5.7平方米。為了追求客觀的利潤，有人甚至違法將工業樓宇改成住宅劏房。

另一類床位寓所，俗稱「籠屋」，即是將一個單位分割成12個以上床位出租。在鼎盛時期，香港有超過150間獲得資格的籠屋出租商，後逐漸被劏房取代。居住在籠屋的大部分為單身老人和新移民。

最近香港新出現了太空艙床位，創意類似於日本的膠囊旅館。港島西區一個舊樓單位有投資者設立了20個太空艙式床位，每床位每月租5100元，租金回報超過20%。但是，2012年有投資者投資類似太空艙宿舍時由於未能符合《旅館業條例》及《床位寓所條例》等要求而失敗。太空艙式床位在香港目前還處於探索階段。

綜上，由於新移民的持續湧入和房屋供應不足，租房市場價格上升仍會持續，小單位成為房屋租賃市場的主要需求戶型。在如今量少價高的香港房屋租賃市場的大背景下，對於未能排上廉租房，同時無法承擔私人住宅昂貴租金的「夾心層」人群，急需一種過渡的租賃方式，也因此催生了「廉租過渡屋」這個概念。

二、紙上談兵還是馬到功成

廉租過渡屋可行性分析

推行「廉租過渡屋」計劃首要解決的問題就是房源及規模的問題。房源主要有兩個主要來源，社會空置舊樓及政府自有土地。

香港社會參與專責小組最早在2013年推行類似概念的「包租公計劃」，通過教會等團體，利用現時政府及私人空置單位，以低於市值的租金租給正在輪候公屋的年輕人。「包租公計劃」一般保留單位原有間隔，不做改裝，採用「共住」模式以滿足建築物條例及消防條例要求。

而陳帆局長目前提出的廉租過渡房計劃也是計劃由社企承包合法劏房，目前社聯已經物色約10個單位，最早一批預計2017年第四季推出，幫助20-30個輪候公屋的家庭。但是，香港目前住宅空置率只有3.8%，低於自然空置率水平，可以供廉租過渡屋的現有空置房數量有限，長遠來說以現有私人空置單位數量難以取代目前約86000間的劏房。

另一種社會地產模式則是由政府批出空置物業或土地給社會企業，由他們自行管理和營運。2016年，政府將原九龍紗廠宿舍交給社會企業「要有光」發展，現在已經改造成一棟超過40個單位，以廉價租金租給有需要家庭的大樓。針對住在籠屋裡的具自理能力的單身老人，政府曾推出過「老人之家」計劃，將竹園、寶琳、小西灣三個公共屋村劃歸伸手助人協會營運老人之家，每個單位每月租金1700元租給四名老者。因此，長遠來說，過渡房房源仍需要通過政府提供，僅依靠社會空置單位並不能形成規模。

至於現任特首林鄭月娥提出的批出25萬個未補地價居民單位的方案，即是將目前舊樓改造中已經被收購清空但未進行改造的舊樓單位用於過渡房計劃。由於舊樓改造周期普遍大於6年，而按照目前輪候公屋所需4.6年時間，理論上可以用於廉租過渡房建設。使用此類房源需要關注的主要問題是受助住戶是否會影響重建進度。

廉租過渡房的實施還有財政支援的問題。未記以市價租用，再以優惠價租出的補貼金額，社協統計單計改裝及翻新的支出，一個600至800平方尺的單位需要30萬元，如果按照林鄭月娥改造25萬個單位的計劃，這將是一筆巨大的財政支出。

因此廉租過渡房計劃目前仍處於小規模試驗階段，距離成規模地推出市場仍需解決房源問題和財政支援問題。但是，以更加安全舒適的廉租過渡房取代具有安全隱患的劏房是政府解決等候公屋過渡人群住宿問題必然的途徑。

三、廉租過渡屋對市場影響

儘管廉租過渡房計劃距離規模化推出市場還有很長時間，但是從概念的提出伊始便將潛移默化地影響著香港的住房市場，特別是租賃市場和舊樓改造市場。

首先是租賃市場。由於廉租過渡屋的出租對象為低收入人群，戶型為40平米以下，所以對租賃市場的影響主要體現在40平米以下小戶型。租金最貴的港島區主要租戶人群大多為中環工作單身人士而不是低收入人群，所以廉租過渡屋對港島區小戶型住宅的高租金並不會造成過多影響。而租金相對較低的九龍甚至新界才是低收入人群聚居地，如果廉租過渡屋正式推出，九龍和新界的小戶型住宅租金預計會下降，與港島區的租金價差會拉的更開。

廉租過渡屋對舊樓改造市場是一把雙刃劍。林鄭月娥在政綱中提到的計劃房源來自於未補地價的舊樓單位。香港很多早年出的政府地契有房屋的發展限制，如註明「不可超過一間房屋」，而過去一直不需要補地價即可重建增高。

2016年8月5日地政總署公布有關地契的最新處理方法，對於與興建地契要求不符合的房屋，需要經過改契和補地價的程序，才能開展重建。不少位於九龍城、土瓜灣、深水埗的舊區樓盤涉及此類發展限制契約。此類單位因為這一政策改造周期大大加長，重建成本也大幅上升。如果可以將空置的單位租給政府，開發商有機會降低舊樓重建的成本。

但是於此同時，在重建正式開始時，又需要二次清空樓內住戶，帶來額外成本。對於發展商來說，是否配合政府推行廉租過渡屋計劃取決於他們對成本和收益的考量。因此，九龍地區原本受到政策限制的舊樓改造市場可能因為廉租過渡屋計劃的實施恢復熱度，舊樓改造周期也可能因為計划進一步拉長。

四、一波三折的香港住房政策演變

以史為鑒，從香港過往的住房政策演變也可以一窺廉租過渡屋的可行性和影響力。

香港住房政策演變經歷三個重大的時期。首先是首任行政特首董建華提出的「八萬五建屋計劃」。在香港整體樓價三年內飆升68%，市民平均把月薪的74%用於供樓的大背景下，董建華於首份施政報告中提出了四個目標：每年興建的公營及私營房屋單位不少於85000個；10年內全港70%的家庭可以自置居所；輪候租住公屋的平均時間縮短至3年；增加鐵路上蓋及市區重建密度。

2000年後首批「八萬五」時期興建單位推出市面，2000年一年內有85710個住宅單位建成，2001年共10萬個住宅單位建成。此階段的香港住房政策實際上類似於新加坡現時推行的政府主導方式，但是由於用力過猛，造成負面影響。八萬五計劃恰逢亞洲金融風暴和沙士病毒爆發，香港房價從1997年10月19日最高峰至2003年8月24日跌至谷底，共下跌70%。

於是，2002年11月香港政府為穩定樓市推出新的房屋政策，俗稱「孫九招」。孫九招的主要理念為借用市場無形之手，讓樓市自行調節。實際操作為只提供含公共資助的出租公屋，暫停「勾地政策」和自置居所計劃等直接參与私人物業市場的投資及供求活動。孫九招最終使得香港年住宅落成量下跌至2010年的19800萬個。但是由於土地供應和公屋建設量減少，房價和租金上升至歷史高位。

2010年，香港住房政策又進入規管地產商售賣一手樓的時期，政府推出了俗稱「九招十二式」的多項政策。九招收緊了一手住宅樓宇銷售，十二式為規範示範單位的措施。此後政府的政策大多數圍繞增加土地供應及限制樓市過熱展開，如樓市辣招等。

新任特首林鄭月娥的房屋政策預計依然延續這個風格，並側重於增加土地供應，如填海或將郊野公園邊陲地區用於建樓。但是林鄭月娥的房屋重點為置業，例如推出政綱所述「港人首置上車盤」。

從香港房屋政策的歷史演變看，此次的廉租過渡屋計劃符合現階段政府房屋政策減少對私人住宅市場干預、主要資助出租公屋的特點，補足了租房方面對低收入家庭補助的不足。但是，在林鄭月娥以置業為主的房屋政策實施背景下，廉租過渡屋計劃被正式提上日程的時間還值得商榷。

五、前車之鑒

居者有其屋計劃案例分析

雖然香港歷史上沒有推出過供公屋租戶的過渡房屋計劃，但是為了騰出公屋出租，政府從減少現時居住公屋居民數量的角度出發，推出了居屋計劃，安排較富裕的公屋居民置業，讓他們放棄租住公屋。居屋分為兩大類，一類由房委會自行興建，另一類由私人機構參與建設，價格均低於市價並扣除了地價。居屋計劃在政府實施孫九招政策時期曾無限期停止，直至2014年又重新開放，每年銷售一批。

從近三年的申請數據上，居屋計劃遠遠未能滿足香港公屋居民置業的需求。2014年，房委會推出2160個以市價七折發售的單位，最終收到135000份申請表，超額認購61.5倍；2016年第二批居屋共2600多個單位，收到57400份申請，超額認購13.5倍；2017年推出2057個單位，目前已經收到6萬份申請，超額認購27倍。資助房屋小組委員會主席黃遠輝估計，最終收到的申請會達到10萬份，超額認購46倍。

除了供應單位不足，居屋計劃的另一大問題是交樓標準與公屋標準一樣，但居屋價格高於公屋。新居屋主要於細小及不規則形的地盤興建，大廈交樓標準與公屋一樣，採用非標準型設計，地下大堂不設中央空調，房屋門外沒有鐵閘，廚房及洗手間不設組合櫃等。

但居屋計劃的優勢是房屋選址較公屋好，如2017年推出的彩興苑距離觀塘線彩虹站步行10分鐘路程，而未來居屋的選址為啟德、鑽石山、長沙灣一帶。對於承擔不起私人住宅但是有餘力購買更好單位的「夾心層」人士，居屋是一個很好的選擇。

居屋的起死回生反映了給予等候公屋的人群一個過渡居住計劃以及騰出更多公屋單位是香港急切需要解決的問題，而從居屋的申請數據可以看出僅僅一個居屋計劃對於緩解香港公屋緊張還不夠，而廉租過渡屋計劃如果推行，也需要吸取居屋計劃在設計方面暴露的問題。

六、他山之石

新加坡住房政策經驗

同為亞洲四小龍，鄰近香港的新加坡面臨和香港同樣的地少人多的窘境，但是新加坡卻實現了90%居民擁有自己的住房，80%住在政府組屋裡。相似的城市，住房市場卻呈現截然不同的結果。新加坡的住房政策又有哪些不同，這些獨特的模式是否能被香港借鑒。

組屋是新加坡最常見的公共住房形式，由國家發展部設建屋發展局（HDB）全權處理，性質類似於香港的公屋。但是組屋儘管價格低廉，配置卻達到了高級住宅的水平，戶型最大達到五居室套房，因此能滿足不同階層人民的需求，而香港的公屋只供應給低收入人群。相比私人房產擁有完整的所有權，組屋擁有地上產權99年。新加坡新組屋定價與二手組屋價格掛鉤，約為二手組屋價格60%，而二手組屋價格又較私人房產便宜超過一半。

新加坡對於組屋的申請、使用、轉售做出了許多限制：新建組屋只准新加坡國民申請，每對夫妻一生只能購買兩次；二手組屋則包括永久居留權身份者，政府視乎家庭收入情況提供1-7萬新元的津貼；每戶只能擁有一套組屋，購入後五年後才能轉售。嚴格的限制基本杜絕了炒賣的可能。

而建設的資金則有政府津貼，政府累計補助建屋發展局總額達160億新元（912億港幣）。而人民購買組屋的資金則由公積金賬戶支出，剩餘房款由建屋發展局提供遠低於商業銀行的低利率貸款。對於沒能力買房的低收入家庭，新加坡政府則提供租賃組屋，租金僅市場價格的10%-20%。對於組屋建設的土地問題，新加坡計劃未來14年內逐步遷移軍用機場及港口，釋放1800公頃土地興建組屋。新加坡計劃使房價所得比降至4，及用4年薪水就能買得起組屋。

對比新加坡與香港的住房政策，有兩點很大的不同：

首先是土地供應問題，香港一直嚴格控制土地供應，賣地單位數目在2萬上下浮動。而土地面積小於香港的新加坡一方面通過填海140平方公里來增大土地供應，另一方面推出《收回土地法》強制購買私人土地用於興建公屋，使得政府擁有土地總面積達到87%，房屋供應單位數目前已超過6萬且逐年增長。

二是政府主導力度問題。新加坡住房建設政府干預力度大，已興建超過90萬個單位80%市民住在政府建設的組屋中，其中95%為自住業主，5%為公屋租戶；而香港公屋覆蓋人口僅為45.6%，其中僅有16.4%為自住業主，29.2%為租戶。

新加坡和香港在經濟、政治情況上有很大分別，住房政策的方向自然有很大不同。但新加坡政府在處理土地供應問題以及公屋建設問題上的經驗在新一屆爭鋒制定廉租過渡房計划上有一定的借鑒價值。

- 結 語 -

目前香港租賃市場量少價高，低收入家庭等候公屋時間長，居住在環境狹小惡劣的劏房中，推出一種類似「廉租過渡屋」的政府資助方式取代劏房是必需而急切的。但是考慮到房屋改造的流程，計劃規模對房屋租賃市場的影響，「廉租過渡屋」這個試驗性質的計劃離正式規模化還有相當長的時間，未來相信也有更多類似概念的政府資助計劃方案出現，對香港租賃市場產生潛移默化的影響。