往期回放 | 「武林秘籍」：政府國有土地出讓底價是這樣確定的！（土地出讓中的各類地價關係與概念辨析）...

06-09

【導讀】政府出讓國有土地使用權過程中涉及到很多地價概念，比如：基準地價、標定地價、出讓底價、協議出讓最低價、起始價、起拍價、成交價、土地市場價格等等，各類價格的關係如何、如何區分？政府出讓土地底價該如何確定？國有土地出讓是否成交、是否有效？2016年3月5日推送的《「武林秘籍」：政府國有土地出讓底價是這樣確定的》詳細回答了上述問題。

「武林秘籍」：政府國有土地出讓底價是這樣確定的

科學確定出讓底價是國有建設用地出讓中的關鍵環節，對於規範國有建設用地出讓行為，合理顯化國有土地資產價值，防止國有土地資產流失，具有重要意義。

一、土地出讓底價確定的一般程序

國有建設用地使用權出讓涉及的標的價格較高，經常高達數千萬元甚至數億元，由於土地市場的特殊性，加之要綜合考慮其後期的開發利用情況，影響因素多，其價格難以判別，為避免國有土地資產流失，國有建設用地使用權出讓，必須進行土地估價，以了解招標拍賣掛牌地塊的正常價格，並此基礎上綜合確定出讓底價。

出讓底價，是指政府根據土地估價結果、產業政策和土地市場情況等，集體決策，綜合確定的宗地最低出讓價格。根據出讓形式不同，出讓底價可以分為協議出讓底價、招標出讓標底、拍賣出讓底價和掛牌出讓底價四種具體形式。

土地出讓底價確定的一般程序：

首先，確定擬出讓宗地的用途、容積率等規劃條件和土地使用條件。

其次，由市、縣國土資源管理部門根據擬出讓地塊的條件和土地市場情況，依據《城鎮土地估價規程》，組織對擬出讓地塊的正常土地市場價格進行評估。由於出讓土地一般都是用於開發和再開發建設，因此，假設開發法（剩餘法）、市場比較法等往往成為首選方法；收益還原法和基準地價係數修訂法也很常用，而成本逼近法則往往不大適用。但如出讓地塊為舊城改造等情形下，成本逼近法則往往被用來測算政府拆遷改造成本與出讓收益的對比分析。在出讓教育、基礎設施用地等情形下，由於受市場交易案例數制約，成本逼近法也可適當選用。

第三，分析研究相應的政府產業政策和供地政策，收集了解擬出讓宗地所在級別的基準地價和協議出讓最低價標準以及土地市場狀況等資料。

最後，政府土地出讓協調決策機構應當依據擬出讓宗地的市場價格評估結果，綜合考慮政府產業政策、供地政策、土地市場狀況等，最終確定擬出讓地塊的出讓底價。

二、釐清幾個不同的地價概念

在國有建設用地使用權出讓實踐中，經常涉及的地價類型主要有以下幾種：

１、基準地價。所謂基準地價是指，人民政府對城鎮規劃區範圍內現狀利用條件下不同級別或不同均質地域的土地，按照商業、住宅、工業等土地用途分別評估確定的某一估價期日上法定最高出讓年期土地使用權區域平均價格。基準地價原則上每三年更新一次，並根據市場變化適時進行調整。基準地價是政府組織評估確定的一種區片平均地價，代表一個級別或區片範圍內某類用地平均價格水平，是衡量區域地價水平和確定出讓底價的重要參考。

2、標定地價。標定地價是在市、縣政府根據需要評估的正常土地市場中，在正常經營管理條件和政策作用下，具體宗地在一定使用年限內的價格。標定地價是政府組織評估確定的某宗地市場正常價格，是宗地地價的一種，可以作為確定出讓底價的依據。

３、協議出讓最低價。即協議出讓國有土地使用權最低價，是指政府為了宏觀調控土地市場，防止低價出讓國有土地使用權而實施的出讓價格最低控制標準。協議出讓最低價標準是政府確定的一種區域最低價格控制標準，是區域價格的一種，一般相當於基準地價的70%左右。

４、起始價或起叫價。起始價或起叫價是國有建設用地拍賣或掛牌出讓中，土地拍賣主持人或掛牌主持人針對拍賣出讓或掛牌出讓人的具體宗地，在土地拍賣會上首先宣布或在掛牌出讓公告規定的土地交易地點掛牌顯示的該宗地的競價基數，拍賣競買人或掛牌競買人以此基數開始進行競買。

５、土地市場價格，是指某宗地在土地市場中正常交易情況下的市場價格水平，一般由評估機構或評估專業人員根據宗地條件和土地市場情況科學評估確定。經常有人說只有招拍掛才能形成市場價格，否則無法知道市場價格，其實這是一種錯誤認識，招拍掛價格是一個交易價格，並不一定是市場價格，可能因個別因素造成畸高或畸低而偏離市場正常價格水平。按照評估準則，評估機構的評估結果應當體現除市場價格，其不可能直接評估出出讓底價或成交價格、抵押價格等。

6、交易價格，是指某宗地在土地市場中的實際成交價格，如協議成交價格或招拍掛成交價格，交易價格受很多個體因素影響，不一定代表市場價格。

三、土地出讓最低價與出讓底價的關係

國有建設用地使用權出讓最低價主要包括協議出讓最低價和工業用地出讓最低價，兩者與出讓底價之間存在密切關係。

1、協議出讓最低價。《協議出讓國有土地使用權規定》（國土資源部21號令）規定：協議出讓最低價不得低於新增建設用地的土地有償使用費、征地（拆遷）補償費用以及按照國家規定應當繳納的有關稅費之和;有基準地價的地區，協議出讓最低價不得低於出讓地塊所在級別基準地價的70%。對協議出讓最低價政策的理解，應把握三點：

一是最低價的確定優先適用基準地價。有基準地價的地區，應當首先適用基準地價，協議出讓最低價按不低於基準地價70%來綜合確定；沒有基準地價的地區，方可按照新增土地有償使用費、征地（拆遷）補償費和國家規定應當繳納的有關稅費之和，即三項費用之和來確定協議出讓最低價。

二是協議出讓底價不得低於協議出讓最低價。

三是招標拍賣掛牌出讓底價也不得低於協議出讓最低價。一些地方確定招標拍賣掛牌出讓的出讓底價時，在這一政策的理解上存在誤區，認為以招標拍賣掛牌方式出讓土地時，底價可以按低於協議出讓最低價來確定，可以低於協議出讓最低價成交。這種理解是不正確的，其實，招標拍賣掛牌出讓的土地也不得低於協議出讓最低價，國家政策早有規定。2001年《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》（國務院15號文件）明確規定：各級人民政府均不得低於協議出讓最低價出讓土地，這包括兩層含義，一是出讓土地時，底價的確定，不得低於協議出讓最低價；二是無底價出讓的，出讓起始價和成交價不得低於協議出讓最低價。出讓方式的選擇不等於出讓價格標準的隨意調整。特別是對於商業、旅遊、娛樂、商品住宅等經營性土地以及有兩個以上意向用地者的土地，法律之所以明確規定必須採取招標拍賣掛牌方式出讓，正是由於這類土地有市場、有競爭，相對於其他用途的土地盈利性更強，如果採取協議方式出讓的土地應當高於最低價，而房地產開發用地可以低於成本出讓甚至零地價出讓，則從根本上違背了市場供求規定和價格規律，也違背了地價政策的本意。因此，按照國務院15號文件規定，協議出讓最低價政策既適用於協議出讓土地，也適用於招標拍賣掛牌出讓土地。協議出讓最低價是出讓底價的最低「門檻」，無論協議出讓的土地，還是招標拍賣掛牌方式出讓，政府確定的出讓底價不得低於協議出讓最低價，成交價也不得低於最低價。

2、工業用地出讓最低價。2006年，國務院《關於加強土地調控有關問題的通知》提出：建立工業用地出讓最低價標準統一公布制度，國家根據土地等級、區域土地利用政策等，統一制訂並公布各地工業用地出讓最低價標準。工業用地出讓最低價標準不得低於土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和。工業用地出讓價格不得低於公布的最低價標準。低於最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權的行為，要依法追究有關人員的法律責任。《全國工業用地出讓最低價標準》對工業用地出讓最低價、出讓底價和成交價等，進一步作了細化和明確。對工業用地最低價政策的理解，至少應把握以下幾點：

一是工業用地最低價標準是區域地價標準，應當定期調整。當宏觀經濟形勢發生變化引致土地市場運行和工業用地供需發生較大波動，為保護經濟平穩較快發展和土地市場的健康穩定，國家可以適時調整工業用地出讓最低價標準，發揮地價政策的調控作用。各地可以按照調整後的地價標準出讓工業用地。

二是工業用地不得低於國家規定的最低價標準出讓。任何地方不得以任何理由低於最低價標準出讓工業用地。低於最低價標準出讓工業用地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權的行為，應依法追究相關人員的責任。

三是工業用地出讓最低價是確定出讓底價的重要依據，工業用地出讓底價不得低於所在地土地等別相對應的工業用地出讓最低價標準。

四是工業用地協議或招標拍賣掛牌出讓成交價，均不得低於工業用地出讓最低價標準。

五是低於法定最高出讓年期出讓，出讓價格是否低於出讓最低價要進行年期修正。對低於法定最高出讓年期（50年）出讓工業用地，或採取租賃方式供應工業用地的，所確定的出讓價格和年租金按照一定的還原利率修正到法定最高出讓年期的價格，修正後的出讓價格和租賃標準與《全國工業用地出讓最低價標準》比較，不得低於後者。

四、招標標底、拍賣（掛牌）底價確定需要注意的事項

在土地招標拍賣掛牌出讓活動中，招標標底、拍賣掛牌底價、起始價或起叫價之間的關係應當這樣確定和把握：

1、招標標底、拍賣掛牌底價應當根據評估價格確定，但不得低於出讓最低價，工業用地不得低於工業用地出讓最低價，其他用地不得低於協議出讓最低價。

2、招標標底、拍賣掛牌底價不同於標定地價。招標標底、拍賣掛牌底價與標定地價均是由政府確定或認可的宗地價格，但標定地價是某一宗地在土地市場中的正常價格，它可以為確定土地使用權招標標底、拍賣掛牌底價提供參考依據；招標標底、拍賣掛牌底價則是擬出讓土地政府所能接受的最低控制價格。標定地價對社會是公開的，土地使用權招標標底、拍賣掛牌底價則是由政府內部掌握、嚴格保密。

3、起始價或起叫價，一般等於或低於出讓底價。無底價招拍掛的，起始價或起叫價其實就是出讓底價，有底價招拍掛的，起始價或起叫價往往低於或等於出讓底價。拍賣會和掛牌現場，競買人的應價或報價只能等於或者高於起始價或起叫價，應價或報價低於起始價或起叫價的，屬於無效報價。

4、招標標底、拍賣掛牌底價不同於交易地價。土地使用權招標標底、拍賣掛牌底價是出讓土地談判前決定的價格，只對談判的一方——政府――有約束，並未得到受讓方的認可，交易地價則是雙方經過談判後決定的價格，是在市場上實現的價格，對雙方都有約束作用。國有建設用地使用權招標標底、拍賣掛牌底價又與交易地價有聯繫，交易地價不低于于招標標底、拍賣掛牌底價的，土地出讓可以完成，表現為成交價；交易地價低於招標標底、拍賣掛牌底價，土地出讓則不能實現或不成交。

5、低於底價不成交。這一原則，不僅適用於招標拍賣掛牌出讓，也同樣適用於協議出讓。在招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權活動中，土地招標拍賣掛牌主持人需要明確的一個重要原則是：低於底價，出讓不成交。如果競投人的投標價低於標底，拍賣和掛牌競買人的最高報價或應價低於出讓底價的話，無論其他條件如何，均不能中標或競得土地。

6、招標標底、拍賣掛牌底價由政府確定，並應當保密。國有建設用地使用權出讓，包括有底價出讓和無底價出讓。《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規範》和《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》明確要求，有底價出讓的，招標標底、拍賣和掛牌出讓底價確定後，在出讓活動結束之前應當保密，不得泄露，泄露底價的，承擔法律責任。對於底價確定的時間，各地可自行掌握。一般的做法是，在拍賣會開始之前和接近掛牌截止時間之前，市縣土地出讓協調決策機構集體確定底價，交給招標拍賣掛牌主持人，參與確定底價的協調決策機構所有成員在拍賣會結束和掛牌結束前不得離開拍賣或掛牌現場，從而有可以有效地防止泄露底價。

五、區分情況確定協議出讓底價

1、政府供地中的協議出讓

市、縣國土資源管理部門組織對擬出讓地塊的正常土地市場價格進行評估。國有土地使用權出讓協調決策機構應當根據土地估價結果、產業政策和土地市場情況等，集體決策，綜合確定協議出讓底價。協議出讓底價不得低於擬出讓地塊所在區域的協議出讓最低價。

2、原劃撥、承租土地使用權人申請辦理協議出讓

市、縣國土資源管理部門應當組織對申請地塊的出讓土地使用權市場價格和劃撥土地使用權權益價格或承租土地使用權市場價格進行評估，估價基準期日為擬出讓時點。改變土地用途等土地使用條件的，出讓土地使用權價格應當按照新的土地使用條件評估。

國有土地使用權出讓協調決策機構應當根據擬出讓時的出讓土地使用權市場價格與原劃撥土地使用權權益價格或承租土地使用權市場價格的差額，綜合考慮政府產業政策和土地市場情況等，集體決策，確定協議出讓底價，並擬訂協議出讓方案。

3、劃撥土地使用權轉讓中的協議出讓

市、縣國土資源管理部門應當組織對申請轉讓地塊的出讓土地使用權市場價格和劃撥土地使用權權益價格進行評估，估價基準期日為擬出讓時點。

市、縣國土資源管理部門或國有土地使用權出讓協調決策機構應當根據擬出讓時的出讓土地使用權市場價格與原劃撥土地使用權權益價格的差額，綜合考慮產業政策和土地市場情況等，集體決策，確定協議出讓底價，並擬訂協議出讓方案。

4、補辦協議出讓手續時最低價政策的適用

國有建設用地出讓中，既存政府收購儲備土地的供應出讓情況，也大量存在原劃撥土地使用權人補辦或轉讓中補辦協議出讓手續、補繳出讓金的情況。第一種情形，屬於政府供地出讓，可以直接適用出讓最低價政策。但對於補辦出讓手續的情況，則要考慮劃撥土地使用權價格，而不能簡單地直接套用出讓最低價公式來衡量是否低價出讓。

對於原劃撥土地使用權人補辦出讓手續、補交出讓金的情況，由於協議出讓最低價對應的土地條件和基準地價內涵一致，即五通一平或三通一平等，鑒於原劃撥土地使用權人已經支付了土地徵用、拆遷補償和前期開發等費用（即劃撥土地使用權價格屬於原土地使用權人的合法權益），因此，應進行土地條件修正，應當將其補交的價款與劃撥土地使用權價格（同地段征地、拆遷補償和前期開發費用等）之和作為土地使用權出讓總價，以此與同地段同用途的協議出讓最低價標準進行比較，不低於後者即不屬於低於最低價標準出讓。

綜上所述，在國有建設用地使用權出讓中，底價確定至關重要。基本規則可以概括為：高於底價出讓方可成交，底價根據宗地估價結果確定，出讓底價不得低於出讓最低價，出讓最低價不得低於基準地價的70%。在數量關係上可以簡單表述為：國有建設用地出讓的成交價≥出讓底價≥出讓最低價≥基準地價的70%。