中國歷代官制沿革 | 『非凡水吧』

　　中國的官制，從秦始皇時候起，才有了比較嚴密的制度，秦統一以前的兩三千年，就不然了。所以我想先將遠古到戰國末年的官制發展情況，略予介紹，然後再將秦漢直到清末的官制分為三個題目來談。這三個題目是：一、中樞機構；二、中央各部門；三、地方機構。 　　一、先秦官制的發展 　　「官」是管理事務的人。在原始共產社會時期，已經有官，並且還有分工。及至進入奴隸社會，國家出現，這時的官，性質與原來不大相同，他不僅是管理事務人員，而且還是統治階級壓迫被統治階級的爪牙了。因此，官在人民心目中變成了可怕、可厭、可恨的傢伙。 　　中國述說官制追溯最遠的，似乎要屬郯子。他是郯國（現在的山東郯城一帶）的國君，於魯昭公十七年（公元前526年）訪問魯國，叔孫昭子問到傳說中少昊氏以鳥名官的事，郯子回答道：「吾祖也，我知之。昔者黃帝氏以雲紀，故為雲師而雲名；炎帝氏以火紀，故為火師而火名；共工氏以水紀，故為水師而水名；大皡氏以龍紀，故為龍師而龍名。我高祖少皡摯之立也，鳳鳥適至，故紀於鳥，為鳥師而鳥名。」接著他列舉各種「鳥」的職務。這段話自然是屬於傳說，其中可能夾雜著「圖騰」的成分，但也可以反映原始社會已經有了官的分工。 　　講黃帝以後的「唐虞盛世」，一般都以《尚書。堯典》作依據，它曾提到司徒、司空等等的官職。但這篇文章是後人所寫的，不能說是實際情況。夏代官制，不大清楚。商代官制，因為甲骨文的發現，再參稽詩書的記載，大致可知道一些。 　　就中國歷史的發展階段來說，商代之為奴隸社會，似乎沒有什麼疑問。它的官制，可以分為技術和事物兩類。前者如史、卜之屬，是有文化的；後者如臣、仆、宰之屬，是由奴隸選拔出來的。而其時奴隸首領，每能掌握大權，如伊尹本來是「媵臣」，可是他敢於而且能夠一度廢掉湯孫太甲。這種情形，在中國史上並不是絕無僅有的。 　　周代官制，從前多從《周禮》（又稱《周官》或《周官禮》）的說法，認為它是「周公致太平之書」。其實它基本上是戰國時期的作品，其中若干官名雖是早已有之，但在西周，並沒有那種系統嚴密的組織。所以要明了西周官制，我們只能依據詩、書和金文中一些零星材料。大體說來，西周除沿襲商代的若干官號，如師、保、傅、史、卜、宰、仆等等之外，在後世所常見的如司徒、司馬、司空、司寇、宗伯等等，在那時都已有了。 　　春秋時期，周王室的官制大致沒有什麼變動。至於諸侯列國，由於互相併吞，有的國滅亡了，有的國擴大了，而擴大的國，土地、人民既然增加，舊的官制不能適合需要，自應有所添改。但就典籍記載來看，當時添改的不過是中下級官吏，至於掌握大權的高官，並沒有什麼改變，而且還分為兩大系統，一是齊魯等國，一是宋楚等國。前者是周的封國。它們和周王室一樣，輔國君發號施令的人都是「卿」，並沒有特別專名，如司馬、司寇之類。至於宋為商後，楚的存在當周興之前，它們並不採用周制，如宋的太宰、大司馬，楚的令尹、大司馬，都是對掌文武二柄的。不過卿也好，太宰、令尹、大司馬也好，都有一個共同點，就是都用出身於公族的。這種現象，可說是原始社會的氏族成員共同參與政治的遺留。 　　戰國時期，只剩了七個大國和一個微不足道的衛。各國的地盤更大了，不但中央機構有變更的必要，就是地方也急需加以增改。就中央機構來說，在秦開始確立了丞相（尊重一些的稱相國）制度，同時「國尉」「將軍」等稱號也出現了。本來「相」這一辭，在春秋時已屢見不鮮，如管仲相齊桓公之類，而齊後來又有「左相」「右相」。但管仲之「相」是動詞，意為輔佐，並不是稱號；而左、右相則可以認為是一種稱號了，但它並不能明確表示出君王的威權，至於「丞相」的意義就不同了。因為「丞」與「承」通，「丞相」就是承君王之旨，輔理國政的意思。這樣，雖說「丞相禮絕百僚」，但他是承君王的意旨來處理事務的。一般以為到秦始皇才進一步抬高了君王威權，這種看法自然不錯，可是在秦始皇之前，他的祖宗已經開始朝著抓權的方向走了。再就地方機構來說，秦、魏等國已確立了郡縣制度。本來春秋時期，地方單位已有邑、縣之稱，邑縣長官在魯稱宰，在晉稱大夫，在楚稱公。戰國初期，由於領域擴大，於是在內地稱縣，縣有令，以民政為主；邊地稱郡，郡有守，以軍事為主；守和令在當時並不見得有上下之分。迨中期以後，有些郡，人口加多，生產隨之增長，因而民政也重要起來，這才將郡內劃分為縣，至此郡轄縣的制度才確定下來。到戰國末期，內而中央，外而地方，秦的官制，大體上已接近統一以後的情形，為秦始皇整齊官制鋪平了道路。 　　二、秦至清末官制的發展 　　中樞機構 　　秦滅六國，成為中國歷史上第一個統一的大國。領地空前地擴大，一切事務，遠非王國制度所能處理，因而在官制上需要加以全盤調整。其中樞，也就是發號施令的總樞紐，是以丞相府、太尉府和御史大夫寺三個機構組成的。丞相掌行政（若有二人時，加「右」、「左」字樣，以右為上。二世時又一度有中丞相），太尉掌軍政，御史大夫一方面是皇帝的秘書處長，一方面管監察（御史是史的一種，類似機要秘書，地位不高。秦創「御史大夫」一辭，意思是統帥秘書的人）。 　　西漢初年，仿照秦制（漢改以左丞相為首），但文帝以後，太尉並不常置，而自武帝時起，丞相地位雖高，權力則漸縮小，皇帝常常通過內廷保管文書的尚書署親自裁決庶政，有時更加給宦官以「中書令」的稱號，也使他們與聞政務。因此，從昭帝時起，在皇帝年幼不能處理國政時，每用重臣、外戚，加上「大司馬大將軍」或別的頭銜來令尚書事。到成帝時，尚書署的首長尚書令改用士人（以往是宦官），而「署」也漸以「台」來代替，於是尚書台遂發展成為皇帝的機要秘書處，不但丞相的職權被它奪去很多，就是御史大夫的秘書處長職務也不復存在了。此時，一些從儒家經典中鑽出來的官僚們，很不以秦制不師古為然，因而提議恢復古制，以大司馬、大司徒、大司空三個官號來代替丞相、御史大夫和早已不設置的太尉（這是成帝時候。成帝時一度更改，仍留丞相。）這樣一改，大司馬和太尉、司徒和丞相職務上還屬相通；可是大司空是主水土之官，和御史大夫職務毫不相干，後者的秘書處長職務也由尚書令代替了，還沒關係，但它的監察職務怎麼安排呢？這隻好將其屬員「中丞」留下來，專司監察。於是「御史台」一辭出現，而在中國官制發展史上專門的監察機構才算樹立起來。 　　東漢初年，根據西漢末年制度，名義上的宰相是「三公」，或稱「三司」（因為三個官都帶「司」字。在光武帝中期，又去掉「大」字，將大司馬改為太尉。又配合「三才」，太尉是「天公」，司空是「地公」，司徒是「人公」。東漢末年黃巾起義，張角兄弟之稱「天公將軍」等，是有其淵源的）。不過，他們只是辦些例行公事，至於發號施令則歸於尚書台。其長官稱尚書令，副手稱尚書僕射（若是二人則分別加「左」「右」字）。東漢末年，曹操為了掌握大權，曾一度恢復丞相、御史大夫，到了魏初，又改從東漢原則。不過這時三公的權更小了，迨晉代的「八公」（太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司馬、大將軍）名稱出現，這些高官幾乎皆屬空銜。而在魏初，尚書台也變成外圍，成了執行的機構，至於發號施令，則歸諸中書省。 　　本來在曹操為魏王時，曾在其「國」中設立秘書令，掌出發教令。曹丕稱帝後，因漢代的尚書台權勢太大，成了實質上的宰相府，於是就把王國制度中的秘書令改為中書監、令。監是第一首長，令是第二首長。公署通稱中書省，而尚書台漸漸也多稱之為尚書省（三國時，蜀漢的官制並不固定，如諸葛亮為丞相，繼他掌權的蔣琬稱大司馬，後來費禕、姜維都稱大將軍。吳的官制，有丞相、大司馬等等，但與後世官制發展關係不大，不再申述）。 　　晉代一遵魏制，中書監、令地位雖不很高，職務則很親重，故有人目中書省為「鳳凰池」。由於中書省權勢日大，皇帝有些不放心，於是遂有南北朝時期侍中參予大政的辦法。 　　侍中從秦時就有了，地位很低。西漢中葉以後，皇帝才漸將這個頭銜加在所喜歡的官員的本銜之上。至於沒有別的官號，只稱侍中的，地位也高起來。到東漢中遂設置侍中寺（晉時稱為門下省）。南北朝時管的事務擴大，侍中乃成為省的長官，掌「盡規納獻，糾正違闕」。凡屬重要政令，皇帝每要徵取侍中的意見，以集思廣益，並制中書省的越分行動。中樞官制從東漢以來變化到這般地步，「三省制」事實上已經存在，只待遇機加以調整而已。 　　隋文帝代周以後，就確立了內史省取旨、門下省審核、尚書省執行的三省分權制度（隋代避用「中」字，改中書省為內史省。廢中書監，只存內史令。又改侍中為納言，唐初又改從舊名）。以內史令、納言和尚書令為宰相，間或以別的官加「參掌機事」名號，行宰相之職。 　　唐承隋制，也以三省長官為宰相，但因太宗曾當過尚書令，後來就空著它不再授人，而以尚書省的副長官——左右僕射為宰相。高宗以後，左右僕射漸漸不能參決大政，成了聽令執行的官員，雖在玄宗時一度改稱左右丞相，也只具空名而已。這是制度之一變。太宗時，中書令、侍中因為位分較高，常常用旁的官加上「參議朝政」「參預朝政」「參議得失」「參知政事」之類，作為實際上的宰相。自高宗以後，則以「同中書門下平章事」或「同中書門下三品」（中葉後改為二品）行宰相事，這是制度之再變。三省本是各有公署的，但後來各公署，除尚書省外，只是副首長以下辦公的地方，至於成為宰相的侍中、中書令或同中書門下平章事等官，居常同在政事堂討議國政。堂初設於門下省，後移於中書省，又稱「中書門下」，表示它是聯合組織。這兩個不同性質機構的長官們既在一起辦公，而正式長官——侍中、中書令又不常置，於是審核一層當無必要，這樣，門下省的審查職責，實際就落到給事中的肩上了。這是制度的三變。三省制度經過這幾次改變，中樞機構事實上只有一個混合體的中書門下，到了宋代遂簡稱為「中書」（三省名稱在高宗、武后和玄宗時候曾有幾度改變：尚書省稱中台、文昌台；中書省稱西台、鳳閣、紫微；門下省稱東台、鸞台、黃門）。 　　五代時期，在沿襲唐制之外，又有樞密院參與大政，首長稱樞密使或知樞密院事。本來在唐代宗時就設置內樞密使，用宦官充任，掌承受章奏，很類似西漢中葉以前的尚書令。但在德宗以後，宦官抓到了兵權，內樞密使的職權就擴大了。朱梁時代改用士人，並改稱崇政使。後唐又改稱樞密使，但不用宦官。充當這個官的，大體都是皇帝的親信，地位雖不及宰相之尊，權勢則非常之大。所掌的初不限于軍事，但到後周則漸漸不預民政，於是遂開宋代「中書、樞密對掌文武二柄」的先河。 　　宋代中樞官制的變化，不但確定中書、樞密的「二府」制，各「府」的組織較前期有所不同，而且中書也經過了幾度更改。最初中書只有加同中書門下平章事（間有加同中書門下二品的）的宰相，太祖時又增加「參知政事」作為副相。初起宰相人數並不固定，少者一人，多者三人；參知政事也是如此。到神宗改官制，確定宰相二人，首相稱「尚書左僕射兼門下侍郎」，次相稱「尚書右僕射兼中書侍郎」。參知政事確定四人，名稱改為門下侍郎、中書侍郎、尚書左丞、尚書右丞。徽宗時，改尚書左、右僕射為太宰、少宰，余無變動。南宋初年，又將尚書左、右僕射的名稱恢復，而將其所兼的門下、中書侍郎一律改為同中書門下平章事，至中書、門下侍郎以及尚書左、右丞則仍改為參知政事。孝宗時又將尚書左、右僕射同中書門下平章事的名稱改為左右丞相。從此到宋末沒有再變。至於樞密院，除了樞密使、副使之外，又增置簽署和同簽署（英宗後改為「書」）樞密院事。有時以知樞密院事和同樞密院事來代替使和副使（上述各官，宋人習慣合稱之為「宰執」，宰是宰相，執是執政，除了三二個宰相外，其餘的參知政事和樞密院高官都是宰執）。拿舊制比較來看，宋代的樞密院很有點像秦代的太尉府。但秦代沒有兵部，提不到侵權問題，宋則不然，樞密院號稱「本兵」，它侵去兵部的權是很多的。 　　與宋前後並立的遼金和滅宋的元朝，其官制有此共同特點，就是對漢人的防閑和夾雜著奴隸社會甚至氏族時期的殘餘，而遼代尤為突出。它的中央官制分為南北兩面，南面官仿照唐制是用以位置漢人的，但實際上並沒有什麼權，一切政柄都操在北面官手裡。其中樞機構是北、南宰相府（這是第一次將「宰相」定為正式官名。而「南宰相」是屬於北面官的系統，並不是南面官），作宰相的，不出皇族耶律氏和後族蕭氏，而且權勢也比宋的宰相為大。遼雖然也有北、南樞密院，但其職務分別類似宋的兵、戶二部，和宋的樞密院不大相同。 　　金代官制多仿於宋而加以變通。中樞機構名稱為尚書省，首長是尚書令，率以皇族和外戚充任。次為左右丞相，率以女真貴族充任。次為平章政事、次為左右丞，次為參知政事，漢人或有機會與於其選。至於樞密院則與宋制無大差別。 　　元代參照金制，但尚書省曾有幾度置廢。大政總匯於中書省，其首長為中書令。世祖以後不常置，置則率以皇儲兼領。其次為右、左丞相（元以右為上），多以蒙古人充任；其次為平章政事、左右丞、參知政事，雜用蒙古、色目、漢人，但漢人至平章政事的極少。關於樞密院，制度雖與金、宋相似，可是為了防止泄漏軍事機密，漢人是不許參與的。 　　明初本用元制，有中書左右丞相等官。洪武中廢中書省，由皇帝直接處理國政，而指派翰林院等文翰機關選調幾個官員掌草擬詔諭，加以殿閣大學士頭銜，是為內閣之始。所以內閣實質上是皇帝的秘書處。但這時的學士僅只承旨辦事，到成祖時，才簡拔幾個所喜歡的學士入直文淵閣，參預機務，和太祖時已不同了。不過這些學士們，官位並不高，權勢還很小。仁宗以後，特別是到英宗初年，學士們多是四五朝元老，官位很高，而且皇帝幼小，他們權勢和以往遂大不相同，儼然成為宰相。可是太祖曾有子孫不許設置丞相之詔，後人為了避免違制之罪，所以稱大學士們為「輔臣」，首席的稱為「元輔」或「首輔」。這些實質上的宰相，在弄權方面，比起從前的丞相反倒方便些，因為丞相向不直接草詔，而大學士卻要「票擬批簽」（票是紙片，票擬就是用一張紙擬旨）。這件事向由首輔執筆，因此明代中葉以後，搶作首輔的醜事，屢見不鮮。 　　清初有內秘書院、內弘文院、內國史院，後來仿明制改為內閣，其大學士職務也大率相同。表面上滿、漢各半，實則漢大學士只是陪襯。而在有議政大臣時，即滿大學士之權也不如明代之大。迨軍機處成立後，內閣大學士更無多職任了。 　　軍機處源於雍正年間的軍機房，當時因為對西北用兵，設置本是專為處理軍務的。到乾隆年間遂發展成軍機處，派滿漢大臣為軍機大臣（資格輕的為軍機處行走、學習行走等），幾乎每天要見皇帝，有什麼命令，直接用軍機大臣名義發下，稱為「廷寄」。而外邊章奏也直達皇帝，不再經由內閣。於是內閣大學士們只做些例行公事。用東漢制度來比，軍機處很似尚書台，而內閣大學士則有類位尊而不重的三公。這種辦法一直沿襲到宣統三年，才告廢止。那時為敷衍立憲運動，成立了所謂內閣，有總理大臣一人、協理大臣滿漢各一人。但行之不到半年，武昌起義就爆發了。 　　總上所述，從秦至清的中樞機構，其變化大致可分為四個階段：即由丞相、御史大夫制到三公製為一階段；由三公失權，尚書台代起以及陸續出現中書、門下省為一階段；由三省制的確立及其發展為一省製為一階段；由一省制到內閣以及軍機處的興起為一階段。這種制度的一變再變，裡面都含有一個中心問題，那就是皇帝要抓權。至於清末的新內閣制，則又當別論了。 　　上面提過，中樞機構是發號施令的總部，號令都是用文字來表達的，自然要有草擬制詔的官，現在附帶提一提。 　　秦及西漢，詔令大多通過丞相、御史大夫頒下，即由丞相屬員擬好發出。御史大夫雖有秘書處長的職務，但所做的率屬行政工作，如「受公卿奏事」之類，並不大管草詔的事，偶有下丞相、御史的制詔，並看不出有專官管理。到西漢中葉尚書台漸為政務總匯，草詔的事漸由尚書郎擔任。三國曹魏則改屬之秘書監、令。南北朝時又歸於中書舍人（初稱「通事舍人」），其制至唐中葉以前，無大改變。唐玄宗立翰林院，招集各色各樣的人，如下棋的、繪畫的……等等，作為政暇消閑之所，也找些詩文名家，假以學士之號，來談論文藝，偶然叫他們代擬詔令，後遂發展為單獨機構，名稱「翰林學士院」，專掌重要詔令。其一般詔令，乃屬之中書舍人。於是演成「內製」、「外製」之分（內製是翰林學士擬的，外製是中書舍人擬的）。這時的翰林學士院實際是皇帝的機要秘書處。五代到宋，一承唐制，只是宋代間或不命正官，以「知制誥」或「直舍人院」代替中書舍人，以「直學士院」或「翰林權直」代替翰林學士，遼南面官也有中書舍人、翰林學士，但職位遠不如北面官「林牙」（契丹語譯音）之親重。金、元都沒有中書舍人，文誥之事，金多歸之翰林學士院，元則屬之翰林國史院。明初襲元制，但直稱翰林院，迨廢中書省後，內閣大學士成為「票擬」諭旨的專官，翰林官的職務減輕很多。清初沿明制，但自軍機處成立後，重要詔旨都歸軍機大臣或由大臣交給軍機章京草擬頒發，內閣大學士只管些例行上諭而已，成為閑員了。 　　中央各部門 　　甲行政機構 　　秦的中央行政機構有十幾個，重要者九，所以後來有「九卿」之稱。第一稱奉常，「掌宗廟禮儀」，是古代巫卜的綜合體。第二稱郎中令，「掌宮殿掖門戶」，統轄侍衛皇帝的諸郎，等於侍從武長官。第三稱衛尉，「掌宮門衛屯兵」，是禁衛軍軍長。第四稱太僕，「掌輿馬」，是皇帝車馬的總管理員。第五稱廷尉，「掌刑辟」，類似最高法院院長。第六稱典客，「掌歸義蠻夷」，是招待少數民族來朝的官吏。第七稱宗正，「掌親屬」，是管理皇族（包括公主）事務的人員。第八稱治粟內史，「掌谷貨」，是租稅賦稅的總管理官。第九稱少府，「掌山海池澤之稅，以給供養」，是宮廷的總務處。後來發展成機要秘書處的尚書台，原來是少府的屬官。除九卿外，還有掌京師治安的中尉、掌營建宮室的將作少府等列卿。總觀秦的九卿，除了廷尉、治粟內史和典客外，其餘六卿，職務多是屬皇帝私人方面，很少及於國政的。 　　漢代沿秦制，惟名稱多有更改。如奉常改太常，郎中令改光祿勛，典客改大鴻臚，治粟內史改大司農（一度稱大農令），中尉改執金吾，將作少府改將作大匠。諸卿職務多有增減，尤其到東漢，少府所掌，部分歸入大司農，組織大為縮小。而自尚書台發展後，卿的職務不但被奪，即地位也越來越差了。 　　尚書署發展成台後，事務增多，在漢成帝時，遂派尚書四人，分曹治事。東漢至南北朝，曹增到二十多，於是合併三、四個曹，成為一部，部或五或六，還沒有定製。隋代仿周禮六官才定為吏、民、禮、兵、刑、工六部，部有四司。唐沿隋制，惟在高宗時為避太宗諱，改民部為戶部。從此直到清末，六部制基本未變，司則間有增減。部的首長稱尚書，副首長稱侍郎，司的正副首領稱郎中、員外郎。吏部掌官吏的銓敘和中下級官吏的選派，戶部掌戶口、租稅的政令，禮部掌祠祀、禮儀、考試的政令，兵部掌軍事和軍器的政令，刑部掌司法行政，工部掌土木工程的政令。本來諸卿在秦漢時期是政務兼事務官，迨六部制立，他們只是事務官，一切須聽部令，其職權之縮小，不問可知。 　　諸卿職權，不僅受了六部侵削，有的更是由於新的機構之設置而被分去。如光祿勛在秦漢本為重任，但到曹魏，皇帝侍從改歸武衛將軍等統率，它就成了冷署，漸變為大宴時安排宴席的衙門（從南北朝時改稱光祿卿，明清時稱光祿寺卿）。又如衛尉，在秦漢時，地位僅次於光祿勛，也是從曹魏時起，衛士屬於武衛將軍，它漸變為管理軍用器物的機關。又如少府，在秦漢時是個繁劇之司，可是三國以後，其職務分別為殿中、門下省所奪，淪為管理織染之署（隋後改稱少府監）。又如大司農，在東漢時它本分得少府一部分職權，迨南北朝時，新設的太府寺又把它從少府得來的職權搶了過去，成為司農管倉廩、太尉管金帛的制度。又如太僕，南北朝以後，皇帝的車駕，不在職掌之內了，但將養馬之責擔在肩上，卻還不是閑曹。至如太常、廷尉（隋以後改稱大理，到清末未變）、鴻臚、將作大匠，算是沒有多大變動，而宗正從金元特別是明清兩朝，改為宗人府，以親郡王領其事，看來氣勢反倒巍峨了。 　　秦漢以及南北朝以來增置的諸卿，雖然間或有所並省（如東晉初和南宋初），但皆不久即恢復。到了明代，才裁減為六個，即太常、光祿、鴻臚、大理、太僕等寺卿（在南北朝以後，都加「卿」字，明清則稱「寺卿」）和宗人府。其司農、太府歸於戶部，因此戶部直接管理起倉庫，以政務官而兼事務官了。清沿明制，二百六十年沒有大的更改，但在光緒末年，因為實行新官制，除了大理寺升格為大理院外，其餘的一律撤消名義，而將其職務分於各部（如太僕併入陸軍部）。從此兩千多年來的九卿制遂縛誑巹束。至於明清所習稱的九卿，實際是拼湊的（即吏、戶、禮、兵、刑、工六部，加上都察院、通政司、大理寺，所謂「六部都通大」的首長號為大九卿），與秦漢之制已不相同了。 　　清末新官制，實開端於咸豐十年（1860年）總理各國通商事務衙門的設立，它是辦理對外交涉的機構。光緒二十七年（1901）以後，由於帝國主義的要求，改為外務部，並且列於各部之上。此後為了辦理騙人的「新政」，陸續增設和改變幾部，到宣統三年春，新內閣成立，共有外務、民政、度支、陸軍、農工商、法、學、郵傳和理藩九部，部有大臣、副大臣以代替舊日的尚書、侍郎。此外，還有海軍衙門和軍諮府（即參謀本部）。這種組織就是北洋政府國務院的藍本。 　　以上所述是中央行政機構變化的情況。大體上可以說是諸卿制和六部制的轉化。在諸卿制時期，設官分職多屬於皇帝私人事務。這是封建社會初期的現象。到六部正式成立，其職掌則屬國政，即諸卿所管的也多不是皇帝私人事務。這是封建社會成熟時期的現象。至於中央行政機構，自然不僅是諸卿六部，如國子監、秘書監等等，還有很多，但其重要性終不太大，不再詳談。 　　乙監察機構（附諫官） 　　提到監察制度，人們很容易聯想到「鐵面御史」。其實御史本是君王的機要秘書，戰國時，秦趙澠池之會，雙方各有御史記錄當時所發生的事情，可為明證。但淳于髠對齊王問，說御史執法在場不敢放量飲酒，這個御史似乎已帶有監察性質了。 　　秦始皇統一後，立御史大夫以副丞相，一方面掌天下文書，一方面掌監察，西漢沿襲其制。所以這時的御史大夫寺，還帶有內廷秘書處的職務，不是單純的監察機構。西漢末年，宰相變易名稱，為三司制。御史大夫改為與原來職務毫無關係的大司空。其秘書處職務已由尚書台代替，至監察職務，則別立御史如，保留其原來的助手——御史中丞，以司其事。到這時，單純的監察機構才算樹立起來。此後由東漢以至南北朝，大體都相沿襲（東漢末，曹操為丞相，又恢復御史大夫，但在曹丕稱帝後，又回到原來體制。又元魏時，御史中丞改稱中尉）。至其組織，則秦時只有御史，漢改稱侍御史，並偶置檢校御史。御史既為監察之員，掌糾正官邪，號稱「天子耳目」。魏晉以後，且許風聞言事，不必提出實在證據。御史雖為中央官，但在秦時即派出監郡，謂之監御史，簡稱為監。漢魏以後，御史派出巡視之制仍然存在。 　　隋世，因避諱關係改稱御史中丞為御史大夫，並改檢校御史為監察御史，專掌出外巡察。 　　唐代御史台也以御史大會為長，而將治書侍御史改為御史中丞為之副（改名也因避諱）。下分三院：一曰台院。侍御史屬之，資歷淺者稱「侍御史內供奉」，其職務不但管內外監察，並且和門下省的給事中、中書省的中書省人，分值朝堂，受理冤訟，當時謂之「三司」。二曰殿院，殿中侍御史屬之，資歷淺者也加「內供奉」三字。其職務主要糾察朝會時失儀和隨駕檢舉非違。三曰察院，監察御史屬之，資歷淺者稱「監察御史里行」，並偶爾添設員外監察御史或試監察御史。其職務雖也掌內外監察，但以對外為主（武后時亂改官制，曾一度改御史台為肅政台，並分為左右）。 　　五代及宋大致沿襲唐制。惟宋則御史大夫向不除科，御史中丞成了實際上的台長，而「內供奉」也都廢除，只「里行」之制，間或有之。 　　遼的南面官也有御史大夫等官，但實際無所事事。金元御史台都有大夫、中丞為之長貳，下有侍御史、治書侍御史、殿中侍御史和監察御史。已往的御史台，監察權及於全國，至元代則因有江南、陝西二行御史台，其中央的御史台，職掌所及就不是全國了。 　　明初曾仿元制，至洪武十五年，改御史台為都察院，以左右都御史、左右副都御史、左右僉都御史為之長貳。下依當時省區（正名為布政司），設十三道監察御史（明末定為十五道）。這些監察御史雖規定「察糾內外百司之官邪」，但以所冠道名為主。又常就其中選員帶著原銜出外巡按或監察的。至於地方上有較重要的事故發生，則派「都」字型大小的帶銜出發，所以《明史。職官志》將總督、巡撫都列於都察院系統之下，而不視為地方大吏。 　　清初沿明制，至乾隆十三年裁僉都御史，而右都御史和右副都御史又分別成為總督、巡撫的兼銜，而中央的只有左都御史、左副都御史執行職權。至監察御史，到清末有二十二道，這是因為省區增加的緣故。 　　以上是御史台發展的大概。下面再略述諫官制度以及「台諫」的合流。 　　諫官始於秦，稱諫大夫，後改稱諫議大夫，掌論議設諫。魏晉以後，又有散騎常侍，地位略高，也掌侍從規諫。北齊以散騎常侍、諫議大夫，皆屬集書省，隋時並屬門下省。 　　唐代有左、右二散騎常侍，分屬門下、中書二省，但以官高，不常除授，故諫議大夫事實上成為頭號諫官。此外又置左右補闕、左右拾遺，也分屬門下、中書二省，資歷輕者都加「內供奉」三字。 　　宋初承唐制，但改補闕為司諫，拾遺為正言。這些諫官們徒有其名，多領他職，不務正業。於是另置諫院，以知諫院、同知諫院掌諫議之事。到神宗元豐改革官制，才廢諫院，正式以左右諫議大夫、左右司諫、左右正言分隸門下、中書二省，專供諫職。 　　遼仿唐制，南面官也有諫議大夫、補闕、拾遺等官，不過並沒什麼作用。金采宋遼之制，置諫院，有左右諫議大夫、左右司諫、左右補闕、左右拾遺等官。元不設諫官。 　　明初，曾置諫院，有諫議大夫、司諫、正言，但不久即廢，而以給事中之官兼領監察諫職，於是從宋以來「台諫」職權混淆不清的現象，到此時逐初步合流了。 　　「台」指御史台，其對象為內外百官；「諫」指諫官，其對象為皇帝。台諫職權原本不同。但御史糾劾，有時不免夾雜諫諍的話，於是彈文類於諫草。諫官納諫，牽涉到用人時，常常要列舉其人的劣績，因而諫疏近於彈章。這樣，台諫職權就弄得混了。其現象在宋時已極顯露，並曾幾度下詔釐正，但終於沒見大效。明太祖可能是鑒於這個癥結，才索性把兩職合而為一，以免互相糾纏罷？ 　　給事中之民始於秦，是大夫、博士等加官，掌備顧問。漢代給事中有左右曹，分別審核尚書奏事。魏晉以至南北朝，才有專官，其職責則大致相似。唐代以給事中屬門下省，專掌封駁（凡詔令下到門下省，給事中認為不相宜的，得說明理由，退駁回去）。宋沿唐制，無大改變。遼南面官門下省也有給事中，但備員而已，無何職責。金之給事中為內侍寄祿官，其職大異。元以給事中掌修起居注，也和古制不同。到明太祖廢諫院以後，因而對於十三布政司有十三道監察御史去監察，而對吏戶禮兵刑工六科的監察，不願專屬之都察院，於是將給事中分為吏戶禮兵刑工六科，分別稽核六部事務（還分別附帶監察六部以外的各機構），並付以「侍從規諫、補闕拾遺」的諫職。這種「一身而二任焉」的給事中，地位雖不高，但由於他們有矯正六部違失之權，所以權勢很大。明代公私文書雖常以「科道」並稱（科是各科給事中，道是各道監察御史），但道在中央，威風比之科則略遜一籌。清沿明制，但在明代，六科是獨立的，至清世宗雍正元年，將六科隸於都察院，於是科道表面上成為一家。 　　以上是諫官制度以及台諫合流的發展概況。 　　按監察制度是我國政治制度史上一大特點。這個制度是統治階級內部矛盾的一種表現，皇帝因為對百官不放心，怕他們營私舞弊，影響他的統治，才設置監察機構，專事糾彈，「以儆官邪」。但凡事有利即有弊，監察制度也是如此。作御史的不一定都是「鐵面無私」，其中有意氣用事的，有假公濟私的，還有以「天子耳目之司」為權奸鷹犬的。如南宋初年，大賣國賊秦檜，看到某人不合己意，每示意給台官提出彈劾，就是一例。其實，即使「鐵面無私」，所糾舉的也未必都對。如宋神宗初年，才發表主張變法的王安石為參知政事，御史中丞呂誨就上章彈劾，連王安石的死對頭司馬光都感到驚訝。就作人來說，呂誨還可算作端直一流的，就是因為頑固，拚命反對王安石上台。幸虧宋神宗銳意改革，沒有被這篇彈文所動搖，王安石才得展其抱負。假如碰到無定見的皇帝，恐怕「熙寧變法」未必能成為歷史上的名辭了。不過，由於這個制度的存在，使官員們不敢放膽為非作歹，它對鞏固統治上，並不能說沒有起一定的作用。 　　地方機構 　　秦時地方機構是郡縣二級。郡的行政長官為「守」；主軍事的為「尉」；掌監察的為「監御史」，簡稱為「監」。這是中樞機構的縮影。其邊郡或不設守，而以尉行守事。一郡轄若干縣，大縣的長官稱「令」，小縣的長官稱「長」，各有尉掌治安工作。郡守及縣令、長之下都有丞，類似辦公室主任。惟郡丞秩位低於郡尉，而縣丞地位則略高或等於縣尉。 　　漢郡制沿於秦，只是後來將郡守改作太守，郡尉改作都尉。至於屬國都尉，則在新發展的少數民族地方有之，具有半獨立的地位。邊郡多無丞而代以長史。東漢初，略有改變，各郡都尉均裁撤，軍民兩政，統歸太守，在必要時，可臨時增設都尉。漢代地方上層機構還有諸侯王國，簡稱為「國」。其時王國的境土很廣（如齊王有七十餘縣），而體制多仿中央，有丞相以輔王，有內史掌行政，有中尉主軍事，也有郎中令、太僕等相當於中央九卿的官。到文帝時，漸感覺到諸侯王們尾大不掉，便採取分封辦法，即在一個王死後，就原來境土，將他的兒子都封為王，各據若干縣，以殺其勢。或借口某王犯法，輕者削掉幾縣，重者收走一郡。迨景帝時七國叛亂平後，這種政策更加緊推行，不但諸侯王的境土小了，失掉反抗中央的憑藉，而且還減損其體制。如為避免與中央官名雷同，將王國的丞相改名為相；或留王國各官的原名，而將中央的官名改變，如將郎中令改為光祿勛之類。這時，諸侯王的「國土」已不過一郡的大小。後來又實行「推恩」之制，就是除了王的長子繼承王位外，其餘諸子，都封為侯，於是王的權力更小了。接著索性將王國的內史裁撤，而以相理行政。所以西漢中葉以後的公私文件，常見有「郡國守相」之辭。諸侯王，經過這幾次改動，實際已是空有高位，毫無實權了。 　　漢代的縣制雖多沿於秦，但也有變動。如列侯的食邑稱「侯國」，長官稱「相」；公主封地稱「邑」，長官稱「令」；有少數民族的地方稱「道」，長官稱「長」。至於丞、尉，不論縣、邑、道、侯國，都是一樣，只秩位高低不等。而大縣的尉也不只一個，如曹操曾為洛陽北部尉，就是一例。 　　秦的郡監製度，漢初沒有採用。惠帝時雖又派御史監郡，但多不稱職，文帝時乃改由丞相派屬員到各郡巡視。武帝時，漢興已百年，土地漸漸集中，大地主在鄉里既為非作歹，而郡國大吏也多不遵守法令。這種情形自然會引起人民的不滿，因而影響到皇帝的統治。於是將全國劃分為十幾個大監察區，叫作州，又稱為部，每州派一個刺史。「以六條問事，非條所問即不省」。第一條是「強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡」。這一條是制裁大地主的。第二條是「二千石不奉詔書，遵守典制，背公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸」。第三條是「二千石不疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則任賞，煩擾苛暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言」。第四條是「二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑」。這三條是為制裁郡國守相（他們秩位都是二千石）之貪贓枉法，苛暴偏私的。第五條是「二千石子弟恃怙榮勢，請託所監」。這一條是為制裁少爺們亂搞的。第六條是「二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令」。這一條是為制裁郡國守相和大地主勾結的。刺史秩僅六百石，地位並不高（六百石等於中級縣令），但他所監的郡國守相，都秩二千石。為什麼採取這以卑臨高的辦法呢？揆其用意，大概是因為他們入仕途年代較淺，世故不深，顧慮較少；而年紀又當壯盛，朝氣猶存，敢於破除情面，放手去作。成帝時，改刺史為「牧」。哀帝初，又改歸原制，不久復稱為牧。東漢光武帝再改稱刺史。此後直到東漢末年，因為干戈擾攘，因人而施，有的稱牧，有的仍稱刺史。但這時不論牧和刺史，都掌兵權，已不是單純的監察官了。 　　從魏晉以至南北朝末年，地方行政的郡縣制度，大體上無甚變動，只是縣的長官一律稱令，「國」的長官，後來改稱內史，至於公國、侯國的長官則稱相，到隋統一後才一律取消。至於稱州牧者多是國犢誑鄔在之地，外州則率稱刺史。不過，因為這三百多年，基本上處於分崩狀態之下，沒有戰事的年月很少，於是刺史多加上「使持節都督某某等州諸軍事」或「持節監某州諸軍事」或「假節督某州諸軍事」的頭銜，並加將軍之號（太守也多加將軍號），權勢很大，至於不加將軍的，當時稱為「單車刺史」，大率都是庶族的人，高門甲第者是不屑於乾的。 　　在東晉初，北方地主階級紛紛南遷，為了保持封建集團，多聚居一處，並不改原來地方名稱，如南州、南蘭陵郡之類，於是出現了許多「僑置州郡」。後來為賞軍功，又分置不少州郡，到北周末年，已有州二百一十，郡五百零八，其江南的陳室州郡，尚不包括在內。到隋初，將郡取消，只有州縣兩級。州的長官，除雍州稱牧外，余均稱刺史。又聚若干州為一軍區，長官稱總管。刺史，總管都加「使持節」。但此時之州刺史，實際等於從前的太守，而總管雖觖然冠以「使持節」，其威勢也遠非昔比。因為這樣一變，州的僚佐，也酌采近制，與漢郡不同。煬帝時改官制，以郡代州，長官復稱太守，並增通守以為之副，其餘也略有更動。至於縣，長官一律稱令，其下增主簿一官。 　　唐初，改郡為州，玄宗天寶間，一度改州為郡，但不久又改郡為州。在稱州的時候，長官是刺史，在稱郡的時候，長官為太守，其職權和佐貳，沒有什麼大動，僅通守一官裁掉了。至於首都或陪犢誑鄔在的州，率改為府，有尹和少尹等官。其軍區總管，改稱都督，僚屬和州相彷彿。都督中有加「大」字者，例歸親王遙領，事務由長史代行。縣級設官，和隋相同。惟唐代又恢復了對地方的監察制度，初行於太宗貞觀八年（公元634年），派卿監分簽字巡察各州，得罷免或升擢地方官吏，稱為黜陟使。後又派員四齣，號巡察使。高宗以後，根據全國所分的十道，每道派高級京官一人，有時稱巡察使，有時稱按察使，有時稱探訪處置使，名稱變動頻數，到改稱觀察使，才算大體固定下來。而這時節度使權力已很大了。 　　節度使本是臨時差使，始於中宗時候，其職權類似晉以後的使持節都督某某等州諸軍事。本來唐代雖有軍區的都督，但只管一般軍政，職任不重，所以才創出節度使這個官號來，而且並不設在內地。到安史之亂前夕，邊郡已有十來個節度使，所節制的兵員，多的七八萬，少的三五萬。安祿山兼范陽、盧龍、河東三鎮節度，手下的兵約二十萬，而且都是精銳，所以敢於造反。迨這次叛亂結束後，河北、河東都授予安史部將，而內地也分置節度使以位置有功的官員，於是演成「藩鎮之禍」，弄得中央號令有時「不出國門」。 　　節度使都帶京官和御史大夫銜，又兼觀察使以及營田、度支、外置等使，集軍政、民政、財政和監察諸權於一身，簡直是個土皇帝，其威風遠遠超過前朝的使持節都督。節度使有時置副手，稱節度副使，其下屬於幕僚的有行軍司馬、參謀、掌書記、判官、推官等等，屬於軍事的有都知兵馬使、兵馬都指揮使、都頭等等，組織相當龐大。這些幕僚和軍官，也是差使，都兼帶檢校京官銜（如杜甫就是以檢校工部員外郎為劍南節度參謀）。節度也偶爾有大使，和大都督一樣，由親王遙領，而以副大使知節度事代行職權。在節度使之外，有的州或置之防禦使，或置團練使，也都是差使，地位略高於刺史。從唐末以迄五代，刺史大率皆用武人，於是遂啟宋代以刺史為武職虛銜之制。 　　五代和前後並立的十國，制度基本沿襲於唐，到宋代就大不同了，宋的地方行政也是兩級，基層是縣，設官與唐無大差異，但有時派京官為縣的首長，稱知某某縣事，簡稱「知縣」，體制比一般縣令要高貴些。縣之上，有州、府、軍、監四級。自宋太祖行罷藩鎮政策後，不但節度使逐漸成為空銜，就是防禦使、團練使、刺史也不領本州之事，州政都派京官帶原銜前去管理，稱「知某州軍州事」，簡稱知州。所謂「軍」是指廂軍（地方軍隊），所謂「州」是指民政。其僚屬，屬於軍政方面的有掌書記、觀察支使（只限節度州）、判官、推官（節度州判官，以京官充者稱「簽書判官聽公事」）；屬於民政方面的，則沿唐制，有各曹參軍。至於長史、司馬，根本無所事事，多用以位置被貶謫的大臣。府本沿襲於唐，除京府外，其職權、組織與州並沒有分別。軍也始於唐，但那時的軍只管一部分軍隊，不理民事。宋代於沿邊或衝要地區設置好些軍，其規模小的，例由知縣兼軍使；大的則派京官（武的居多）帶原銜去管，稱知某軍，地位等於小州，有的也轄一兩縣。監多屬礦區，小的由州府兼管，大的派京官帶原銜稱知某監，地位也等於小州。凡軍監的僚佐都少於州府。州府的副手稱通判，始於太祖。在這兩級行政機構之外，又有監察區，叫作路。不過，在宋代中央集權深入的政策下，這種組織的職權既不同於漢代刺史，也不同於唐代的探訪處置使或觀察使了。 　　宋代每路有轉運司，長官為轉運使、副史、判官，一方面監察吏治，一方面收納州、府、軍、監所交納的賦稅，送至中央。又有提點刑獄司，長官為提點刑獄和同提點刑獄（由武官充任），掌稽考一路的司法案件。後來又增設提舉常平司，長官稱提舉某路常平公事，專管常平倉或兼茶監專賣之事（微宗時一度設提舉學事司，掌一路學校的政令，不久即罷）。以上都叫「監司」。又有「帥司」，長官稱經略安撫使或安撫使，併兼駐泊兵馬都部署（後改總管）或兵馬都鈴轄，例以當路所在知州或知府充任。這種帥司的轄境，有的和監司同，有的並不一樣，如河北監司分東西兩路，而帥司則分四路。帥司除軍事外，也要受監司的稽查。 　　遼的地方行政基層之縣，設官仿唐。京犢誑鄔在之地稱府，有尹、同知、少尹等官。州府僚佐，略似宋而較簡。遼有五京，各有留守司，有留守、同知留守、副留守等，分別兼府尹、同知、少尹，總攬軍民諸政，各為一個大行政區，權任很重。遼也有地方監察官，但不常置。至於轉運使，則只管收納租稅，不足稱為監司。 　　金代州縣與遼制相似。府則有總管府、散府之別。總管府除本府民政外，兼掌所轄各地的軍政，散府則只管民事。府官大致沿於遼，惟總管府則率以府尹、同知、少尹分別兼總管、同知總管、副總管。諸京也設留守等官兼府尹事，表面上與遼相同，但職權不似遼制之大。金轉運使職同於遼，也夠不上監司地位。因此曾一度以按察使兼轉運使，以重其權。至於按察使，初本稱提刑使，職務類似宋的提點刑獄，到章宗時才改為按察使。金末大亂，曾臨時在外地設行尚書省，俾得便宜行事，其制到元代就成了比較固定的行中書省了。 　　元代府、州、縣制和金相似，只是在州制上，廢掉節度、防禦、團練等使，大州一律稱尹，小州稱知州，而縣令也改稱尹。又因為防閑漢人、南人，無論總管府、散府以及州縣，各置達魯花赤一員，基本上以蒙古人充任。各級達魯花赤的品秩雖分別與總管、府尹、州尹（或知州）、縣尹相同，但權勢是比較大的。在府州縣之上有兩種道：一種是掌軍民之政的宣慰使司，有使、同知、副使等官。這種道並不普遍。另一種是掌稽查司法的肅政廉訪司（初名提刑按察司），有使、副使、僉事等官。這種道幾遍全國，分別受中央的御史台、江南行御史台和陝西行御史台的領導，完全是監察機構。在諸道之上為行中書省，體制類似中央的中書省，也有丞相、平章政事、左右丞、參知政事等官。元末，在北方，曾前後設立幾個中書分省，那是為了軍務緊急，便於行事，並非固定制度。 　　明代府、州、縣的長官一律改稱知府、知州、知縣，惟京犢誑鄔在的府尹之稱仍其舊。其佐貳，府有同知、通判、推官，州有同知、判官（後簡化為州同、州判），縣有縣丞、主簿，而無尉。府無總管府和散府之分，惟州則有直隸州和散州之別。「直隸」是直接歸布政使司領導的，地位略高於府。散州則屬於府。府及直隸州之上為道，道員例派布、按兩司的僚佐領之。本來明初曾沿襲元的行中書省制，到洪武九年（1376）才改為承宣布政使司，簡稱布政司，長官有左右布政使，佐貳為參政、參議。制度雖然改了，但習俗上仍稱為「省」。在一省中，除了負民政責任的布政司外，還有都指揮使司，和提刑按察使司，因此，在明代省級最高機構有都、布、按三司之稱。都指揮使司長官稱都指揮使，佐貳為同知、僉事，是掌衛所政令的。提刑按察使司簡稱按察司，長官稱按察使，佐貳為副使、僉事，是掌司法事務的。布、按兩司的佐貳，本與長官同在省城，後來將一省劃為幾個小監察區，名為道，有「守」、「巡」之分，大致由布政司參政、參議派出都為守道，由按察司副使、僉事派出者為巡道。此外又有些沒有地盤的專職道員，如督糧道、提學道等等，不再詳述。 　　除了小監察區外，又有以省為單位的大監察區，仿照漢代刺史制度，派監察御史前往稽查，號為「巡按某處監察御史」，簡稱巡按。這是差使，並非地方官員。不過巡按官階較低，只能辦理例行公事，遇有重要事件發生，每須派中央大員去辦，於是有巡撫（有的稱撫治）制度的樹立。始於成祖永樂年間，初本為臨時差使，到宣宗以後乃漸漸固定下來，且為便於執行職權，加上副都御史或僉都御史和兵部侍郎以及提督軍務或贊理軍務頭銜。終明之世，巡撫始終不算正式地方官，前後變革既多，巡區也沒有一定標準，有及於一省的，有不及一省的，有隻轄幾省邊區的（如南贛巡撫江西南安、贛州，廣東南雄、韶州，福建汀州，湖南郴州等六府州）。巡撫職權到後來漸大，但遇有軍事問題發生，牽連到幾省的，巡撫無能為，因而又有總督（有的稱總理或總制）制度的產生，始於景帝景泰年間，初設於北邊，嗣設於沿海和內地。其加衛以兵部尚書或侍郎為主，又因賦與監察權，另加都御史名號。自從有了都督，巡撫逐漸似總督的副手，而不設巡撫的地方，其職名率由總督兼領。 　　清代縣級設官，無異於明，僅佐貳多所並省，州也有散州和直隸州之分，但明代散州多有屬縣，清則不然（乾隆以後）。府官後來裁掉推官，而同知、通判又多派出去「分防」（在府境內），逐漸漸形成一個行政單位，名之為「廳」。又在的特殊情形的地方（在要是少數民族聚居地），設州置縣都不相宜，於是也成立一廳，派同知或通判為長官。廳也有散廳和直隸廳，後者與直隸州不同，它很少轄有屬縣。府以上的道依然保留。不過明代的道員是差使，本身沒有品級，完全看他所帶的是什麼銜，如帶布政司參政銜的道員是從三品，帶按察司僉事的道員則是正五品，而清自乾隆以後，取消兼銜，道員一律定為正四品。這樣，道員就不是差使而是實官了。至於省級高官，因為衛所制的廢止，都指揮使司隨之裁撤。布、按兩司雖一仍舊貫，而布政使只留一員。布政使在明代本處於省長的地位，所以有「藩司」或「方伯」等等別稱，但在清代乾隆以後，總督巡撫成為固定的「封疆大吏」，布政使遂失去行政上的獨立性而類似民政財政兩廳的廳長了。 　　清初曾沿襲明代監察御史巡按制度，康熙後乃不派遣。到總督巡撫最初也變動不常，到乾隆時才固定下來，大致合兩三省設一總督，每省設一巡撫，其無巡撫省分，例由總督兼理。總督例加兵總尚書兼都察院右都御史衛，巡撫例加兵部侍郎兼都察院右副都御史和提督軍務銜（總督、巡撫都是簡稱，後更簡化為「督撫」，其全銜，總督是「總督某某等處地方軍務」，巡撫是「巡撫某處地方」）。經過這樣一變，總督巡撫遂成為正式地方官，而巡撫乃等於省長兼軍區司令，總督成了大軍區的總司令了。 　　清末改官制，道、府以下變動很小，省級則頗有增改，如按察使改為提法使，裁提督學政，設提學使，而東三省因地勢重要，將舊日的旗營管制改為內地省制，總督且加欽差大臣頭銜，以示隆重。 　　綜上所述，二千餘年來地方官制，郡縣兩級，名稱上雖然有些更改，組織也不甚相同，但實質上變動並不算大。至於地方高級機構則不然，不僅名稱、組織常有更動，就是實質上的變化也極大。 　　以上就是中國歷代官制沿革的大致情況。　　
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