健全憲法實施和監督制度（學習貫徹黨的十八屆四中全會精神）

杜青林

《 人民日報 》（ 2014年11月11日 06 版）

　　黨的十八屆四中全會是在我國進入全面建成小康社會決定性階段召開的一次十分重要的會議。全會通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對全面推進依法治國進行頂層設計和戰略部署，清晰勾畫了法治中國建設宏偉藍圖，具體明確了全面推進依法治國在各個領域的路線圖和任務書，是一個具有里程碑意義的綱領性文獻。《決定》對維護憲法權威、加強憲法實施、弘揚憲法精神作出精闢闡述，提出明確要求，必將把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。

　　一、憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程

　　《決定》指出：「憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法。」要充分認識憲法在國家政治社會生活中的重要地位和作用，切實增強遵守和維護憲法的自覺性和堅定性。

　　憲法是黨和人民共同意志的集中體現。我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮鬥和創造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開闢的前進道路和積累的寶貴經驗緊密相連。早在1940年，毛澤東同志就指出，「在革命成功有了民主事實之後，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法」。新中國成立特別是改革開放以來，黨的歷次代表大會確定的重大方針政策都在憲法中得到充分體現。比如，1982年憲法及其後的四次修正案，及時將「鄧小平理論」、「『三個代表』重要思想」、「堅持改革開放」、「社會主義初級階段」、「社會主義市場經濟」、「依法治國」、「社會主義事業的建設者」等黨的重大理論成果寫入憲法。現行憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、理論體系和制度的發展成果，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，是黨的主張和人民意志的高度統一。維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。要充分認識只有切實尊重和有效實施憲法，黨和國家事業發展、人民群眾幸福安康才有根本的法律保障。

　　憲法是人民民主權利和意願的直接反映。《決定》指出，「黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。」這充分體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，彰顯了我國社會主義民主的鮮明特色。我國憲法在制定修改過程中，充分發揚民主，嚴格遵循程序，確保全黨全社會廣泛參與和高度認同。1954年制定我國第一部憲法時，組織國家機關、全國政協、各民主黨派、人民團體以及社會各界代表共8000多人參加討論，提出經整理後的意見6000多條。在隨後的全民討論中有1.5億人參與，共收到來自全國的100多萬條修改意見和建議。1982年現行憲法修改草案在全民中進行了長達4個月的充分討論，此後的4次修正案都廣泛徵求了黨內外各方面的意見建議。可以說，憲法的形成發展過程，就是人民直接行使民主權利、反映民主意願的過程，就是高度凝聚全黨全國人民智慧和共識的過程。要充分認識憲法是通過科學民主程序形成發展的，是我國社會主義民主最廣泛、最真實的體現。

　　憲法是全社會必須嚴格遵守的最高行為準則。改革開放以來，我國現行憲法以其至上的法制地位和強大的法制力量，保障了人民當家作主，促進了改革開放和社會主義現代化建設，推動了社會主義法治國家進程，維護了國家統一、民族團結、社會穩定。實踐證明，這是一部符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法。《決定》強調，「任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威」，「全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責」，進一步彰顯了以習近平同志為總書記的黨中央堅持依法治國、依憲治國的鮮明態度和堅定決心，確立了憲法在國家治理體系和治理能力法治化中的核心地位。要始終堅持憲法至上，充分認識憲法作為保證黨和國家興旺發達、長治久安的根本法，具有最高權威，必須充分尊重、堅決維護。

　　二、憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施

　　憲法的力量不僅因其地位崇高，更源於其有效實施。否則，憲法只能停留在「政治宣言」和文本層面。《決定》對加強憲法實施提出明確要求。要堅持不懈加強憲法實施，將其作為建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作抓緊抓實，確保憲法在國家治理和社會治理中的統領作用得到充分發揮。

　　認真履行憲法使命，共同致力於國家富強、民族振興、人民幸福。憲法確認了我們黨領導人民長期奮鬥取得的輝煌成果，規定了人民民主專政國家政權的性質和根本制度，明確了國家未來建設發展的根本任務和總的目標，是新時期黨和國家中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現。要勇於肩負憲法賦予的歷史重任和神聖使命，堅持解放思想，全面深化改革，統籌推進社會主義經濟、政治、文化、社會和生態文明建設，努力實現「兩個一百年」奮鬥目標和中華民族偉大復興中國夢。要堅持國家一切權力屬於人民的憲法理念，適應促進經濟社會發展和擴大人民民主的新要求，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業，共同建設，共同享有，共同發展，使人民群眾對美好生活的嚮往和追求得到最大限度的實現和維護。

　　始終恪守憲法原則，堅持法律面前人人平等。平等是社會主義法律的基本屬性。我國憲法規定：「中華人民共和國公民在法律面前一律平等。」對於我國一切公民，不分民族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況等，在適用法律上一律平等。《決定》再次重申這一重要原則，強調任何組織和個人「都必須在憲法法律範圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權」。要維護國家法制統一、尊嚴、權威，切實保證憲法法律有效實施，絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權壓法、徇私枉法。要以規範和約束公權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為。

　　大力弘揚憲法精神，切實體現和貫穿於依法治國的全過程。憲法精神的核心是人民當家作主。《決定》強調，要「完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系」，「使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護」。這是憲法正確統一實施的重要前提和基礎。截至2013年底，我國現行有效法律243件、行政法規731件、地方性法規（包括自治條例和單行條例）9347件，要著重保持這些法律法規與憲法精神相一致。憲法所確立的基本原則和基本制度、所包含的規範國家權力和實現公民權利等基本精神，既需要通過法律、法規和其他規範性文件加以細化，更需要國家行政機關、審判機關、檢察機關以及所有社會組織和全體公民自覺遵守來落實。要把憲法作為最高法律規範，嚴格依照憲法明確的法定許可權和要求科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，使憲法精神在法治建設各方面都得到充分體現。

　　切實維護憲法權威，堅決追究和糾正一切違反憲法的行為。有法必依、違法必究，是依法治國的基本要求，更是憲法實施的重要體現。現行憲法適應全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的需要，在中國特色社會主義法律體系中的核心地位已經形成。但在現實生活中，一些部門將憲法只是當作一部高高在上的大法，不少群眾認為憲法與普通老百姓的關係不大，違反憲法的行為時有發生。針對憲法實施中存在的這些問題，《決定》強調，「一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正」。要制定完善違憲追究制度，對違憲構成要件、違憲責任、違憲追究措施和程序等作出明確規定並嚴格落實，使違反憲法的行為及時被制止和糾正，使憲法的最高權威切實得到尊重和維護。

　　堅持黨的領導，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律範圍內活動統一起來。這是對我們黨治國理政經驗的深刻總結，是對我們黨執政規律的認識深化，也是以人民主權、基本人權、權力制約和社會主義法治為主要內容的憲法原則的根本體現，是憲法實施的關鍵所在。我們黨領導人民制定憲法，又領導人民遵守和執行憲法。依法治國，首先要依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。加強憲法實施，必須始終堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，堅持黨內法規與憲法法律有機銜接，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。

　　三、健全憲法實施監督機制和程序，切實增強憲法監督實效

　　憲法監督是保證憲法實施、維護憲法權威和尊嚴的重要制度形式。憲法實施離不開憲法監督。1954年憲法特別是1982年憲法頒布實施以來，我國不斷探索並逐步建立了具有中國特色的憲法監督制度。全面推進依法治國、加強憲法實施，對憲法監督提出了新的更高要求。

　　完善全國人大及其常委會憲法監督制度。我國憲法規定，全國人大及其常委會負責監督憲法的實施。這體現了全國人大是最高國家權力機關、代表人民統一行使國家權力的制度設計，實踐證明符合我國國情。《決定》強調「完善全國人大及其常委會憲法監督制度」，既突出了全國人大及其常委會具有最高的憲法監督權，又指明了推進憲法監督制度化的努力方向。要健全監督機制和程序，進一步明確全國人大及其常委會進行憲法監督的對象、範圍、方式等，將原則性要求具體化、程序化，使憲法監督更規範、更有效。

　　充分發揮憲法解釋作用。依據憲法精神對憲法規定的內容、含義和界限作出解釋，對於保證和監督憲法全面貫徹實施至關重要。面對錯綜複雜的國際局勢和艱巨繁重的國內任務，特別是在全面建成小康社會的決定性階段，依法解決改革發展面臨的新情況新問題，維護國家統一、民族團結和社會穩定，都需要注重運用憲法解釋，強化憲法監督功能和效力。為推進憲法解釋具體化、制度化，《決定》強調，「健全憲法解釋程序機制」。要建立完善憲法解釋制度，明確憲法解釋提請的條件、憲法解釋請求的提起和受理以及憲法解釋案的審議、通過和公布等具體規定，保證憲法解釋貫徹落實，同憲法修改等優勢互補，與法律解釋等同步推進，使我國憲法在保持穩定性和權威性的基礎上緊跟時代前進步伐、不斷與時俱進。

　　加強備案審查制度和能力建設。對法律、行政法規、地方性法規等進行備案審查，是憲法監督的重要內容和環節。據統計，截至2013年底，全國人大常委會累計收到報備案的行政法規502件、地方性法規（包括自治條例和單行條例）22253件、司法解釋189件，對在審查中發現的同憲法法律相抵觸的問題，已督促制定機關修改或廢止。《決定》強調，加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性文件納入備案審查範圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件，禁止地方制髮帶有立法性質的文件。要健全完善備案審查機制，提高制度執行力和約束力，加強立法監督機構相互合作，建立健全協調溝通機制，切實提升備案審查能力，增強備案審查的實際效能，維護憲法和法律統一。

　　引導社會各方面積极參与憲法監督。我國一切權力屬於人民，對包括憲法實施本身，每個公民都既有自覺尊重和維護的責任，又有參與監督的權利與義務。據統計，自2004年以來，由公民和組織提出的各類審查建議有1137件，其中屬於全國人大常委會備案審查範圍的475件。要充分發揮社會主義協商民主在憲法監督中的重要作用，注重發揮人民政協和統一戰線的民主監督作用，組織引導各民主黨派、各人民團體和社會各界人士就憲法實施、憲法修改和憲法解釋等涉及的重大問題深入調查研究，積極建言獻策。要拓展公民有序參與憲法監督的途徑，探索建立意見處理和反饋機制，充分調動社會各方面參與憲法監督的積極性，使之具有更加廣泛的共識和堅實基礎。

　　四、憲法的根基在於內心擁護，憲法的偉力源自真誠信仰

　　憲法只有深入人心，走入人民群眾，才能真正成為全體人民的自覺行動。要增強全社會忠於、遵守、維護和運用憲法的自覺意識，樹立起對憲法的信仰和敬畏，為全面推進依法治國、建設社會主義法治國家提供精神動力和思想保證。

　　在全社會普遍開展憲法教育。憲法是「一張寫著人民權利的紙」，要為人民所掌握、所遵守、所運用。《決定》將我國現行憲法公布施行的12月4日明確為每年的「國家憲法日」，為集中宣傳憲法、普及憲法提供了重要契機。要進一步健全普法教育體制，突出和強化憲法教育，充分利用各種媒體普及憲法知識，闡釋憲法精神，傳播憲法理念，形成濃厚的學習憲法氛圍，讓憲法家喻戶曉。要把憲法教育納入國民教育的全過程，從娃娃抓起，從小培養憲法意識。要通過憲法教育，讓全體人民都認識到憲法既是必須遵守的最高行為規範，也是保障自身權利的最有力武器，充分相信憲法、主動運用憲法，成為憲法的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛者。

　　黨員幹部要帶頭維護憲法尊嚴。黨員幹部和國家機關工作人員在遵守和維護憲法中具有重要引領和示範作用。《決定》要求，各級人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監督本單位模範遵守憲法法律。要建立健全各級黨政領導幹部學習憲法制度，把憲法作為黨委（黨組）理論學習中心組學習內容，作為黨員幹部教育的重要方面，列為黨校、行政學院必修課，全面加強對憲法內容和基本精神的學習掌握。要教育廣大黨員幹部特別是領導幹部帶頭樹立憲法意識，培養憲法思維，把憲法作為判斷大是大非的準繩；帶頭嚴格依憲法辦事，增強依憲觀察、分析和解決現實問題的能力；帶頭推動憲法實踐，認真履行憲法賦予的職責，同一切破壞憲法權威、踐踏憲法尊嚴的行為作鬥爭，使憲法真正成為國家治理的最高規則和開展工作必須遵循的根本原則。

　　建立憲法宣誓制度。《決定》明確提出，「建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓」。憲法宣誓儀式通過莊重的形式強化憲法精神，有助於增強對憲法的敬畏感，銘記對憲法所作出的莊嚴承諾；有助於提高憲法意識，培育憲法信仰。這一創新性舉措對於弘揚憲法精神、彰顯憲法權威具有重要意義。目前，全世界有成文憲法的142個國家中，已有97個國家規定了宣誓制度，我國也在不斷探索實踐。2013年3月，習近平總書記在十二屆全國人大一次會議上表示：「將忠實履行憲法賦予的職責，忠於祖國，忠於人民，恪盡職守，夙夜在公，為民服務，為國儘力。」同年12月，最高人民法院501名法官按照《中華人民共和國法官宣誓規定（試行）》，面向國旗莊嚴宣誓忠於憲法和法律。要認真落實憲法宣誓制度，明確宣誓的具體程序、誓詞內容、監督和法律責任，使之成為保證憲法實施、維護憲法權威和尊嚴的新的重要制度形式。