邱普艷：中越南海爭端的由來與現狀

當北越需要中國支持的時候，就極力與中國保持良好關係，在南海問題上也與中國保持一致立場。但是，隨著國內政局和國際形勢變化，北越政府對中國的依賴性逐漸降低，其南海政策也就隨之發生變化。到了越南南北統一和中越關係惡化的時候，越南在南海主權問題上的近幾年來，隨著亞太地區形勢的變化，中國與東南亞各國關於南海主權的爭端愈演愈烈，成為當今世界最敏感、牽扯國家也最多的國際熱點問題。而在這其中，中越之間關於南海的爭端歷時最久、最為複雜。主權之爭既是國家利益之爭的直接表現，同時也是兩國關係與國內政局演變的歷史積累與沉澱的結果。因此，系統梳理中越南海爭端問題的歷史發展脈絡與不同階段的具體表現，是我們判讀越南南海政策、認清當前南海局勢、採取積極有利措施維護我國國家利益和海洋權益的前提和基礎。一、中越南海爭端的緣起南海自古以來就是中國領土。「我國最早可追溯至秦漢時期就發現並命名了南海諸島」，[1](P9)至宋代時，我國對南海的行政管轄已基本囊括了整個南海海域。在西方侵略者到來之前，南海一直處於中國管轄之下。到了近代，中國國力衰弱，西方殖民主義國家開始強佔南海諸島。20世紀初，日本的侵略擴張野心不斷膨脹，南海豐富的資源和重要的戰略位置自然招致了日本的侵略慾望。1907年，日本竭力鼓吹「水產南進」，在政府的倡導之下，大量日本人來到南海並對我國南海地區的資源進行掠奪。之後，又有日商組織調查隊，在我國南海海域進行非法活動。更有甚者，日本還組織了所謂的「探險隊」，「其探險之目的是『把無人之島變為日本的新領土』，他們到達了南沙群島的五個島，即北子島、南子島、西月島、中業島和太平島，並在西月島樹立所謂的『佔有標誌』，充分暴露了其侵略野心。」[3](P101)當時佔領越南的法國殖民者對日本在南海的擴張感到威脅，也開始染指南海。1930年，法國首先侵佔了東沙島嶼。1933年，法軍佔領了南沙較大的南威島、太平島、中業島、西月島等島嶼，驅逐了島上的中國漁民，在島上升起法國國旗，宣稱當地為「無主之地」，並宣布這些島嶼為法國領土。至此，法國共侵佔我國南海9個小島，引發中國對法國的抗議，史稱「九小島事件」。「抗日戰爭爆發後，日本加緊對西沙群島和南沙群島的侵佔。1939年2月28日佔領海南島後，3月1日隨即又佔領西沙群島，3月30日佔領南沙群島。」[3](P106)1940年，日本在控制法屬印度支那的同時佔據了南沙部分島礁，作為其「大東亞戰略」的軍事基地。二戰結束後，法國重返越南，並於1946年10月侵佔了南沙的南威島、西沙的珊瑚島。面對法國殖民者對我國南海主權的侵犯，中國國民政府於1946年根據《開羅宣言》和《波茨坦公告》，委派接收專員前往西沙群島和南沙群島進行接管，並在部分島上樹立主權碑以宣示主權。但是，由於國民黨政府忙於內戰，加上缺乏實力，對被侵佔的南海其它島礁無法採取收回行動，就此形成了本應屬於中國的南海島嶼長期被幾國分別控制的局面。這種局面的形成為以後中國與鄰近國家在南海的爭端埋下了禍根。二、20世紀50、60年代的中越南海爭端新中國成立後，中國繼續宣布對南海島嶼擁有主權。我國對南海諸島的主權管轄從此進入了一個嶄新時代。一方面，延續了業已形成的中國南海疆域，只是在1953年刪減了位於北部灣的兩條斷續線，最終形成目前用9段線標繪的南海斷續線。另一方面，我國政府積極履行管轄南海的神聖職責，在開發南海、建設南海的同時，為維護主權採取了一系列政治、軍事和外交措施，努力維護南海的穩定以及亞太地區的和平與發展。此時的越南，則分裂為南北兩部分，長期對峙並處於戰爭狀態，在冷戰格局和地區形勢的影響下，南北雙方對中國的態度迥然相異，並反映在南海爭端問題上。(一)南越政府與中越南海爭端1954年《日內瓦協定》簽訂，法國軍隊撤出印度支那，越南以北緯17度線的臨時軍事分界線被人為地分割為南北兩方。「美國在《日內瓦協定》簽訂後，悍然宣布不受協議約束，並大力協助南越親美勢力，取代法國在越南南方建立新型殖民地和軍事基地。」[4](P124)在美國的支持下，南越政府於1956年5月26日宣稱其對西沙群島和南沙群島擁有全部主權，並在法國軍隊撤出後出兵佔領了西沙群島中的甘泉島和南沙的南威島，隨後又將南沙群島劃入其福綏省。面對南越政府的侵佔，新中國在南海的維權因海軍的薄弱和缺乏空中掩護而受到制約。另外，當時國內建設正處於關鍵時期，在南海基本無軍力部署，外海諸島一時喪失控制。但是，雖有重重困難，解放軍仍在南海組建海軍之初的1959年3月，派部隊進駐了西沙群島最大的島嶼永興島，與侵佔西沙的南越駐軍長期對峙。南越方面肆無忌憚的行動與冷戰格局大背景下中美之間的長期對抗是息息相關的。新中國成立後，美國採取「遏制」新中國的政策，故意鼓勵一些國家侵犯中國的海洋權益。1951年簽訂的《舊金山對日和約》，雖涉及到了西沙和南沙群島問題，規定日本放棄對西沙群島和南沙群島的侵佔，但卻沒有明確規定歸還中國。南越政府最終在法國政府的支持下宣布了對西沙群島和南沙群島擁有「權利」。1961年美國在南越發起「特種戰爭」，其海軍艦隊也實際控制了南中國海的大部分，南越藉機侵佔了多個南海島嶼，並於1961年7月13日將西沙群島列入越南廣南省和六郡的建制之下，新成立了一個「定海社」，並派行政代表對西沙群島進行行政管理。二戰後，殖民地的民族解放運動蓬勃興起，民族主義思潮空前高漲，這也成為南越政府在南海擴張的另一重要推動因素。美國對老牌殖民主義國家的殖民地及附屬國進行了直接的政治、經濟和軍事滲透，取代老牌殖民主義國家建立新型的殖民統治。前殖民地國家利用美歐之間的矛盾加快擺脫宗主國的控制，在獨立的同時，民族主義也迅速成為新政府領導階層盛行一時的思潮，這也是此一階段先後獨立的前殖民地國家中共同出現的一個問題。在這一思潮的影響下，各獨立國家與周邊地區的領土主權爭端紛紛湧現，南越政府也成為其中的一員。南越政府加快了對南海的擴張，多次入侵南沙島礁，搗毀島上中國石碑和建築物，建立南越「主權碑」。(二)北越政府與中越南海爭端與此同時，由於特殊的政治形勢，北越方面在南海問題上則表現出了與南越政府截然不同的態度。中華人民共和國政府一成立，就成為北越方面最主要的支持者和援助者。中國繼50年代幫助北越趕走了法國殖民主義統治者後，更在60年代抗美救國戰爭爆發後，成為北越政府最堅定的後盾，中越關係也由此進入了歷史上的最好時期。為爭取中國的支持和援助，北越政府曾多次公開表示西沙群島和南沙群島是中國的領土。「1956年6月1日，越南民主共和國外交部副部長雍文謙在接見中國駐越南大使館臨時代辦李志民時表示：『根據越南方面的資料，從歷史上看，西沙群島和南沙群島應當屬於中國領土。』當時在座的越南外交部亞洲司代司長黎祿進一步介紹了越南方面的材料，指出：『從歷史上看，西沙群島和南沙群島早在宋朝時就已經屬於中國了。』」[5](P35)1958年，越南政府總理范文同在照會中國政府總理周恩來時，也曾明確表示西沙群島和南沙群島是中國領土。另外，當美國總統約翰遜1965年4月24日發表「把整個越南以及越南以外的100海里的附近海域，規定為美國武裝力量的作戰區」的聲明時，北越政府隨後發表譴責聲明，其中又明確表示西沙群島是中國領土。然而，隨著20世紀60年代末胡志明的去世和越南戰爭形勢的變化，北越政府在南海爭端問題上的態度也開始發生變化。20紀60代初，中蘇關係交惡，社會主義陣營中的分歧和論爭也隨之波及到越南勞動黨，引發了領導成員內部的分歧。50年代《日內瓦協議》簽訂後，北方暫停了對南方的軍事行動，給大量已經暴露的南方地下黨帶來了巨大損失，這導致越南領導層中的部分人士尤其是出身南方的領導人對中國方面產生怨恨情緒，在中蘇兩黨關係破裂後徹底倒向蘇方。這種對中國的怨恨，在胡志明時期尚能保持一定克制。隨著1969年胡志明的去世，黨內的平衡被打破，親蘇派迅速佔據上風。同一時刻，越南戰爭的形勢也隨著1968年的春節攻勢發生逆轉，美軍開始從越南戰場抽身。蘇聯方面基於自身戰略的考慮，也在這一時期加大了對越南的援助力度，越南對中國的依賴性逐漸降低。於是，中越兩黨兩國之間暗流涌動，不和諧的因素日漸增多，這一變化在南海爭端問題上表現得更加明顯。越方的態度開始產生變化，對於中國方面的立場不再像此前那樣明確表示贊同，甚至開始默認南越方面的一些做法。三、20世紀70年代至90年代的中越南海爭端進入70年代，隨著全球經濟的發展和能源安全問題的凸顯，中越南海爭端開始進入一個新的時期。「早在1959年9月，A·H·司拉爾斯基在《中國廣東沿海地帶的含油問題》一文中就指出，『可以划出世界第三個世界油氣聚集中心，其邊界是中國南海沿海、印度支那、馬來半島、蘇門答臘、爪哇、菲律賓群島和台灣，他們圍繞著作為南海的南中國海。』」[6](P29)1968年，聯合國亞洲暨遠東經濟委員會下屬的「亞洲外島海域礦產資源聯合探勘協調委員會」進行了自黃海至南海的科考活動，揭示了南海海域的石油儲藏前景。在巨大利益的驅使下，進入70年代以後，越、菲、馬等國以軍事手段佔領南沙群島部分島礁，在南沙群島附近海域進行大規模資源開發活動並提出主權要求，並搶佔島嶼，南沙群島領土主權爭端由此產生並日趨激烈。早在1973年，西貢政府就把南沙群島合併為福綏省的一部分，此後不久，就將該地區的石油勘探權授予幾家外國公司。1975年越南統一之後，更加快了與外國公司合作開發南海的步伐。為了打破美國的貿易禁運，越南加入了「經濟互助委員會」，與其成員國簽訂協議以幫助其調查石油和其它資源。「到20世紀80年代末，越、菲、馬、印尼等南海周邊國家在中國南海的傳統疆域內，共打油氣井120餘口，同時各國均以十分優惠的條件，吸引外資，美、蘇、日等大國的數十家石油公司介入南海的石油勘探和開採。」[8](P371)1974年，南越被驅逐出西沙群島後，南越政府又非法佔據了南沙群島的鴻麻島、南威島、南子島、景宏島和安波沙洲等島礁。1975年3月，越南人民軍主力南下，在4月間佔領西貢，並在南越軍隊原先佔領的南沙六島(南子島、南威島等)登陸，招降了當地駐軍並實施了佔領。5月，越南報紙刊登了越南全國地圖，把我國南沙群島劃入其版圖。6月3日，越南外交部中國司公然向中國駐越大使館聲稱西沙群島、南沙群島「屬於越南領土」，正式提出了領土要求。「1979年8月7日，越南在對黃沙群島(西沙群島)和長沙群島(南沙群島)的聲明中提出：『黃沙群島(西沙群島)和長沙群島(南沙群島)是越南領土的一部分。』『越南封建國家是歷史上第一個佔領、組織、控制和勘探這些群島者，他們有充足的歷史和法律文件，證明越南對這兩個群島擁有不可爭辯的主權。』」[5](P35)越南還於1979年9月和1982年1月先後兩次發表聲稱對中國西沙群島和南沙群島擁有全部主權的白皮書，力圖擴大事端。越南無視中國在南海的主權，妄圖佔有我西沙群島和南沙群島的行徑，引起我國政府的高度重視。外交部多次發表聲明：「任何外國對南沙群島的島嶼提出的主權要求，都是非法的、無效的。」「1980年1月30日，《人民日報》發表了中國外交部的文件《中國對西沙群島和南沙群島的主權無可爭辯》，從歷史和法律的角度闡明中國對這兩個群島擁有主權。1973年第四次中東戰爭爆發，石油輸出國組織的石油禁運給世界經濟造成巨大影響，世界各國由此開始關注「能源危機」問題。南海可能蘊藏的巨大資源優勢加劇了周邊各國對南海海域的爭奪。除資源攫取方面的原因外，越南態度的變化還有一系列更為複雜的因素在起作用。首先，隨著越南抗美救國戰爭勝利的到來和南北越統一的實現，北越對中國的需求度在下降。70年代初，中美關係的緩和進一步加劇了越南領導層對中國的不信任心理，意識形態的一致性已經遠遠無法彌補國家利益帶來的衝突和裂痕。1976年越南南北雙方的統一，使得中越雙方的矛盾進一步公開化，領土和領海的爭端就成為這一矛盾的集中爆發點。進入上世紀80年代，中越邊境長期不斷的戰爭使得雙邊關係全面惡化，雙方在南海的衝突也開始變得不可調和。自越南南北統一以來，越南就給予海洋問題以特別的重視，爭取在與周邊國家的爭奪中佔據主動。「越南採取了大力發展海洋經濟，將海洋經濟與國防安全相結合、寸土不讓、寸土必爭的海洋政策，目的是獲得有利的戰略地位和實際利益。」[8](P100)隨著現代海權意識的成長，越南在南海的侵佔活動變得愈加頻繁。1982年《聯合國海洋法公約》通過並開始實施，《公約》雖然在很大程度上代表了廣大發展中國家的海洋權益，並且對國際海洋新秩序的確立有積極作用。但與此同時，它也帶來一些新的問題。因擁有一座島嶼便可擁有200海里專屬經濟區，並可對專屬經濟區內資源進行開發，這就使得南海周邊各國紛紛採用有利於本國利益的方式解釋《公約》中的條款。「當海岸相向或相鄰國家間海面寬度小於400海里時，就會產生專屬經濟區和大陸架的權利主張重疊，並有可能引發專屬經濟區和大陸架劃界糾紛。」[12](P105)同時《公約》也沒有明確定義「岩礁」，沒有明確規定「維持人類居住和其本身的經濟生活」的具體標準。這些因素都加劇了各國在南海的爭奪，使中越南海問題更加複雜化。第二，越南國內的民族主義思潮在不斷發展，民族解放運動向縱深發展。主流已轉向在鞏固政治獨立的同時，著重發展本民族的經濟，並加快地區間的聯合，改變舊的經濟秩序，建立新的經濟秩序。在這種思潮的引領下，越南很快就形成了地區霸權主義思想，而中國則成為越南推行地區霸權主義的絆腳石。相對於貧乏的陸地能源，南海是越南經濟發展的重要依託。中蘇矛盾和蘇越軍事同盟的建立使越南在中國的南海爭端中更加有恃無恐。南海的「連接世界各地的海上樞紐的便利條件，在國際戰略中佔據的舉足輕重的地位，在70年代初已初露端倪」。[8](P363)另一方面，對於我國來說，由於南沙群島距離海南島有一千公里以上，當時中國海軍實力不足以到南沙採取行動，同時，受外部強國海軍的牽制，我們只能以克制的態度來處理南海問題。第三，國際大格局的改變。在現代國際鬥爭中，軍事鬥爭的成敗很大程度上受制於世界戰略大格局。自1969年起，美國在越南開始收縮，在戰略格局上採取「聯中抗蘇」，對南海爭端採取不以實力介入的態度。1972年尼克松總統訪華，中美雙方關係開始步入正常化。我國抓住這有利的戰略機遇，面對南越軍隊的軍事進攻，於1974年1月進行了西沙自衛反擊戰，收復了甘泉、金銀、珊瑚三島，控制了西沙群島。1988年中國海軍進入南沙同樣是抓住了當時有利的國際環境，在南沙地區控制了永暑礁等7座礁盤，為中國未來在南沙地區完全恢復主權奠定了基礎。「同年5月12日，中國外交部發表『關於西沙群島和南沙群島備忘錄』，一方面用大量事實說明中國對這兩個群島擁有主權，另一方面考慮到歸屬問題的爭議一時難以解決，建議『將南沙群島問題暫擱置一下，將來商量解決。』」[7](P96)這也預示著中越南海爭端進入了一個更加複雜和漫長的階段。四、20世紀90年代以來的中越南海爭端20世紀90年代以來，中越南海爭議表現出一些新的特點。一方面，蘇聯解體後，越南出於意識形態上和雙邊政治經濟關係的考慮，在南海爭端中保持了適當的剋制。另一方面，出於對地區政治、國家利益的考慮，越南在南海問題上的立場又漸趨強硬，全力拉攏美俄以及部分東盟國家牽制中國，實現其利益的最大化。在新的形勢之下，越南開始對其所佔島嶼積極經營，以達到將佔據的南沙島嶼變成「既成事實」的目的。越南在其所佔島礁建立電視接收站、燈塔等設施的同時，「還積極鼓勵其漁民到南海海域作業，並宣稱其海軍可支援300艘漁船的護漁工作。」[10](P68)最近幾年來，越南甚至做出在其佔據的南沙島礁上建立地方行政管轄機構的決定，企圖以此種形式宣示對南沙的所謂主權。「據越南官方的《西貢解放報》2001年2月10日報道，在越共中央委員會召開的一個邊防委員會會議上，討論了南沙群島問題。會議通過決議，建議在群島上建立地方政府機構。」[5](P54)目前「南沙群島共有島、礁、沙、灘46個，其中越南佔27個，菲律賓佔8個，馬來西亞佔4個，中國僅控制7個;越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊、印度尼西亞共侵佔我國南海海域150多萬平方公里，其中越南佔40萬至50萬平方公里。」[7](P95)南海豐富的資源是中越南海問題產生的一大誘因。亞太地區經濟的迅速發展刺激了各國能源需求的增長。「迄今，周邊國家已在南海海域鑽井1000多口，發現含油氣構造200多個和油氣田180個，現已投入生產的500餘口油氣井中，100多口位於南海斷續線內」。[11](P2)越南加大了在南海地區的石油開發力度，力圖從南海獲得更多資源以促進經濟增長。據統計，越南迄今已累計從南海開採了超過1億噸的石油和大量的天然氣，獲利達數百億美元。目前，越南海上石油的年開採量約為3000萬噸，其中800萬噸產自南海爭議海域。「越南制定的2010年油氣發展戰略提出，年油氣開採量要達到3000萬噸的目標。」[9](P102)此外，南海海域豐富的漁業資源，以及擁有巨大潛力的旅遊資源，也都能夠給越南帶來巨額收入。中越南海衝突的另一大誘因是南海是具有重大戰略意義的海區。南海是世界上最重要的航道之一，是東盟和東亞各國等海上運輸的生命線。全球每年約有四分之一的海上運輸要經過南海通往世界各地。在軍事戰略方面，南海位於越南金蘭灣和菲律賓蘇比克灣兩大海軍基地之間，戰略位置也非常重要。面對中國綜合國力的快速提升，南海周邊國家明顯感到僅依靠自身實力難以單獨在南海問題上與中國進行競爭，於是就藉助東盟這一平台，力圖在南海問題上「協同作戰」，以求瓜分南海海域，將中國的主權範圍局限於南海北部海域。自1995年加入東盟以來，越南雖然與東盟其他國家在南海海域的海域劃界及專屬經濟區方面也有衝突，但鑒於自身力量有限，還是力爭在南海問題上與東盟中的相關國家採取一致對外的方針，並且在軍事上朝著防務合作的方向發展。為了實現自身在南海的利益，越南採取種種措施，力圖使南海問題國際化。近年來，越南加快了在南海擴張的步伐，繼續加強與他國的合作，夥同別國共同開發南海資源，讓更多國家介入南海爭端。目前，越南與法國、義大利、日本等國家簽訂有開發南海資源的協議和合同，並與外國公司一道在南海建設油氣井。與此同時，越南還不停地製造一些不利於中國的輿論，甚至還威脅要把南海問題提交聯合國組織。另外，越南還是把美國等區域外大國拉入南海爭端的主要推手，區域外大國為了自身利益更是願意與越南一道在南海進行角逐，使南海問題更加複雜化。90年代以來，美、日等國不遺餘力地宣揚中國威脅論，使南海問題陷入國際關係的泥淖之中。其根本目的是遏制中國的發展，同時達到挑撥東盟國家與中國關係的目的，造成越南等東盟國家同中國的不信任，增加東盟國家對我國的防備心理，使南海問題的溝通愈加困難。近年來，美國在「重返東南亞」的外交戰略指導下，表現出對南海問題的強烈關注，甚至公然宣稱「南海問題關係到美國國家利益」，使南海問題更加國際化和複雜化。美國還多次提出，在南海，中國應把「由來已久的領土要求放在一邊」，建立多邊聯合開發機構。這一無視中國對南海歷史主權的提議，其背後意圖無非是使各方分割南海成為既成事實，以達到遏制中國和孤立中國的目的，從而保證其亞太戰略的實施。時至今日，南海周邊國家不斷擴大在南海的主權要求和利益訴求，使得以專屬經濟區和大陸架主張重疊所產生的矛盾衝突日漸增多，以海洋權益為核心的競爭愈發激烈。以美國為首的區域外國家紛紛插手南海問題，加之南海周邊國家不斷擴充軍備等因素，南海地區的和平與穩定面臨重大挑戰。中國在南海問題上一貫堅持採用和平的手段，以平等協商的方式進行談判解決。2002年《南海各方行為宣言》的簽署是包括越南在內的東盟國家共同要求以和平方式解決南海爭端的一個標誌。在經濟全球化、區域一體化進程日益加快的今天，中越南海問題的解決之路將會得到更多國家的關注。中越南海問題的解決不僅關涉中越雙方利益，更對周邊國家與中國在南海的爭端具有示範作用，同時也關涉到利益相關的其他非周邊國家。五、結語回顧歷史，可以清晰地發現，中越南海爭端問題並不是一個天然存在的問題，它的發展歷程就是越南為了自身國家民族利益，不惜歪曲歷史，不斷侵佔中國南海主權的過程，它也是隨著國際形勢和越南國內政局的演變而逐步產生、激化的，這一過程更伴隨著民族主義與國家領土主權意識的強化、對海洋資源的掠奪、大國關係等諸多方面因素的影響，這一點在北越政府方面表現得尤為明顯。當北越需要中國支持的時候，就極力與中國保持良好關係，在南海問題上也與中國保持一致立場。但是，隨著國內政局和國際形勢變化，北越政府對中國的依賴性逐漸降低，其南海政策也就隨之發生變化。到了越南南北統一和中越關係惡化的時候，越南在南海主權問題上的立場也就有了180度的大轉彎。20世紀90年代以來，以南沙島嶼歸屬和海域劃界為核心的中越南海爭議，與戰略資源的攫取以及地緣安全交織在一起，顯得更加複雜和激烈。中越南海爭端演變歷史的背後，凸顯的是國家利益在國際政治交往中的決定性作用。越南政府為了自身的利益需求，可以不顧國際法和歷史事實，隨時改變自己的對外政策，其政策的調整也是和地區形勢的變化息息相關甚至是緊密配合的。近幾年來，中越南海爭端更因周邊各國對中國崛起的擔心、軍備擴充、區域外大國的介入及各國海洋主權觀念的增長等因素而愈加緊張。
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