周少青：少數民族權利保護的價值理念問題

內容摘要：目前國內外學者對少數民族權利（保護）的研究大多停留在制度、機制、政策、立法的設計層面，缺乏對制度、機制、政策、立法背後價值理念的系統考察。本文通過對相關歷史、理論、制度和政策文本的分析，梳理、歸納出五種少數民族權利保護的價值理念：出於多數民族的利害或出於保護國家利益尤其是國家安全與統一利益的價值理念、權利正義的價值理念、保存多元文化的價值理念、尊重人權的價值理念和馬克思主義的各民族政治族格一律平等的價值理念。這些理念在不同的國家和地區，或者在某一國家的不同歷史時期各有側重，單獨或共同作用於這些國家和地區的少數民族權利保護的理論和實踐，產生了不同的政治和社會效果。

　　關鍵詞：少數民族；權利保護；價值理念

　　作者簡介：周少青，副研究員，中國社會科學院民族學與人類學研究所。

　　價值理念問題是少數民族① 權利保護的深層次問題。不同的價值理念產生不同的政策和立法，繼而產生不同的實踐效果，甚至在一些情況下，即使政策和立法文本相同，但由於貫穿其中的價值理念不同，其實踐效果也迥然不同。受自由主義的學術傳統和民族國家「民主政治」均質化理念的影響，西方學界主流長期對少數民族的權利要求採取「應對」策略研究，關於少數民族權利保護的價值理念的研究成果多散見於各種政治學派尤其是自由主義學派的對策性研究中。從另一個向度來看，目前無論是國內還是國外，對少數民族權利（保護）的研究大多停留在制度、機制、政策、立法的設計層面，缺乏對制度、機制、政策、立法背後價值理念的系統考察。這種現象使得對少數民族權利保護問題的研究多限於操作層面，缺少對所涉問題價值層面的深層次追問，如少數民族權利保護何以可能、何以必要以及如何協調它與現代（多）民族國家公民政治過程的關係等。

　　在國內，雖然一些學者對我國的民族區域自治制度等做了不少分析和建構，但如何在理論上認識這些建構性制度背後的價值理念至今沒有達成共識。在實踐中，不僅一般的民眾甚至一些政府官員對我國運行了數十年的民族區域自治制度都缺乏應有的理解和共識，而且學者中亦分歧明顯（對民族區域自治制度進行解構性分析的不乏其人），這在「3·14」和「7·5」事件之後表現得尤為明顯。

　　上述情況表明，研究少數民族權利保護的價值理念問題，無論是在理論上，還是在實踐上，均具有十分重要的意義：本文通過對相關歷史、理論、制度和政策文本的分析，梳理歸納出五種少數民族權利保護的價值理念，即：出於多數民族的利害或出於保護國家利益尤其是國家安全與統一利益的價值理念、權利正義的價值理念、保存多元文化的價值理念、尊重人權的價值理念和馬克思主義的各民族政治族格② 一律平等的價值理念。這些理念在不同的國家和地區，或者在某一國家的不同歷史時期各有側重，單獨或共同作用於這些國家和地區的少數民族權利保護的理論和實踐，產生了不同的政治和社會效果。

　　一、出於多數民族的利害或出於保護國家利益尤其是國家安全與統一利益的價值理念

　　多數民族的利害是歷史上最早出現的關於少數民族（權利）保護的價值理念（或者更準確一點來說是「價值動機」）。從最初的無情的殺戮、俘虜和奴役，到後來的歧視、排斥甚至種族滅絕，再到後來的平等保護甚至特殊優惠，無不貫徹著多數民族對利害的權衡。16世紀以降，隨著資本主義的萌芽和發展，歐洲的多數民族在反封建（教會）的鬥爭過程中，逐漸找到了一種適合保障自身群體利益的重要形式——民族國家。從此，多數民族的利害話語就逐步轉化為一種更為宏大、更為抽象的話語——國家利益尤其是國家安全與統一的利益。

　　被視為最早③ 保護宗教上的少數民族之權利的兩個和約《奧格斯堡和約》（Peace of Augsburg）和《威斯特伐里亞和約》（The Peace Treaty of Westphalia）同時也是最早保障「國家」安全與統一的國際性和約。《奧格斯堡和約》結束了歐洲准民族國家——天主教和新教各邦諸侯——之間的戰爭，確立了「教隨國定」的原則。「教隨國定」原則承認各邦諸侯有權自由選定其轄區內的宗教信仰，有權決定諸侯自身及其臣民信仰天主教或路德新教。這裡，和約貫徹的不是所謂宗教信仰自由，而是國家（諸侯）決定宗教信仰的自由。也就是說，保護宗教上的少數民族之權利的選擇直接受制於國家（諸侯）利益。最能體現這一點的是和約規定不接受所在諸侯國宗教信仰的臣民可以出賣其產業後離境。《威斯特伐里亞和約》確認新教在神聖羅馬帝國內的合法地位，確認新教諸侯和天主教諸侯在帝國內的平等地位，規定各諸侯邦國可自行確立官方宗教，享有外交自主權，正式承認荷蘭和瑞士為獨立國家等。《威斯特伐里亞和約》被認為開創了以國際會議解決國際爭端的先例，其所確立的國家主權、國家領土及國家獨立等原則，不僅成為近代以來國際法的基本原則，而且它所創立的宗教上的少數民族之權利保護受制於國家利益尤其是國家安全與統一利益的價值理念，為近代以來的少數民族權利保護的制度和實踐定下了基調。

　　一戰後，由於歐洲版圖的重新劃分，一些多數民族的成員被劃分在兩個（甚至兩個以上）的民族國家內。為保護那些離開族源國的少數民族群體，防範各國因少數民族問題發生衝突，從而危及國家的安全和統一，主要的協約國和參戰國堅持同那些存在著少數民族的新興國家締結保護少數民族的特別條約。這方面的條約主要有三類：第一類是以主要的協約國和參戰國為一方，以波蘭、捷克斯洛伐克、希臘等國家為另一方締結的條約；第二類是在與匈牙利、奧地利、保加利亞以及土耳其締結的和約中加入保護少數民族（義務）的特別章節；第三類是在有關默麥爾地區和上西里西亞的專約中，加入保護少數民族的條款。「在這些條約中，凡適用少數民族制度的國家都承擔對受保護的少數民族的成員不加歧視的義務，並承擔為保護他們種族的、語言的和宗教的完整性而賦予其所必需的特別權利的義務」，一些國家如阿爾巴尼亞、愛沙尼亞、伊拉克等以單方面聲明的方式承擔了類似義務。④

　　為切實保障上述條約和單方面聲明中所規定（確認）的保護少數民族的義務的實現，切實保障歐洲民族國家的國家安全和統一，國際聯盟還建立了一套專門的申訴制度，並在必要時提請國際常設法院就急迫的少數民族問題發表諮詢意見。應該說，國際聯盟在少數民族（權利）保護方面做出了一定努力，起到了一定作用。

　　總體來說，二戰前保護少數民族的價值理念多出於維護民族國家的統一與安全的需要（儘管有關條約不乏保護少數民族「權利」的目的和動機）。這種情形加上國聯時期的條約只規定某些歐洲國家有保護少數民族的義務，且這些義務只適用於其管轄下的某些少數民族，⑤ 條約所追求的目標即通過保護少數民族（權利）以維護民族國家的利益尤其是國家安全與統一的利益未能實現。

　　二戰後，鑒於一些少數民族的悲慘命運嚴重地影響了世界和平，影響了世界範圍內的國家安全與統一，也影響了多數民族的命數，從《聯合國憲章》始，在聯合國的努力下，陸續頒布了一系列保護少數民族權利的公約、宣言和其他國際文件。這些公約、宣言和國際文件，從一般的和特殊的角度規定了少數民族的權利及其實現途徑或機制。與此同時，一些地區性的保護少數民族的公約和條約也陸續制定並發揮作用。值得注意的是，二戰後形成的世界性或地區性的保護少數民族權利的具有國際法地位或意義的國際文件，仍然表現出很強的保護國家利益尤其是國家安全與統一利益的價值傾向。這種價值傾向不僅表現在《聯合國憲章》和《世界人權宣言》中沒有一條關於保護少數民族權利的規定，⑥ 而且那些包含有少數民族權利保護的文件，無論是在制定過程中，還是在文本表述、條文解釋和權利救濟中，都明顯表現出了濃重的維護國家安全與統一的價值理念。關於後者，筆者以《公民權利政治權利國際公約》的第27條為例進行闡述。

　　在制定該公約第27條的過程中，困擾《世界人權宣言》的分歧繼續存在。新世界的移民國家（美國、加拿大、澳大利亞、紐西蘭等）和新獨立的亞、非國家（印度等），為了國家安全和統一，都力主融合和同化少數民族（政策）；而由領土變更而導致各種少數民族問題的歐洲各國，則多主張保護少數民族權利，以利於國家的統一與安全（當然，對於社會主義的蘇聯來講，還存在著社會主義的價值取向問題）。從各自價值取向出發，在受保護的主體範圍方面，蘇聯堅持將受保護的主體限制為「少數民族」（national minority），但多數國家堅持使用「人種的、宗教的和語言的少數人」的界定形式。關於土著人，聯合國人權委員會（以下簡稱人權委員會）和聯合國大會的一些代表認為，美洲的印第安人或澳大利亞的土著人不屬於「種族、語言或宗教上的少數人」，其中，澳大利亞代表聲稱「土著人太原始了，以致不能被看作是少數人的群體」；智利建議在「人種的、宗教的和語言的少數人」前面加上「長期存在的、穩定和明確的」，以確保移民不被視為「少數人」。⑦ 與此相類似，在少數人權利的屬性上，多國展開了激烈的爭論，公民權利與人權、個人權利與群體權利、消極權利與積極權利的類分成為爭論的焦點。蘇聯的「少數民族」方案，被認為除了「使27條的適用範圍變得更為狹窄」外，更為重要的是，它還有「一種主觀因素：共同的意識和要求獨立的政治意願」，使得國家的安全和統一受到威脅；而明確對移民的保護則「會刺激新的少數群體的形成並因此威脅國家統一」。「在聯合國大會社會、人道及文化委員會上，人們所強調也是防止第27條被濫用來威脅國家統一。」⑧ 可以說，當時在「少數人」權利屬性方面，「人權」、「群體權利」、「積極權利」的取向被認為不利於國家的安全與統一。

　　因此，公約第27條最終被表述為「在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數人的國家中，不得否認這種少數人同他們的集團中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實行自己的宗教或使用自己的語言的權利」。⑨ 這一表述充分表明了聯合國的主要成員國在保護少數民族權利問題上存在的顧慮，即：少數民族的權利威脅國家的團結與安全，過於積極保護少數民族的權利容易導致外部干涉。⑩

　　在公約第27條的理解和解釋方面，人權委員會及相關國家多傾向於將少數民族權利解釋為個人權利，而非威脅國家安全的集體權利。在權利救濟方面，人權委員會有時以來文「沒有窮盡國內的救濟手段」為由拒絕受理；(11) 有時將自稱是「人民」的土著人的申訴降格為「少數人」的申訴，(12) 以最大限度地迴避對有關國家的國家安全和統一造成影響。

　　總之，最早的少數民族權利保護理念源於多數民族的利害權衡。在民族國家的形成過程中，多數民族的利害理念逐漸轉化為國家安全與統一的理念。進入近代以後，維護國家安全與統一逐步成為國際法和國內法層面保護少數民族權利不可或缺的價值理念。這一價值理念從根本上決定著少數民族權利保護的廣度和深度，決定著少數民族權利立法和實踐的基本走向和實際效果。當然，在「國家安全和統一」與少數民族權利保護之間並不存在絕對的正相關或負相關的對應關係。在一些情況下，維護國家的安全與統一，需要對過分寬鬆和放任的保護政策加以調整；在另一些情況下，自由和包容的少數民族政策可能就是維護國家安全與統一的一劑良藥。其動態的平衡關係取決於每個國家不同的少數民族國情。

　　二、權利正義的價值理念

　　「權利正義」是少數民族權利保護的核心價值理念。在回應諸如「為什麼要保護少數民族的權利」這類詰問上，權利正義的價值理念最具論辯性。所謂「權利正義」，簡單地說，是指權利作為一種利益與機會，在分配上應該遵循正義的原則。羅爾斯（John Bordley Rawls）認為，「正義是社會制度的首要價值」。(13) 正義地或公平正義地分配利益和機會是保障少數民族權利的重要環節，也是處理多數民族與少數民族間關係的主要方面。

　　權利正義或公平正義地分配利益與機會涉及兩個基本問題：一個是民主權利的制衡問題，另一個是權利補償問題。

　　1.民主權利的制衡問題。民主本質上是一種利益分配的制度和機制，而民主權利則是參與這種利益分配製度和機制的資格。民主權利是以公民身份參加國家政治生活，參與國家與社會公共事務管理的權利。早在古希臘城邦國家時期，就存在公民參與決定公共事務的傳統，只不過那時的公民僅限於一部分男性成年自由民，婦女、奴隸和外來人是被排除在外的。後來隨著社會的不斷進步，公民權利逐漸擴至全體國民。在民主政體下，每一個公民都享有「無差別的」民主權利。

　　「無差別的」民主權利建構在現代公民—國家的基本理論之上，該理論假設社會上的公民都是無族群文化差異的「無性狀的人」。(14) （公民）民主權利沒有質的差別，只有量的不同。一定量的達致（如過半數或2/3）構成政治統治合法性的重要的甚至是唯一的基礎。在一個民主的國家裡，多數人的意志具有決定性的意義：它可以決定一個國家的國體和政體設置，決定一個國家和地區主要領導人的任免，決定國家和地區層面的主要政策、法律，決定民意，決定合法性，等等。在一些歷史場合，民主（權利）的意識形態甚至可以決定誰是異端並繼而決定這些異端的去留和命運。(15)

　　在民主國家，民主多數的原則天然契合了多數民族的各項利益。在這樣的國家裡，多數民族的語言文化經過多數原則順理成章地成了「國語」和「國家傳統文化」，多數民族的政治、經濟利益成了「國家利益」，多數民族主導制定的法律成了「國法」，甚至多數民族的成員都成了典型意義上的「國人」，表面中立的國家常常具有十足的「民族性」。(16) 這種情形使民主（權利）在某種程度上成為多數民族實現國家控制權或統治權的一個重要工具或手段。

　　在一個存在著少數民族的多元化社會，簡單的民主多數原則實際上意味著用選票箱將少數民族擋在政治參與之外。少數民族在數量上的劣勢地位，決定著其民主權利（選舉權）即使是有所放大，也難以在多數民族占絕對主導地位的選舉市場中起到作用。人們普遍認為的通過民主制處理公共事務，以實現每個人的影響力、政治地位的平等的正義原則，(17) 在少數民族的政治參與問題上難以體現。

　　現代民主制國家形式是多數民族選擇的保護自身利益的最理想的工具。在這種國家形式下，多數民族的權利和利益總是以一種抽象的不偏不倚的面目出現。多數民族的語言文化利益、宗教利益（包括無神論）和政治經濟利益都非常巧妙地結構化於一種普遍的、平等的治理構架中。民主制國家在一定程度上是多數人（民族）的國家。在這種國家形式下，少數民族（族群）受到以國家形式出現的多數民族的系統的、強有力的統治。

　　民主（權利）的實質是平等，德沃金曾區分了兩種平等的權利：一是受到平等對待的權利（treating people equally），如每個公民在民主選舉中都有平等的選舉權，並且都只有一個同權的投票權，此為民主權利原則；二是作為平等的個體而受到對待的權利（treating people as equals）。第一種權利強調平等地分配某些機會或義務，如投票權的平等。第二種權利強調公民（人）自身的平等即每個人都能受到同樣的尊重和關心，(18) 此為正義原則。民主權利原則需要受到正義原則的制衡。

　　為實現「每個人都能受到同樣的尊重和關心」的正義原則，抑制民主的「過度龐大的權利」，(19) 學者和政治家、法學家們設計出了種種制度和機制，如權力分立、公民社會（結社自由）、少數民族的權力自治和權利優惠等。在這些制度和機制中，以司法制度和少數民族的自治制度最為凸顯。

　　司法制度平衡民主權利的基本理念來源於反對大多數的權利不能交給大多數人去決定的理論、「任何人不能做自己案件的法官」的正義原則。民主權利（立法）的運行過程貫徹的是民主原則，而司法過程貫穿的是正義原則。在少數民族權利保護的過程中，正義原則發揮著極為重要的作用。在美國，正是由於司法判斷的正義之手率先打破了種族隔離的立法。美國人深信，司法判斷是限制立法、制衡民主、保護社會上的少數派免遭「嚴重破壞」的重要平衡器。(20) 20世紀以來，美國的違憲審查司法實踐對糾正立法的偏頗、保障少數民族的權益發揮了重要作用。(21)

　　少數民族的自治制度是保護少數民族權利的系統性、根本性制度。這一制度設立的基本理念是交換的正義，即國家由事實上的多數民族統治，作為對其統治合法性承認的交換，少數民族應該享有「超越」一般民主權利的少數民族權利。這一交換的正義模式也被概括為「多數人的統治」（majority rule）和「少數人的權利」（minority right）。

　　2.權利補償的問題。權利補償是權利正義理念的重要組成部分。如果說民主權利的制衡是為了解決現實權利分配中的不公正，那麼權利補償則主要是為了解決歷史上的權利分配不公問題。相對於通過民主權利的制衡來實現權利公正，用權利補償來實現權利公正得到了更多的共識。不僅社會主義理論和新自由主義的左派理論支持對歷史上遭受不平等待遇的少數民族給予公正的補償，就連把已有的權利視為「自己身上的一塊肉」的、鐵杆的「右派」自由主義學者羅伯特·諾齊克（Robert Nozick）也認為，應當償還那些被非法手段剝奪的美國土著印第安人的財產。(22)

　　在權利補償方面，最引人注目的代表人物是列寧，他在《關於民族或「自治化」問題（續）》（1922年12月）中指出：「壓迫民族即大民族要處於不平等地位，以抵償在生活中事實上形成的不平等」，「要用自己對待異族人的態度或讓步來抵償『大國』民族的政府在以往歷史上給他們帶來的那種不信任、那種猜疑、那種侮辱」，對少數民族要「採取非常謹慎、非常客氣和讓步的態度」，「讓步和寬容這方面做得過些比做得不夠要好」。(23) 新中國成立後，周恩來也發表了類似觀點。在西方自由主義的陣營里，羅爾斯和德沃金也都表現出對少數民族的關切。他們認為少數民族作為「最少受惠者」應該得到優待和補償。德沃金還從資源平等理論出發，提出政府應當補償給少數民族應該有而沒有擁有的那部分資源。對於由於補償所造成的「不平等」，德沃金認為，「在某些情況下，一個將很多人置於不利地位的政策，因為它使社會作為一個整體的境況變好，所以它是合理的」。(24) 在權利補償問題上，金里卡的觀點最為犀利，他直言不諱地提出「主流社會的發達就離不開對土著人的驅逐」。(25) 通過揭示權利的剝奪與權力的強制之間的關係，金里卡提出了一種可以說是近乎道德「強迫性」的補償觀點。總之，隨著托馬斯·海爾·格林（Thomas Hill Green）的新自由主義理論開始關注平等問題以來，自由主義的主流已逐步接受優待或補償少數人包括少數民族的觀點。(26)

　　在實踐層面，一些重要的國際人權文件如《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會和文化權利國際公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》等都直接或間接地提出採取積極措施（包括補償）保障少數民族平等享有的經濟、政治和文化權利。為了體現權利補償的公正性，相關國際公約（宣言）還嚴格區分了作為種族或民族、宗教和語言上的少數人和土著人的權利。在國內法層面，一些國家如美國和加拿大先後採取立法的、行政的或司法的手段來保障少數民族獲得補償的權利。在美國，針對歷史上因種族或族裔身份受到歧視的少數民族，政府在一些社會福利，如就業、入學、獲得政府合同、享受政府津貼等方面，在同等條件下予以優先照顧。有鑒於印第安人的歷史遭遇和美國主流社會的繁榮存在著幾乎對應性的因果關係，美國政府（包括立法、司法機關）給予了印第安人不同於其他少數民族（族群）的特殊補償，如地域性自治、免稅等。

　　在少數民族權利保護的價值理念中，權利正義尤其是權利補償的正義理念最具合法性抗辯力。它表明，目前世界各國堅持的有關少數民族權利保護的種種政策、立法及實踐，並不是一種單純的來自多數民族的慷慨或無條件的優惠，它在很大程度上是一種恢復性正義。

　　三、保存多元文化的價值理念

　　多元文化是人類生活式樣多樣性的表現。保存多元文化是理解人類自身完整性的一個必要方面。20世紀後期以來，人們逐步認識到多元文化對人類自身生存和發展的重要性。少數民族作為多元文化的重要承載者，其權利保護也相應地受到人們的關注。具體而言，保存多元文化的價值理念主要有三個不同的出發點：一是把保護少數民族（文化）權利視為一種對逝去或正在逝去的文明的挽留。這種權利保護的理念往往伴隨著濃厚的文化欣賞動機，或懷古幽情——多數民族對與自己有關的逝去的歲月的追憶。當然有時也純粹出於一種獵奇的心態。典型的例證是國家採取積極措施將那些瀕危的少數民族（文化）相對隔離加以保護，防止其被多數民族文化徹底同化，以留下「活的」文化標本。這一活的文化標本，連同存在於博物館的已經被濃縮為一個文化符號的死的標本，一同成為保存多元文化的一個體征。這方面典型的例證是北美世界的印第安文化。二是把保護少數民族（文化）權利視為與人類社會利益攸關的文化參照措施。這種觀點認為，少數民族的「社會組織和生活方式是整個人類社會可資借鑒的一面鏡子。特別是土著人與大自然之間的協調、和諧關係，對於西方工業社會的那種非持續性的、自我毀滅的發展模式具有十分重要的借鑒意義」，(27) 建議採取措施積極保護少數民族的（文化）權利。值得注意的是，在全球化的背景下，對人類社會利益攸關的多元文化的探尋，還潛含著反對全球範圍內經濟、社會、政治單一化（西方化）趨勢的努力。這種努力為了使全球化具有人性（to humanize globalization），也希望藉助於少數民族的文化去平衡可能危及人類整體利益的單一化或西方化趨勢。在此情況下，保存多元文化的價值理念還蘊含著反西化的意識形態。三是把少數民族（文化）權利視為完整的人類文化的一部分，強調保護少數民族（文化）權利就是保護人類文化本身。這一出發點建構在這樣的理念之上，即認為每種文化「都具有尊嚴和價值，必須予以尊重和保存」，「所有文化都是屬於全體人類的共同遺產的一部分」，「應尊重每一文化的特殊性質」。(28)

　　為了強調文化多樣性的合理性和重要性，聯合國教科文組織在《世界文化多樣性宣言》第l條中指出：「人類的共同遺產文化在不同的時代和不同的地方具有各種不同的表現形式。這種多樣性的具體表現是構成人類的各群體和各社會的特性所具有的獨特性和多樣化。文化多樣性是交流、革新和創作的源泉，對人類來講就像生物多樣性對維持生物平衡那樣必不可少。從這個意義上講，文化多樣性是人類的共同遺產，應當從當代人和子孫後代的利益考慮予以承認和肯定。」

　　文化是人類行動最深層次的動機。聯合國框架下的少數民族（文化）權利保護建立在所有民族文化一律平等的理念基礎之上。它強調文化上的民族尊嚴和平等對於民族國家、世界和平的重大意義。《國際文化合作原則宣言》在其序言中發人深省地指出：「因為戰爭是在人的心中開始的，所以，保護和平必須建於人的心中。」(29)

　　文化是一個民族生存合法性與政治合法性的根基。一個民族的文化是該民族的身份證和尊嚴的符號。文化上的平等性既決定於經濟、社會和政治上的平等性，又反過來對後者產生重大影響。博登海默在揭示人的平等的心理根源時指出，人之所以追求平等，「原因之一乃是人希望得到尊重的慾望……原因之二在於人不願受他人統治的慾望」。(30) 民族文化的平等性體現的正是這兩種「慾望」。從這個意義上說，文化上的平等是所有平等的前提。

　　保存多元文化的價值理念對於保護少數民族權利的正當性具有重要的支持意義。但僅從「保存多元文化」的視角辯護少數民族權利的正當性似乎缺乏一定的要素構成（尤其是當這種受保存的多元文化被客體化時）。保護少數民族權利的正當性，需要從人權的視角加以系統的論證。

　　四、尊重人權的價值理念

　　以尊重人權的價值理念保護少數民族權利意味著，（多數民族）從同為平等的人類、享有平等的人類尊嚴和權利出發，以「待彼如待己」的價值理念對待和處理少數民族權利的保護問題。與上述三種價值理念的關係是，尊重人權的價值理念超越了狹隘的主權安全（多數民族）的利害價值觀（但並不絕對排斥這種價值理念），包含和反映了權利正義以及「保存多元文化」的價值理念（但在總體上形成超越）。與上述三種價值理念相比較，「尊重人權」的價值理念具有相對的全面性、完善性、自洽性和綜合正義性。

　　尊重人權價值理念的核心是少數民族與多數民族一樣，平等地享有一切基本權利和自由。「平等地享有權利」與享有平等的權利或法律面前一律平等諸如此類的權利原則相比較，前者具有實質性平等或無限接近實質性平等的價值意味。可以把這種意義上的平等概括為「人權意義上的平等（權）」。

　　平等（權）是一個聚訟紛紜的話題。最早對平等（權）在技術上進行了比較完善論述的是亞里士多德。亞氏認為平等就是「正義」，他將平等分為兩類：一類是「數量相等」，即「你所得的相同事務在數目和容量上與他人所得的相等」；另一類是「比值相等」即「根據個人的真價值，按比例分配與之相衡稱的事務」，(31) 這一平等觀也被概括為「類似的事物應該得到類似的對待」和「不同的事物應根據其不同而予以不同的對待」（treat the equal equally, treat the unequal unequally）。(32) 值得注意的是，亞氏的平等（權）理論並不是一個具有特定道德內容的價值原則，它既可以被用來解釋現代民主社會的一些合理的區別對待現象，也可以被用來論證等級社會的合理性，甚至還可以被用來解釋奴隸制度的合理性。這裡，問題的關鍵在於平等權是否同時受到其他權利的支持或限制。

　　「人權意義上的平等（權）」在強調「類似的事物應該得到類似的對待」和「不同的事物應根據其不同而予以不同的對待」的同時，強調人的政治權利、公民權利、經濟權利、社會權利和文化權利的普遍平等性，強調人的人格尊嚴的平等性和良心自由、免於強迫等權利和自由。通過賦予平等以人權的價值，人權意義上的平等（權）成功地解決了平等（權）的「空瓶子」(33) 的問題。

　　以人權意義上的平等（權）保障少數民族的權利，意味著少數民族應該真正平等地享有和多數民族一樣的普遍的人權。為了實現這一目標，需要從非歧視和特殊保護兩個方面著手。這裡的邏輯公式大致是：少數民族的平等權利＝非歧視＋特殊保護。以下簡述之。

　　平等是國際人權法的首要原則，所謂「人人生而自由，在尊嚴和權利上一律平等」即是這一原則的寫照。平等也是保障少數民族權利的普遍原則。少數民族權利有普遍權利和特殊權利之分，保障前者需要反對歧視，保障後者需要對少數民族的特殊權利做出規定。因此，在少數民族權利保護方面，有兩個嵌入式的內容是非歧視和特殊保護。

　　（一）非歧視

　　聯合國的《關於增進和保護屬於少數的人的權利的規定》中把「歧視」定義為「基於種族、膚色、語言、宗教、民族或社會起源、出身或其他身份的差別而採取的區分、排除、限制和優惠，其目的和效果是為了消滅或削弱所有人在平等基礎上對權利和自由的享有和行使」。反對歧視是為了「防止任何阻礙個人或群體享有他們所期望得到的平等待遇的行為」。(34) 非歧視的規定出現在大量的國際公約和宣言［如《聯合國憲章》（第1條和第55條）、《世界人權宣言》（第2條）等]中，非歧視的條款也包含在幾乎所有的地區性人權文件（如《保護人權及基本自由的歐洲公約》、《歐洲社會憲章》等）中。可以說，「非歧視」原則已經成為在各個領域保護少數民族權利的一個「王牌」原則。

　　（二）特殊保護

　　在保障少數民族平等地享有多數民族享有的基本權利和自由方面，特殊保護與非歧視原則具有同等重要的意義，因為只有當少數人能夠使用他們自己的語言、能夠從他們自己組織的服務機構中受益、能夠參加國家政治經濟生活時，他們才能取得屬於多數的人理所應當享有的地位。(35) 多年來，就少數民族的特殊保護問題，國內外學者中存在著大量似是而非的觀點。反對特殊保護的學者往往把特殊保護措施視為對多數人（民族）的逆向歧視，甚至視為少數人（民族）對多數人（民族）的特權。他們把亨金的「人權一詞意味著任何地點和任何時間的所有人的權利」(36) 空泛化、模糊化，把人權的平等看成是所有人的無差別對待，看成是冷冰冰的「法律面前人人平等」，以至於完全忽略富翁和流浪者的懸殊境遇和差別。

　　平等地享受權利，在邏輯上首先要求補齊影響平等享有權利的差別。現代民族國家主要以公民權利的平等為特徵。公民的權利的享有與否或享有的程度，與公民的實際處境和狀況密切相關，如一個在經濟上貧困或完全受制於人的公民，同經濟上能夠自立自治的公民顯然享有不同的實際權利。忽視這一點，就難以建設一個公正的公民社會。也許正因為此，羅爾斯認為，在他的正義原則（第一原則）之前，應該設定一個更基本、更優先的原則。這一原則首先應該保證滿足每個人的基本需求（如起碼的溫飽與衛生、基礎教育以及人身安全），以便保證公民們都能理解、都有能力運用自己的基本權利與自由。(37)

　　在人權法層面，特殊保護受到廣泛的正當性支持。《消除一切形式種族歧視國際公約》（第2條）；《經濟社會文化權利國際公約》（第27條）、《兒童權利公約》（第30條）、《取締教育歧視公約》（第5條）、《少數人權利宣言》（第5條）等均規定有對少數民族權利的特別保護。區域層面的《關於保護少數民族的框架公約》和《地區或少數民族語言的歐洲憲章》等也涉及少數民族權利的特殊保護問題。當然，這些規定也強調，特殊保護一經達成目標，「絕不得產生在不同種族團體間保持不平等或個別行使權利的後果」。(38)

　　五、馬克思主義的各民族政治族格一律平等的價值理念

　　馬克思主義的各民族政治族格一律平等的價值理念是在長期的革命和建設實踐中逐漸形成的，它體現和蘊含在馬克思主義經典理論家和政治家的著述及相關國家的政策和實踐中。馬克思主義在人類歷史上第一次突破了殖民主義和民族沙文主義的樊籬，提出世界各民族一律平等的思想。馬克思主義認為「壓迫其他民族的民族是不能獲得解放的」，堅持「不承認和不堅持民族平等和語言平等」就「不是馬克思主義者」，明確反對民族同化政策，認為「它是反人民、反革命的政策，是有害的政策」。(39)

　　馬克思主義的民族平等理念建立在反對民族壓迫與剝削、各民族政治族格一律平等的基礎之上，其平等理念的最大特點是「政治化」即將民族關係政治化，試圖從政治上、從根本上找到解決歷史遺留下來的民族不平等問題。這大大超越了（多數民族的）「利害化」、（將少數民族問題）「文化化」、「優惠化」以及以保護個人利益為主要形式的「人權化」等價值理念形態。馬克思主義的各民族政治族格一律平等的價值理念的最大優點在於它的全方位性：既認同主權理念，又超越狹隘主權論；既承認文化的多樣性，又承認統一性（克服了文化相對主義的弊端）；既堅持權利的正義性，又注重權利的階級性；既尊重人權價值（理念）的一般事實，又形成超越人權價值的共產主義大同視角。雖然，由於種種原因，馬克思主義的各民族政治族格一律平等的價值理念在一些社會主義國家的實踐並不盡如人意，但在指導中國民族問題的解決方面發揮了極其重要的作用。中國共產黨在解決民族問題方面採取的原則如民族平等原則、民族團結原則、民族互助原則、民族和諧原則，採取的制度如民族區域自治制度、政治協商制度、特殊代表權制度等，都是馬克思主義的各民族政治族格一律平等的價值理念在中國的良好實踐。

　　注釋：

　　① 本文沿用我國政策和實踐以及相關學術研究中慣用的「少數民族」提法。在國際法層面，這一概念大致與「種族或民族、宗教和語言上的少數人」以及土著民或原住民相對應。

　　② 由法律上的「人格」一詞推衍而來，指一個民族享有權利、承擔義務的政治和民事主體資格。「族格」在這裡主要是一種借喻的提法，其意在表明：「在一個多民族國家裡（或在國際關係中），每個民族都有平等的權利和尊嚴」，相關論述可參見馬俊毅、席隆乾：《論「族格」——試探民族平等與民族自治、民族自決的哲學基礎》，載《民族研究》，2007年第1期。

　　③ 也有學者將少數民族權利的保護問題追溯到古埃及、古希臘時期，詳見Kristin Henrard, Devising an Adequate System of Minority Protection: Individual Human Rights, Minority Rights, and the Right to Selt-determination, Kluwer Law International, Martinus Nijhoff Publishers, 2000, p. 3.

　　④ 徐顯明主編：《國際人權法》，法律出版社，2004年，第337—338頁。

　　⑤ Kristin Henrard, Devising an Adequate System of Minority Protection: Individual Human Right, Minority Right, and the Right to Self-determination, p. 6.

　　⑥ 時任聯合國秘書長以及蘇聯、南斯拉夫等國都提出了這方面的草案，但都沒有形成結果。蘇聯也因此在對《世界人權宣言》的表決中棄權。

　　⑦ ［奧］曼弗雷德·諾瓦克著、畢小青等譯：《民權約法評註——聯合國〈公民與政治權利國際公約〉》（上），生活·讀書·新知三聯書店，2003年，第478-479頁。

　　⑧ ［奧］曼弗雷德『諾瓦克著、畢小青等譯：《民權約法評註——聯合國〈公民與政治權利國際公約〉》（上），第484頁。

　　⑨ 轉引自國際人權法教程項目組：《國際人權法教程》第二卷（文件卷），中國政法大學出版社，2002年，第13頁。

　　⑩ Michael Freeman, Human Rights: An Interdisciplinary Approach, Cambridge: Polity Press, 2002, p. 115.

　　(11) 在處理針對法國不列塔尼人就學校和公共機構使用不列塔尼語問題的來文中，人權委員會以「未窮盡國內補救」為由宣布來文不可受理。人權委員會的做法與法國政府的聲明密切相關，法國政府聲明，根據本國憲法第2條規定（「法國是一個不可分割的共和國」），公約第27條不適用於法國。［奧］曼弗雷德·諾瓦克著、畢小青等譯：《民權約法評註——聯合國〈公民與政治權利國際公約〉》（上），第478—479頁。

　　(12) 在盧比肯湖營居群案中，雖然來文者聲稱加拿大政府在開發資源和工業化過程中，破壞了他們的環境和經濟基礎，從而侵犯了他們的自決權，但人權委員會根據第27條而非第1條審理了這一來文。［奧］曼弗雷德·諾瓦克著、畢小青等譯：《民權約法評註——聯合國〈公民與政治權利國際公約〉》（上），第487—488頁。

　　(13) ［美］約翰·羅爾斯著、何懷宏等譯：《正義論》，中國社會科學出版社，1988年，第3頁。

　　(14) Matthias Herdegen, Equality of What，轉引自李常青、馮小琴：《少數人權利及其保護的平等性》，載《現代法學》，2001年第5期。

　　(15) 猶太政治家西奧多·赫茲爾（Theodor Herzl）曾明確指出，多數（民族）將決定誰是另類或異端；在民族關係中，這一問題及其他所有問題都是權力問題。詳見Theodor Herzl, 「A Separate Jewish State Is Necessary」, in P. Cozic Charles(ed.), Israel: Opposing Viewpoints, Greenheaven Press, Inc., San Diego, 1994, p. 18.

　　(16) 周勇：《少數人權利的法理》，社會科學文獻出版社，2002年，第25頁。

　　(17) Geoffrey Cupit,「The Basis of Equality」, Philosophy, vol. 75, Jan., 2000.

　　(18) ［美］羅納德·德沃金著，信春鷹、吳玉章譯：《認真對待權利》，中國大百科全書出版社，1998年，第299—300頁。

　　(19) ［法］邦雅曼·貢斯當著、閻克文等譯：《古代人的自由與現代人的自由》，上海人民出版社，2005年，第79頁。

　　(20) ［美］漢密爾頓等著、程逢如等譯：《聯邦黨人文集》，商務印書館，1989年，第394頁。

　　(21) 當然司法審查只是一種有限的、事後救濟的措施，它並不能從根本上解決少數民族的權利保護問題。

　　(22) 劉擎：《諾齊克的思想之旅》，載香港《明報月刊》，2002年3月號。

　　(23) 《列寧全集》（第43卷），人民出版社，1987年，第352—353頁。

　　(24) ［美］羅納德·德沃金著，信春鷹、吳玉章譯：《認真對待權利》，中國大百科全書出版社，1998年，第306頁。

　　(25) ［加］金里卡著、劉萃譯：《當代政治哲學》（上），上海三聯書店，2004年，第91頁。

　　(26) 詳見李強：《自由主義》，中國社會科學出版社，1998年，第202頁。

　　(27) 李忠：《論少數人權利——兼評〈公民權利和政治權利國際公約第27條〉》，載《法律科學》，1999年第5期。

　　(28) 聯合國教科文組織：《國際文化合作原則宣言》（1966年）第1、6條。

　　(29) Declaration of the Principles of International Cultural Co-operation, UNESCO"s Standard-Setting Instruments, IV. C.(1994).

　　(30) ［美］博登海默著、鄧正來譯：《法理學：法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社，1999年，第288頁。

　　(31) ［古希臘］亞里士多德著、吳壽彭譯：《政治學》，商務印書館，1983年，第234頁。

　　(32) Manuel Velasquez, Claire Andre, S. J. Thomas Shanks, and Michael J. Meyer, 「Justice and Fairness」, in Ethics, vol. 3, no. 2, Spring 1990.

　　(33) Peter Westen, 「The Empty Idea of Equality」, Harvard Law Review, no. 3, vol. 95, Jan. 1982.

　　(34)(35) UN Human Rights Fact Sheet No. 18 on Minority Rights(1998).

　　(36) ［美］路·亨金著、王晨光譯：《人權概念的普遍性》，載《中外法學》，1993年第4期。

　　(37) 詳見錢永祥：《羅爾斯與自由主義傳統》，載《二十一世紀》，2003年2月號，總第75期。

　　(38) 《消除一切形式種族歧視國際公約》第2條第2款。

　　(39) 恩格斯：《波蘭宣言》（1874年5月——1875年4月）；列寧：《關於民族問題的批評意見》（1913年10—12月）；斯大林：《民族問題和列寧主義》（1929年3月）。

原載《世界民族》2011年第5期