最高院再審必備系列：行政訴訟受案範圍審查標準（二）|商海律盾

06-09

作者：蔣陽兵北京德和衡律師事務所律師

第二章

對最高院第一巡迴法庭熊俊勇法裁判觀點分析（二）

——行政訴訟受案範圍審查標準

一、熊俊勇法官所辦理案件中以是否屬於行政訴訟受案範圍作為主要焦點問題的案件數據概況

根據所公開的裁判文書，共查到熊法官辦理的行政案件中有14宗以以是否屬於行政訴訟受案範圍作為主要焦點問題。有3宗認為屬行政訴訟受案範圍（其中1宗為涉及刑事案件的房屋登記行為，1宗為當事人通過信訪程序並同時提起行政訴訟，另1宗為行政機關對相關事項的情況說明影響當事人權利義務的），裁定指定下級人民法院繼續審理，其他11宗均駁回再審申請（其中6宗為針對省級人民政府關於土地徵用批複提起行政賠償訴訟，3宗為涉及信訪的案件，1宗為針對上級機關對下級機關的行政批複案件，1宗為針對行政機關內部的情況報告）。上述案件均為程序上的審查，尚未涉及到案件的實體處理。

二、對行政訴訟受案範圍的裁判觀點

（一）對省級人民政府所作出的土地徵收決定（批複）提起行政訴訟的，以不屬於行政訴訟範圍為由予以駁回起訴

曹桂芳因訴上海市人民政府土地行政行為一案中，曹桂芳不服上海市人民政府作出的滬府土（2009）247號《關於批准閔行區人民政府2009年第八批次建設項目農用地轉用、徵收土地的通知》，向人民法院提起行政訴訟。最高人民法院在對該案的申請再審審查時，認為根據《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款規定，根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決。根據該款規定，以下兩種情形不屬於行政訴訟的受案範圍：一是國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定；二是省、自治區、直轄市人民政府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定。本案曹桂芳起訴的《關於批准閔行區人民政府2009年第八批次建設項目農用地轉用、徵收土地的通知》屬於省級人民政府徵用土地的決定，依法不屬於行政訴訟的受案範圍。另在童亞莉等人訴重慶市人民政府作出的渝府地（2003）1141號《重慶市人民政府關於經開區實施北部新區總體規劃建設用地的批複》系列案件中，最高人民法院即認為重慶市人民政府所作出的渝府地（2003）1141號《重慶市人民政府關於經開區實施北部新區總體規劃建設用地的批複》是重慶市人民政府作出的土地徵用批複，屬於行政終局行為，不屬於人民法院司法審查範圍。

（二）行政機關對當事人信訪行為的處理，未實質上影響到當事人權利義務的，不屬於行政訴訟受案範圍

《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款第（五）項和（六）項規定：「公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍：（五）駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為；（六）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。」行政機關依據《信訪條例》的規定，對當事人提出的申訴信訪事項作出答覆、複查或複核，屬對原先所作出的行政行為的一種重複處理，未實際上形成一個新的具體行政行為，也未對當事人權利義務產生實際影響的，不屬行政訴訟受案範圍。李國江等25人訴定西市交通運輸局、定西市人民政府兩案件，原告是對定西市交通運輸局和定西市人民政府分別作出的信訪事項複查意見和信訪事項複核意見不服提起訴訟，後向最高人民法院申請再審。最高人民法院認為原告所提起的對象為行政機關對原行政行為的重複處理行為，未對當事人權利義務產生實際影響的，不屬行政訴訟受案範圍。

行政機關依據信訪條例對當事人所提起的信訪事項作出複查意見的，當事人不可申請行政複議，亦不可提起行政訴訟，當事人可依信訪條例的規定向上級機關申請複核。在鄒慧楠因訴天津市人民政府答覆行為一案中，鄒慧楠不服天津市商務委員會作出的《關於鄒慧楠、劉悅生等人上訪問題的複查意見》，向天津市人民政府申請行政複議，天津市人民政府向其作出「建議通過信訪途徑予以解決」的書面答覆。鄒慧楠不服天津市人民政府所作出的答覆，向人民法院提起行政訴訟。在鄒慧楠向最高人民法院申請再審，最高人民法院認為天津市商務委員會作出的複查意見系針對信訪事項作出，鄒慧楠不服，可以依照《信訪條例》的規定向上一級行政機關請求複核。鄒慧楠雖以申請行政複議的形式請求天津市人民政府審查並撤銷該複查意見，但因該申請事項不屬於《中華人民共和國行政複議法》規定的行政複議範圍，天津市人民政府作出「建議通過信訪途徑予以解決」的書面答覆並無不當。鄒慧楠不服該答覆向原審法院起訴，因該請求事項不屬於行政審判許可權範圍，應予駁回起訴。

為此，《最高人民法院關於不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批複》（〔2005〕行立他字第4號）規定：一、信訪工作機構是各級政府或政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利不產生實質影響。信訪人依信訪機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。二、對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、複查意見、複核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

（三）當事人雖曾通過信訪途徑尋求解決問題，但並不影響當事人對行政機關原先的行政行為提起行政訴訟

行政機關所作出的行政行為影響到當事人的權利義務的，當事人可選擇通過信訪途徑維護自己的權利，也可依法向人民法院提起行政訴訟。當事人向人民法院提起行政訴訟的，人民法院不應以所起訴的事項屬信訪問題為由駁回起訴。在尚士軍因訴陝西省西安市人民政府行政不作為及行政賠償一案中，尚士軍認為西安市人民政府在西安市三環路工程中存在違法用地問題，曾向陝西省國土資源廳信訪反映問題，陝西省國土資源廳亦作出了相應的答覆。隨後，尚士軍提起西安市人民政府，請求確認西安市人民政府的用地行為違法，確認西安市人民政府對其所提出的賠償問題不予處理屬行政不作為，同時提出了行政賠償問題。原一、二審法院均以尚士軍所起訴的事項屬信訪問題為由駁回起訴。後該案向最高人民法院申請再審，最高人民法院認為尚士軍訴訟請求具體、明確，以上所訴事項屬於行政訴訟的受案範圍。為此，以裁定的形式指令陝西省高級人民法院再審本案。

(四)行政機關相關的情況說明實質上影響到當事人權利義務的，屬行政訴訟受案範圍

行政機關根據其自身所掌握的一些情況所作出的情況說明並非典型的具體行政行為，但卻較為常見。如該情況說明作為了行政機關或司法機關作出相關決斷的依據且實質上影響到當事人權利義務的，該情況說明屬於行政訴訟受案範圍。在李學東、董煥臣因訴廣東省惠州市惠陽區良井鎮人民政府行政侵權案件中，最高人民法院認為惠陽區良井鎮下屬的規劃建設辦公室出具《情況說明》，是其就履職過程中所掌握的有關案涉土地規劃現狀的形成過程情況做出的說明。該《情況說明》中有關案涉土地規劃現狀經李學東同意後進行變更而來的內容，對李學東、董煥臣的權利義務產生了不利影響。李學東、董煥臣提起訴訟，屬於人民法院行政訴訟受案範圍，原審裁定駁回起訴不當。為此，最高人民法院指令廣東省高級人民法院申請再審。

（五）雖涉及刑事案件，但行政機關並非依據生效的司法文書所作出的房屋登記行為屬行政訴訟受案範圍

一般認為司法機關（包括審判機關、檢察機關和偵查機關）所作出的行政行為不屬於行政訴訟範圍，其他行政機關依據生效的司法文書所作出的行為亦不屬於行政訴訟範圍。對於雖涉及到刑事案件，但行政機關並非依據生效的司法文書所作出的行政行為則屬行政訴訟受案範圍。許燕訴揚州市房產管理局房屋登記糾紛一案中，許燕於2002年12月24日在所涉刑事犯罪的案件偵查期間親筆書寫材料，自願將棲月苑22幢103室房屋上交揚州市紀委作為退賠處理，但該房屋於2003年3月7日辦理權屬登記，房屋所有權人為許燕。最高人民法院認為許燕為法律意義上的房屋所有權人。江蘇省揚州市房產管理局於2003年8月22日以「特殊的房屋行政登記」將該房屋轉移登記至原審第三人華慶國名下時，該房屋未經人民法院刑事判決認定為許燕犯罪所得而予以追繳，也未被判決沒收，應屬許燕個人合法財產。本案被訴行為是通常意義上的房屋轉移登記行為，屬於可訴行政行為。許燕提起行政訴訟，具有原告主體資格，屬於人民法院受案範圍，原審裁定駁回許燕起訴錯誤。為此，最高人民法院指令江蘇省高級人民法院再審。

三、德和衡律師認為

對行政訴訟受案範圍的認定，雖是程序上的問題，但直接關係到公民、法人和其他組織的權利的救濟，直接關係到公民、法人和其他組織的人身、財產權益。同時，對行政訴訟受案範圍的認定，也關係到行政機關行政效能和司法效能。為此，需要一個合理的認定尺度。對於原行政行為的複查、複核等未實質上影響到當事人權利義務的信訪事項的處理，屬對原行政行為的重複處理行為，應不屬於行政訴訟範圍。但有些行政機關對相關信訪事項的處理變現地成為了一個新的行政行為，且直接影響到當事人權利義務的，我們認為應屬行政訴訟受案範圍。同時，當事人對行政行為不服尋求信訪途徑維護自身權利，不應剝奪其同時向人民法院提起行政訴訟的權利，只要還是在起訴期限內，人民法院亦應當受理，對被訴行政行為的合法性進行審查。對於熊俊勇法院認為依據《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款「根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決。」的規定，省級人民政府的土地徵收決定為行政終局行為，筆者認為此觀點有待商榷。筆者認為從該條款字面上和行政複議法所調整的範圍上來理解，該款只是規定省級人民政府在處理土地等自然資源權屬的行政裁決中根據國務院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定所作出的行政複議決定為終局裁決，不具有可訴性，但難以推導出省級人民政府徵用土地的決定為行政終局行為。在一些涉及重大項目和較大面積的土地徵收過程中，往往有省級人民政府對徵收事宜作出決定或批複，如認定省級人民政府的徵收決定（或批複）不具有可訴性，那明顯不利於公民、法人和其他組織的權利保護。