亨廷頓：合法性的衰落和政績的困局（第三波）

第四節 合法性的衰落和政績的困局

合法性（Legitimacy）是政治分析家們盡量避免使用的不易把握的概念。然而，它對於理解威權政權在二十世紀後期所面臨的問題卻必不可少。盧梭觀察到，「最強者也不能總是強大得足以永遠作主人，除非他能把力量轉化為權利和服從的義務」。威權領袖們統治的「權利」及其臣民們服從的「義務」又是來自何方呢？

在過去，傳統、宗教、君權神授和社會依附為非民主的統治提供了合法性。在民智日開、社會流動增加和文化水平提高的年代，這些威權主義的傳統理論基礎已失去了它們的效力。在現代，威權主義的正當性是由民族主義的意識形態提供的，不過，前者作為非民主統治的基礎，其效力在很大程度上取決於是否的確存在著整個民族同仇敵愾的死敵。民族主義也是一種大眾的力量，它既可以使民主統治合法化，也可以使威權統治合法化。威權主義的主要的意識形態合法性在現代是馬克思主義和列寧主義。它為一黨專政和少數貪權戀職的官僚精英的統治提供了理論基礎。不過，在二十世紀末的多數威權政權已不再是共產主義政權。與左翼政權一樣，它們在確立和維持其合法性方面面臨著嚴重的問題。

第二次世界大戰中，西方盟國的勝利事實上產生了第二波的民主化。它也在政治的思想環境中產生了更為普遍的和持久的變化。多數國家的人們開始接受民主的說詞和觀念，但卻很少把民主付諸實施。一種世界性的民主精神應運而生。即使是那些顯然反民主的國家也常常用民主的價值來證明其行動的正當性。反民主的公開論點作為一種概念已經幾乎完全在世界上多數國家的公共辯論中消失了。在1951年，聯合國教科文組織的一份報告中這樣寫到：「在世界歷史上，第一次沒人再以反民主的面目提出一種主義。而且對反民主的行動和態度的指責常常是針對他人的，但現實中的政客和政治理論家在強調他們所擁護的制度和所主張的理論中的民主因素方面卻不遺餘力。」

民主規範的普及性在很大程度上依賴於對那些世界上最強大國家的規範的認同。合法性的一個主要可供選擇的源泉，即馬克思列寧主義，也是被一個第二強大的國家所信仰的。不過，共產主義者通常通過強調其意識形態中的民主成分、通過運用民主的辭句、通過對列寧主義先鋒黨角色和無產階級專政的強調來頌揚民主價值的優點。

在七十年代的許多威權主義政權也面臨了合法性問題，因為它們以前有過民主的經驗。在某種意義上，這一社會的政治體已經感染了民主的「病毒」，而且即使以前的民主政權不是極其成功，但是對一個真正合法的政府必須建立在民主實踐基礎之上的信念的迷戀卻依然如舊。這樣，威權的統治者被迫用民主的說詞來證明其政權的正當性，並聲稱他們的政權是真正民主的，或是一旦他們能夠處理好該社會目前所面臨的緊迫問題就會在將來變得民主。

威權政權的合法性問題因政權的性質而異。作為本土政治發展之產物的一黨體制，如革命的共產主義政權及墨西哥就有過較為牢固的合法性基礎。共產主義和民族主義可以被共同用來支持這種政權。像東歐這樣共產主義和一黨制是由外部力量強加的國家，政權可以從意識形態中得到好處，但卻不能受益於民族主義，因為後者總是不穩定的潛在根源。不過，隨著時間的推移，極權政府發現，更難援引極權主義意識形態來支持其合法性。意識形態的感召力也隨著國家官僚體制的僵化和社會經濟不平等的加劇而衰落。共產主義意識形態還會成為經濟發展的主要障礙。並使該政權靠經濟表現的基礎來使自身合法化的能力遭受挫折。這樣，在共產主義國家，馬克思列寧主義最初提供了一種意識形態的合法性，但是，當這種合法性受到削弱之後，馬克思主義、列寧主義就不可能再發展出建立在經濟表現之上的合法性。

若是其他情況相同，隨著抉擇已經作出，許諾又不能兌現，挫折則不斷加深，許多政權的合法性會隨著時間的推移而趨於下降。在多數情況下，支持該政權的聯合力量也會隨著時間的推移而分化。不過，民主體制可以通過選舉來自我更新，這種選舉使得一種新的聯合來掌權，它們帶來了新的政策和對未來的新的許諾。相比之下，自我更新則是威權政權的一個主要問題，由於缺少自我更新的機制，這就嚴重地侵蝕到那些政權的合法性。當然，問題最嚴重的還是在個人獨裁政權中。在這種政權之下，由於其政權的性質缺少再生能力而不可能進行自我更新。

在少數幾種情況下，威權主義政權的確發展出了定期更換其最高領導人的機制，因此也至少實現了有限的更新。在墨西哥和巴西，總統不能自我連任的原則已經被充分制度化了。這種常規化的接班制度，其好處至少有兩方面。第一，它鼓勵了威權體制內的關鍵人物有希望下一次他們能夠有機會獲得最高職位或高級官職，因此降低了他們想走對抗路線或企圖推翻現行領導集團的動機。其次，在最高領導職位上的定期接班有可能、甚至很有可能導致政策上的變化。在墨西哥，數十年來，來自左翼的總統與來自右翼的總統輪流執政。在巴西的情況也有些類似，兩個結構鬆散的聯盟，索爾邦（Sorbonne）集團和民族主義集團競爭軍隊內部的權力。索爾邦集團自1964年政變後開始掌權，直到席爾瓦將軍在1967年擔任總統職位後才被取代；1974年蓋賽爾又重新執掌權力。像這一類的機制和程序使得這些政權有可能避免威權體制的某種功能失調，同時也為至少有限地更新其合法性提供了手段。每個新的總統都提出了一些新的許諾，因為他不同於前任總統，這就足矣。從1929年到1980年間，墨西哥有一個獨特的、穩定的威權政權，它只需要進行非常適度的壓迫，因為其合法性由於其革命的意識形態和政治領袖的定期變更而得到提高。在本土產生的共產主義政權有革命的意識形態，但卻沒有定期的領袖更迭；巴西有定期的領袖更迭，但卻沒有革命的意識形態。

七十年代的軍人政權和個人獨裁，特別是那些在第二波回潮中產生的這種政權和獨裁，其合法性問題通常經歷了三個階段的演變。由威權體製取代民主政權幾乎總是令該國的民眾歡心鼓舞。在這一階段當初，新政權受益於來自民主政權失敗的「負面合法性」，以及其同民主政權的顯著差異。這種新政權通常為自己辯護的理由是他們在打擊共產主義和內部顛覆、減少社會動亂、重新確立法律和秩序、消除腐敗和腐化的文職政治家並且提高國民價值、目的和凝聚力來證明其統治的正當性。例如，1967年，希臘的政變上校們通過訴諸「反共國家的意識形態」來使自己合法化；在巴西軍政權執政最初的歲月里，他們也同樣試圖把合法性建立在「三反」的肅求基礎上，即反共產、反顛覆、反動亂。

負面的合法性不可避免地會隨著時間而衰落。六十年代和七十年代的威權政權幾乎毫無例外地被迫去把政績當作合法性的主要來源之一，如果不是唯一來源的話。在某些情況下，例如在秘魯和菲律賓，威權政權的領袖們許諾要進行經濟和社會改革。在多數其他國家，他們許諾實現經濟增長和發展。不過，把合法性建立在政績基礎之上的努力產生了可以被稱作政績困局的東西。在民主國家，統治者的合法性通常依賴於他們滿足一些關鍵選民對他們政績的期望。但是這一制度的合法性卻建立在程序之上，建立在其選民通過選舉選擇其統治者的能力之上。那些在職的統治者不可避免地會作不出政績，這樣，他們就失去了合法性，也就會在選舉中被擊敗。一群新的統治者會接替他們。因此，統治者失去統治的合法性導致了這個體制重新肯定其程序的合法性。不過，在除一黨制之外的威權體制下，在統治者的合法性和政權的合法性之間都不可能作出明確的區分。政績平平既瓦解了統治者的合法性，也瓦解了這一制度的合法性。

阿爾蒙德、伏拉納根和蒙特分析了從1832年英國改革法（British Reform Act）到本世紀三十年代卡迪納斯（Cardenas）經濟改革的政治發展的八項主要危機。他們發現，每一個案例都伴隨有「不斷衰落的經濟表現因素（不景氣、失業、食物短缺和饑荒）」。令人不滿意的經濟表現同樣也在造成七十年代威權政權的危機中扮演了關鍵角色。進行社會和經濟改革的努力在菲律賓很快就停滯不前了，而且在秘魯最終也被放棄。許多威權政府從經濟增長中獲取合法性的能力因為七十年代石油價格的上揚和威權主義政府隨後實行的經濟政策而受到了削弱。

1973－1974年間石油價格的暴漲觸發了一場全球性的經濟衰退。它引起了人們對歐洲、北美和日本這世界上三方民主國家的統治能力提出了疑問，它也大大削弱了第三世界威權政府力圖用經濟表現來支撐其合法性的努力。像菲律賓、西班牙、葡萄牙、希臘、巴西、烏拉圭這樣的國家受到的打擊特別嚴重，因為它們幾乎絕對依賴進口原油。1979年的第二次油價上揚加劇了這一局勢。在西德、英國、法國、加拿大和美國執政黨都在選舉中被逐出局。在第三世界，剩下的威權政府通過經濟表現來支撐其合法性的能力進一步受到了削弱。油價暴漲及其經濟後果是在七十年代和八十年代初期削弱威權主義的主要原因。

除極少數例外，威權政府在對付石油和債務危機方面所採取的政策常常使得經濟局勢更加惡化，造成發展停滯、蕭條、通貨膨脹、低增長或負增長、債務增加以及這些狀況的某種綜合症，因此進一步削弱了威權政權的合法性。菲律賓提供了一例：

隨著1973－1974年的石油危機和隨之而來的全

球性衰退，新社會（New Society）的經濟基礎開始瓦

解。菲律賓，其90％的石油依賴進口，很快就發現

其能源成本翻了兩翻，而出口商品的價格卻不斷下

跌。由於1979年第二次油價暴漲，經濟滑坡更為加

劇。馬科斯用更多的借貸和支出來回應，結果使馬尼

拉的外債在1979－1983年間增加了一倍。而且幾乎

所有的債務都是短期的……國際借貸者對菲律賓的情

況很為敏感：在1982年的後四個月間幾乎有七億美

元的信貸被抽走。從1980年起，菲律賓的人均國民收入穩步下降。

在阿根廷，1978－1980年間馬丁內斯·德·胡斯（Martinez de Hoz）的經濟政策造成了人為的經濟過熱。

這種過熱不可能持續下去。進口商品的物價變得

如此低廉，以至於當地工業在競爭下不斷被擠垮。出

口商品變得如此昂貴，以致農產品由於沒有物價優勢

被逐出世界市場……在1981年，這顆氣球爆炸了

……經濟幾乎在一夜之間陷入危機之中。

在九個月之內，失業和通貨膨脹迅速加劇。在巨

大的投機壓力下，比索貶值了400％多。欠下美元債

務的阿根廷人突然發現他們為了償還債務必須多付五

倍的比索。他們無力償還……恐慌的儲蓄者與此同時

也開始對銀行進行長期的擠兌。這個國家的外匯儲備

急劇下跌。

在烏拉圭，八十年代初的軍政權使該國上升為拉美人均外債的第二大債務國，而且造成了為期四年的經濟衰退，這場衰退使得實際工資比前十年下降了一半。在葡萄牙，其殖民戰爭的巨額費用伴隨油價危機和經濟管理不當造成了類似的惡劣經濟後果。

［戰爭造成的］其他傷亡之一是葡萄牙的經濟。

到政變時為止，這個國家的通貨膨脹率已經達到

30％（在西歐是最高的），其貿易赤字超過以往任何

時候，失業增加，儘管不斷的有移民外出，以尋找工

作或是逃避兵役。

幾乎一半的政府開支用于軍事，葡萄牙的「固

定」投資率，即能夠製造就業和出口的那種投資在西

歐是最低的……

由於80％的能源和一半以上的食品靠進口，葡

萄牙受1973年石油輸出國石油禁運後伴隨而來的全

球性危機和通貨膨脹的打擊特別嚴重。隨著葡萄牙的

出口市場走向疲軟，一切物品的成本，從鱈魚到鬥牛

的門票上漲勢頭超過了工資。儘管工會和罷工在這個

新國家都是非法的，但共產黨領導的工人在1973年

進行了約40次大罷工。國際電話電報公司、格龍第

西（Crundig）、英國萊蘭等大公司所擁有的工廠和其

他商行也關閉了。

希臘在1967年接管的軍政權統治下經歷了重大的經濟成長，儘管這種成長不太平衡。而1973年底，執掌權力的新軍人集團卻「表現出在處理國內所面臨的日益緊迫的問題上顯得十分無能為力……通貨膨脹難以約束，希臘由於其本土的資源很少，受贖罪日戰爭（Yom KippurWar）後而來的石油危機的影響特別嚴重」。在秘魯，「軍人政權刺激經濟發展……的努力十分不得要領。在農業和工業方面的生產力下降、實質工資下跌、公開的失業增加、通貨膨脹攀升，秘魯的公債也直線上升。」即使是巴西在經濟表現方面也有問題。隨著這個政權在七十年代後期開始逐步民主化，經濟問題也不斷增加，而且「政府在實現經濟增長和向所有巴西人確保一個更好的未來的能力明顯惡化。」到1982年為止，巴西的公眾大部分把這些缺陷歸咎於政府的政策失敗。

共產主義政權相對免受石油價格上漲和世界經濟中其他發展的影響，儘管波蘭和匈牙利欠下了大筆債務。這兩個國家的不良經濟表現主要是蘇聯在二次世界大戰後強加給它們的計劃經濟的產物。在五十年代期間，這些國家的經濟迅速增長。到六十年代開始慢下來，在七十年代和八十年代則停滯不前。經濟失敗觸發了對現行政治體制的巨大不滿和某種敵對。儘管如此，這種經濟停滯自身還不足以產生朝向民主化方向的運動。直到蘇聯允許民主化發生時為止，經濟還沒有成為促進這些國家民主化的一個因素。在東歐，由於政治受到操縱，而且有蘇聯的支持，共產主義政權還能夠消受其不良經濟表現的後果。

軍事失敗是造成在1974－1989年間5個威權政權的垮台或削弱的主要原因，由於幾乎看不到取勝的希望，一直在同叛軍作戰的軍隊開始對兩個個人獨裁政權產生了不滿。葡萄牙政府和軍隊顯然沒有能力贏得其殖民戰爭，這是造成武裝部隊運動和4月政變的潛在原因。在菲律賓，也進行了某種類似的改革武裝部隊運動，試圖消除任人唯親、低效和腐敗，這是馬科斯在軍隊中造成的。新人民軍的共產主義游擊隊的力量在馬科斯政權的最後幾年間日益增強，該政權因此受到了總體上的削弱。阿富汗戰爭費用龐大和蘇聯軍隊無力成功地結束這場戰爭，導致了戈爾巴喬夫給蘇聯帶來的政治自由化。在希臘和阿根廷由軍政權所觸發的衝突導致了這些政權的失敗和下台。

即使威權政府兌現了他們的許諾，其政權合法性也會受到削弱。威權政府為了達到這一目標而失去了這一目標。假定其他代價（如缺少自由）與該政權有關，這將減少公眾支持該政權的理由。它在政權內部就其應該追求的新目的而導致不穩定和衝突。例如，在1980年和1981年的阿根廷，整個經濟就是一團糟。與此同時，該政權消滅了蒙特內羅（Montonero）的游擊隊，並在國家恢復了秩序（如果不是法律的話）。這就消除了支持該政權的一個主要的原因，而且軍人政府「表現出厭倦的跡象，這恰恰因為它實現了其主要的目標：擊敗武裝的游擊隊。」有些類似的事在1974年的巴西，「由於秩序得到了明確的確立，該政權被迫要麼開始把其權力長期制度化的過程，或者相反，開始自由化進程。」在軍政權消除了圖帕馬羅人（Tupamaros）的叛亂組織後，烏拉圭也出現了類似的情形。由於它們的合法性是建立在政績的標準之上，威權政權如果不能有好的政績，將失去合法性，如果政績好了，也將失去合法性。

面對這種合法性的剝落，威權主義領袖們可以，而且的確以下列五種方式中的一種或數種來作出反應。首先，他們可以直接拒絕承認他們的合法性日益受到削弱，同時希望或相信他們能夠把權力保持下去。在多數威權政權下，回饋機制的脆弱性和許多個人獨裁者的幻想加強了這種傾向。不過，不論是希望還是信念本身都不大可能有什麼真憑實據。其次，威權政權可以試圖通過用強制的服從來取代日益渙散的義務而生存下來。這通常要求在政權的領導層中有更迭，如發生在1973年的希臘、1981年的阿根廷和1989年的中國。如果政權的領導人能夠就這一過程達成一致意見，他們也許能夠有效地推遲其不斷衰落的合法性所造成的後果。

第三種選擇是挑起外部衝突，並試圖通過訴諸民族主義來恢複合法性。在1974年春天，伊奧尼迪斯（Ioanni-dis）政權組織了一次政變。這場政變推翻了馬卡里奧斯（Markarios）主教為首的塞普勒斯（Cypru）政府，建立了一個傾向於與希臘合併（enosis）的政府。土耳其人入侵了塞普勒斯，伊奧尼迪斯試圖聯合希臘軍隊和人民來同土耳其人作戰。然而，希臘人在軍事上沒有能力與土耳其人較量，而且他們的軍事指揮官們拒絕這樣作。因此，上校的政權就屈辱地下台了，事實上是被他自己的軍官集團趕下台的。在阿根廷，軍政權的合法性在1982年也達到了一個最低點，原因是經濟上的失敗，於是，加爾鐵里（Leopoldo Galtieri）將軍試圖通過入侵福克蘭群島來重新獲得對其政府的支持。如果他在軍事上成功了，那麼，他將會變成阿根廷歷史上的一個大英雄。然而他的失敗和英國收復該島觸發了第二年向民主的過渡。威權政府的領袖們試圖用外部戰爭來支撐其日益衰退的合法性的努力面臨著一個嚴重的內在障礙。軍政權的軍事力量通常要介入政治，而且缺少有效的指揮系統（像在阿根廷的情況就是如此），政權越長久，政治化程度越高（這也是具有職業傾向的軍人領袖們經常希望能夠結束軍政權的原因）。另一方面，在個人獨裁中，像伊朗的國王和菲律賓的馬科斯那樣，軍人們也許不介入政治，但政治會瀰漫在軍隊當中，因為獨裁者最恐懼的是政變。因此，不稱職的人和親朋好友在任命上獲得了優先。這樣，軍人獨裁和個人獨裁政權中的軍隊職業化的程度都很低，而且軍事作戰能力也很差。就像希臘和阿根廷的情況所揭示的那樣，挑起一場戰爭因此是一項風險很高的策略。

第四種選擇是為他們的政權塗上一些民主合法性的外表。除了一些在意識形態上以一黨製為基礎的威權政權外，現存的多數威權政權在七十年代初期就宣稱，他們將在適當的時候恢復民主。隨著他們的政績合法性的下降，他們將面臨越來越重的壓力，要求他們兌現上述許諾，而且他們也不斷地試圖通過選舉重新使自己合法化。在某些國家，政治領袖們顯然相信他們能夠贏得選舉。不過，事實似乎從來不是這樣，特別是如果反對派取得了最低限度的聯合。政績的困局因此讓位於選舉的困局。他們應該主辦一次選舉嗎？如果他們這樣做了，他們該用不正當的手段操縱選舉嗎？如果他們這樣做，他們會贏得合法性嗎？如果他們不用不正當的手段操縱選舉，他們會在選舉中輸掉嗎？

第五，威權政權的領導人們可以毅然絕然、因勢利導地主動結束威權統治，引入民主體制。這種情況常常發生，但總是先要求有威權體制下的領導階層內部有人事變動。

合法性的下降通常會在威權領袖們的心中產生疑雲，同時也會導致領導集團在選擇何種應戰方式上出現分歧。由此而導致的遲疑、意見分歧和行動上的搖擺會進一步削弱這些政權的合法性，而且鼓勵政治集團考慮用其他接班人來取代他們。

接替的政權也未必是民主的。在1978年和1979年，伊朗和尼加拉瓜從現代化取向的個人獨裁分別轉向了伊斯蘭原教旨主義和馬克思列寧主義。隨著七十年代中期第三次浪潮的起步，在非洲和第三世界其他地方的馬克思主義政權也出現了一系列的變遷。葡萄牙在經過一場搏鬥之後走向了民主，而且葡萄牙的前殖民地在取得獨立之後也走向馬克思列寧主義。在六十年代中期到八十年代初之間，自稱是馬克思列寧主義的第三世界政權的總數從6個增加到17個。就多數情況而言，這些政權的基礎相對狹窄，而且它們沒有能夠滿足經濟成功或持續的政治穩定的要求。在六十年代初期，拉丁美洲的政治家和美國的領袖們都把拉丁美洲的政治選擇看成是在改良與革命、約翰·肯尼迪和菲德爾·卡斯特羅之間的抉擇。不過，除少數幾個例外，拉丁美洲既沒有得到改良，也沒有進行革命，相反，實行的是以軍人或官僚威權政權形式的鎮壓。這些政權隨後在經濟上出現的失敗，就使得這種政府形式不能成為眼下的一種選擇方案。

像菲律賓和薩爾瓦多的那種右翼獨裁政權常常會導致左翼革命運動的增長。不過，在南美，軍政權殘忍而成功的鎮壓，從肉體上消滅了許多革命的極端主義者，同時也在馬克思主義和社會主義團體之間激發了對民主美德的新嚮往。在八十年代，正如胡安·林茨（Juan Linz）和阿爾弗萊德·斯傑潘（Alfred Stepan）所注意到的，拉丁美洲的左派逐漸把「程序民主」當作是「一種本身非常有價值的規範，同時也是這樣一種政治安排：它既提供反對國家恐怖主義的保護也提供通過選舉來邁向社會和經濟民主的希望。」在一種可比較的層次上，拉美解放神學（liberationtheology）之父中的一位，秘魯的古鐵雷斯（GustavoGutierrez）神父在1988年觀察到，「人們在獨裁下的經歷使得解放神學家們更加欣賞、珍惜政治權利。」東歐共產主義的垮台也進一步減少了馬克思主義、列寧主義作為其他威權政府的一種選擇方案的可能性。這樣，儘管威權政權有許多形式，如軍人政府、一黨體制、個人獨裁、絕對君主專制、種族寡頭或伊斯蘭獨裁，到八十年代為止，它們在很大程度上相互間已不被看作是一種可供選擇的方案。在非洲之外，以及在其他地方的少數幾個國家中，民主已經開始被視作任何威權政權的唯一合法和可行的替代者。

推薦閱讀：