【前沿】姜明安：國家監察法立法的若干問題探討

06-08

全文轉載自法學學術前沿微信公眾號，作者：姜明安，北京大學法學院教授，博士生導師。原文載《法學雜誌》2017年第3期，責任編輯：劉宇瓊。轉載做學習之用，如覺侵權，請及時聯繫本公眾號處理。

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摘要:國家監察法是國家監督領域的基本法，屬於憲法性法律。其調整的關係主要應該包括：國家監察機關與監察對象的關係、國家監察機關與人民代表機關的關係、國家監察機關與黨的紀律檢查機關的關係、國家監察機關與司法機關的關係以及國家監察機關內部的關係。為了科學合理地調整這些關係，國家監察法應對國家監察機關的組織、職責、許可權和監察手段、監察程序，以及對國家監察機關本身的監督、對國家監察對象合法權益的保障和救濟機制進行周密的設計和規範，以保證國家監察機關既有效行使反腐敗職能，又防止其濫用權力。

關鍵字:國家監察；國家監察法；國家監察機關

2016年11月，中共中央發布《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），隨後十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）。《試點方案》和《決定》均指出，國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革。既然是重大改革，根據習近平總書記關於「重大改革都要於法有據」的指示，必須立法，即制定國家監察法。中共十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議確定，由中央紀委牽頭抓總，落實改革方案，推動制定國家監察法。

國家監察法立法涉及法治理論和實踐層面的多方面的問題，如國家監察法的性質、地位和國家監察機關的性質、地位；國家監察法應調整的主要關係；國家監察法的體系和主要內容；國家監察機關的職責、履行職責的許可權和法律手段；對國家監察機關的監督和對監察對象合法權益的保障和救濟等。本文嘗試對這些問題做些初步探討，提出筆者對解決這些問題的相關設想和建議。

一、國家監察法的性質、地位

國家監察法的性質、地位和國家監察機關的性質、地位是密切相聯繫的。

首先，國家監察法不同於完全歸屬於行政法的《行政監察法》，而是與《人大常委會監督法》、《國家安全法》、《戒嚴法》、《國防法》、《民族區域自治法》等基本法律一樣，屬於憲法相關法（或稱「憲法性法律」）。因為行政監察法的調整對象是行政法制監督關係，行政監察法的執法主體是作為國家行政機關的行政監察機關。而國家監察法的調整對象是國家監督關係（行政法制監督關係只是國家監督關係的一種），國家監察法的執法主體是國家監察機關。國家監察機關不同於僅行使行政監察職能的行政監察機關，行政監察機關所進行的行政法制監督屬於行政系統的內部監督。國家監察機關作為國家機構整體的組成部分，其所行使的監督職能則是針對整個國家機關和整個國家公權力（甚至包括社會公權力）的。儘管國家機關即包括行政機關，國家公權力即包括行政權，從而對行政機關和行政權的監督是對整個公權力監督的重要組成部分，但國家監察機關對行政的監督已經不再是行政系統的內部監督而是已轉化成外部法律監督了。

其次，國家監察法不同於《國務院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等國家機關組織法。雖然國家監察法與國家機關組織法一樣，同屬於憲法相關法，但國家監察法不僅有組織法的內容，而且有行為法、程序法和救濟法的內容，具有混合法的性質。因為國家監察法要同時規定國家監察機關的組織體系、體制、內外關係、職責、許可權（組織法的內容）；規定整個監察權行使的流程，各監察階段監察行為的方式、步驟、行為準則和要求（行為法和程序法的內容）；規定對監察權行使的監督機制和對監察對象的救濟機制（救濟法的內容）。根據一般法律體系的結構，組織法、行為與程序法、救濟法是分立的，三者分別構成單獨的法律。如行政法體系中的行政組織法（《國務院組織法》、《地方人民政府組織法》等）、行政行為和行政程序法（《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強製法》及統一的行政程序法等）、行政救濟法（《行政複議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等）；司法法體系中的司法組織法（《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等）；司法行為法和司法程序法（《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、憲法訴訟法等）、司法救濟法（冤獄賠償法、司法賠償法等）。國家監察法之所以不同於行政法和司法法，將採取組織法、行為與程序法、救濟法三者合體的形式。主要是因為國家監督體制正處於改革轉型階段，法律既要對之引領、指導，又必須為之留下試驗和運作的廣泛空間，既要使改革於法有據，又不能過分束縛改革的裁量性和靈活性。在組織法方面，可能在較長一段時期內，我們還會採取我國目前許多國家機關一直沿襲採用的「三定辦法」，即通過國家編製機關發布相應文件規定其機構、職能和人員編製。在救濟法方面，我國還不可能建立完善的違憲審查和相應救濟制度，國家監察又不可能適用行政訴訟救濟，故目前主要只能依靠國家監察系統的內部監督和內部救濟。因此，我們現在進行國家監察法立法，主要著力點在行為法和程序法方面，但組織法和救濟法的內容又不可能完全空缺。雖然不能對此二者單獨立法，但在即將制定的國家監察法里，必然要規定國家監察機關的大致組織結構、基本職責和許可權，以及對國家監察可能的違法侵權行為的救濟。

再次，國家監察法屬於國家監督領域的基本法律。所謂「基本法律」，就是說在相應調整領域，其具有統率其他一般法律、法規和規章的地位。法規和規章自不待說，國家監察法制定後，必然要通過行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章的形式制定各種相應的實施規則、辦法。這些規則、辦法當然要以國家監察法為依據，不能與之相抵觸。至於在國家監察法之外是否有必要制定某種單一性的一般法律，例如，國家監察委員會對各級人大、各級法院、各級檢察院的監察必然有其特殊性，對於不同領域監察的特殊性問題今後是否有必要另行單獨立法，這都是今後需要研究和予以回應的問題。如果今後決定單獨立法，那二者的關係應是基本法律和一般法律的關係，即單行法必須遵循國家監察法的一般原則，不能以「後法優於前法」或「特別法優於普通法」為根據與之衝突、抵觸。

另外，國家監督領域的基本法除了國家監察法以外，還有《人大常委會監督法》。國家監察法與《人大常委會監督法》都是監督基本法，二者調整的對象有所差別。前者調整的重點是對公職人員的監督，包括對人大常委會委員和常委會機關工作人員的監督；後者調整的重點是對國家機關工作的監督，包括對國家監察機關工作的監督。當然。對國家機關工作的監督也包括對國家機關負責人和國家機關工作部門負責人的監督。這種監督與國家監察機關的監督有一定重合，但二者亦有區別：國家監察機關監督的重點是監督對象的廉政情況，主要目標和任務是反腐敗；人大和人大常委會監督的重點是監督對象的履職情況，主要目標和任務是保障法律和政策的實施。另外，國家監察機關對公職人員監督的範圍包括領導幹部和所有工作人員，而人大和人大常委會對公職人員監督的範圍僅限於領導幹部，如政府和政府部門正副行政首長、法院、檢察院正副院長、國家監察委員會正副主任，而不及於一般工作人員。

二、國家監察法調整的主要法律關係

國家監察法調整的法律關係主要有下述五種：

（一）國家監察機關與監察對象的關係

國家監察法調整的最主要的社會關係無疑是國家監察機關與監察對象的關係。不理順和規範這一關係，國家監察制度就無法運作，國家監察的目標和任務就無法實現。為理順和規範這一關係，國家監察法首先要規定國家監察機關的職責、職權和監督措施、監督手段，確定它有權對監察對象採取和實施什麼樣的監督行為；其次，國家監察法要規定國家監察機關行使職權的方式、程序，確定其怎樣對監察對象進行監督，保證其監督既有力有效，又不任性、恣意；再次，國家監察法要規定監察對象的權利義務，通過確立監察對象的權利（如陳述權、申辯權等），保障監察對象在接受監督的過程中，其人身權、財產權等合法權益不致被任意侵犯，通過確定監察對象的義務（如依監察機關的要求提供相關材料的義務、如實說明相關情況的義務等），保障監察機關順利進行監督；此外，國家監察法還要規定監察對象在接受監督過程中尋求救濟的方式和獲取救濟的途徑，使之在其合法權益受到監察機關違法侵害時能得到伸雪冤屈的機會。很顯然，要使國家監察制度順利和有效運轉，必須通過國家監察法明確監督方的權力、責任和被監督方的權利、義務，調整好監督方與被監督方的法律關係。

（二）國家監察機關與人民代表機關的關係

國家監察法需要調整的另一重要關係是國家監察機關與人民代表機關的關係。關於這一關係，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《決定》設定了一個大致框架：首先，「監察委員會由本級人民代表大會產生。監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生；監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，並接受監督」。其次，「監察委員會按照管理許可權，對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察」。這裡的「本地區所有行使公權力的公職人員」，當然包括本級人民代表大會及其常務委員會機關的公職人員。很顯然，《決定》設定的關於國家監察機關與人民代表機關關係的此種框架，需要作為國家基本法律的國家監察法予以確定和進一步明晰化、明確化。例如，國家監察機關向人民代表機關負責，究竟如何負責？是否需要定期和不定期向人民代表機關報告工作，接受人民代表機關的審查、審議？人民代表機關監督國家監察機關，究竟如何監督？人民代表機關代表是否可以對國家監察機關提出質詢，人大和人大常委會是否可以罷免國家監察機關的主要負責人？又如，人民代表機關有權監督國家監察機關（如有權罷免國家監察機關的主要負責人），國家監察機關也有權監察人民代表機關的公職人員，在監察過程中有權對人民代表機關的主要負責人予以處置、處分，二者的關係應如何協調，以確保不發生衝突？這些都需要國家監察法予以調整和規範。

（三）國家監察機關與黨的紀律檢查機關的關係

關於國家監察機關與黨的紀律檢查機關的關係，中央發布的關於國家監察體制改革的《試點方案》僅有簡單的一句話予以表述：「黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公」。但二者的具體關係如何，是否需要國家監察法予以明確？也許國家監察法不會直接規定國家監察機關與黨的紀律檢查機關的關係，但國家監察法立法時必須明確二者的關係。這種關係是如同黨的中央軍事委員會和國家中央軍事委員會的關係一樣，二者完全融為一體，「一個機構，兩塊牌子」，還是「兩個機構，合署辦公」，監察機關與黨的紀律檢查機關在職責上仍有所分工，前者主要實施法律監督；後者主要實施紀律監督。單純從理論上講，黨的紀律檢查機關是中國共產黨的機關，它實施的紀律監督應該是對中國共產黨自己黨員的監督，對其他民主黨派黨員和其他非黨員公職人員的監督應由國家監察機關實施。但從工作便利上講，二者不加區分，不分彼此，其監督可能更有效率。無論最後決定採取何種關係模式和體制，都必須通過相關國家法律或黨內法規明定，如果國家監察法或其他國家法律都不方便規定的話，則必須通過黨內法規明確二者的相互關係。

（四）國家監察機關與司法機關的關係

關於國家監察機關與司法機關的關係，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《決定》給予了一個大致輪廓性的規定：國家監察機關「履行監督、調查、處置職責」，「對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴」。這意味著，國家監察機關與司法機關在法律監督上既有區別，也有聯繫。首先，國家監察機關在性質上不是司法機關，它不能行使國家檢察機關的公訴權，更不能行使國家審判機關的審判權。對涉嫌職務犯罪的案件，它必須移送人民檢察院依法提起公訴，由人民法院審理和依法作出判決；其次，國家監察機關可以行使公安機關和檢察機關行使的某些刑事強制措施權和刑事偵查權，如訊問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置等。對於國家監察機關與司法機關的關係，對於二者的聯繫與區別，《決定》確定的當然只是大致的輪廓，國家監察法立法必須對之明晰化。例如，調查權與偵查權究竟有何區別，留置與刑事拘留究竟有何區別，國家監察機關是否有權逮捕職務犯罪嫌疑人，如賦予其逮捕權，是否應經人民檢察院批准，等等，這些都需要國家監察法予以明確。

（五）國家監察機關內部的縱向與橫向關係

國家監察機關的內部關係也是國家監察法應予調整和規範的一項重要關係。內部關係包括縱向關係與橫向關係。關於國家監察機關內部的縱向關係，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《決定》規定，「監察委員會對（本級人民代表大會及其常務委員會和）上一級監察委員會負責，並接受監督」。這一規定既不同於《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》對國家檢察機關、國家審判機關內部縱向關係的規定，也不同於《地方組織法》對地方政府內部縱向關係的規定。《人民檢察院組織法》對國家檢察機關內部縱向關係的規定是：「最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作」。即二者的關係屬於領導關係；《人民法院組織法》對國家審判機關內部縱向關係的規定是：「下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督」。即二者的關係屬於監督關係；《地方組織法》對地方政府內部縱向關係的規定是：「地方各級人民政府對（本級人民代表大會和）上一級國家行政機關負責並報告工作」，「地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院」。此種關係屬於比檢察機關內部領導關係領導性更強的關係。國家監察機關內部的縱向關係可能更接近政府系統的內部的縱向關係，而與人民檢察院內部的縱向關係有一定差別，與人民法院內部的縱向關係則有更大差別。當然，這一關係還需要國家監察法立法予以具體化。至於國家監察機關內部的橫向關係，則取決於監察委員會的內部機構設置的模式，國家監察法將不會對之作出具體明確的規定，而很可能留待今後監察委員會制定機構設置方案時予以明確。

三、國家監察法的體系和主要內容

國家監察法立法體系有兩種模式可供借鑒：一是《人大常委會監督法》的模式；一是《行政監察法》的模式。前者是按監督內容和監督方式設計章節，除總則附則外，分別設置聽取和審議監督對象專項工作報告章、審查和批准決算、聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算執行情況報告、審計工作報告章、法律法規實施情況檢查章、規範性文件備案審查章、詢問和質詢章、特定問題調查章、撤職案的審議和決定章。後者是按監督體制機制設計章節，除總則附則外，分別設置監察機關和監察人員章、監察機關職責章、監察機關許可權章、監察程序章、法律責任章。筆者認為，國家監察法立法將主要採用《行政監察法》的結構模式，適當參考《人大常委會監督法》的體系設計。具體而言，可在現行《行政監察法》七章的基礎上增加三章：一為「國家監察的範圍和監察方式」，以明確國家監察機關監督的對象、監督內容和監督手段；二為「對國家監察機關的監督」，以加強對監督者的監督，防止其違法和濫用監督權；三為「對國家監察對象合法權益的保障和救濟」，以加強對被監督者合法權益的保護，盡量防止冤假錯案的發生，以及在冤假錯案發生後能為蒙冤者提供有效的法律救濟途徑。

據此，國家監察法主要應包括下述六個方面的內容：

（一）國家監察機關的組織

國家監察法雖然不能包括國家監察機關組織法的全部內容，但應包括其核心內容。首先，國家監察法應確立國家監察機關的性質和地位：國家各級監察委員會由同級人大產生，對同級人大及其常委會和上一級監察委員會負責，受同級人大及其常委會和上一級監察委員會監督；國家監察機關是行使國家法律監督和反腐敗職能的專門國家機構。國家監察法在規定國家監察機關的性質和地位上，應特別突出其直接由人大產生和反腐敗的基本職能（儘管並非唯一職能），這是非常重要的；其次，國家監察法應規定國家監察機關的組織體系，確定國家監察委員會和地方各級監察委員會以及它們的派出機構，各級監察委員會及其派出機構的相互關係；再次，國家監察法還應規定國家監察人員的基本素質要求，包括政治素質、思想品質素質、文化專業知識素質和法律知識素質；規定監察委員會主任、副主任和委員的產生、任免方式等。

（二）國家監察機關的監察範圍與職責

關於國家監察機關的監察範圍，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《決定》確定監察對象為「所有行使公權力的公職人員」現任監察部副部長肖培日前對「所有行使公權力的公職人員」加以界定，將之概括為下述六類人員：（1）《公務員法》所規定的國家公職人員，具體包括中國共產黨機關、人大機關、行政機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關、工商聯機關的公職人員，以及參照公務員管理的人員；（2）由法律法規授權，或者由行政機關委託行使公共事務職能的公職人員；（3）國有企業的管理人員；（4）公辦教育、科研、文化、醫療、體育事業單位的管理人員；（5）社會自治組織中的管理人員；（6）其他依法行使公共事務職能的人員。當然，這個範圍是否適當，還需要在國家監察法立法時審慎權衡確定。

關於國家監察機關的職責，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《決定》確定為下述三大職責：（1）監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況；（2）調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為；（3）對職務違法和職務犯罪行為作出處置決定，對涉嫌犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。對於這些職責，國家監察法立法一方面需要加以確立和具體化，另一方面也需要加以適當補充。現行《行政監察法》為行政監察機關規定了五項職責，這些職責中有些職責可經過一定修改轉化為國家監察機關的職責，作為上述三大職責的補充。現行《行政監察法》規定的五項職責是：（1）檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題；（2）受理對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；（3）調查處理國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為；（4）受理國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴；（5）法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責。在這五項職責中，其中第三項（調查、處理職責）已為第十二屆全國人大常委會第二十五次會議《決定》確定的三大職責所包含，第一項（檢查職責）、第二項（受理控告、檢舉職責）、第四項（受理申訴職責）、第五項（法定其他職責）則應在做相應修改後為國家監察法立法所保留。其中第一項的檢查對象和客體可改為「國家機關在遵守和執行法律、法規中的問題」；第二項的受理事項可改為「受理對國家公職人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；第四項的受理事項可改為」受理國家公職人員不服主管機關給予處分決定的申訴，以及法律、法規規定的其他由監察機關受理的申訴「；第五項法定其他職責中的」法律、行政法規「可改為」法律「，去掉」行政法規「，即限於法律規定的其他職責。

（三）國家監察機關履行職責的許可權和手段

第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《決定》確定了國家監察機關履行職責的十二項許可權和手段，它們分別是：（1）談話。指警示誡勉談話。在公職人員實施了輕微違法違紀行為時，監察機關通過談話使其懸崖勒馬，改過自新；（2）訊問。指訊問違法違紀嫌疑人。監察機關在掌握了公職人員實施違法違紀行為的線索或證據時，通過訊問核實相應線索或證據；（3）詢問。指詢問證人。這是監察機關調查取證的一種手段；（4）查詢，指查詢電訊、銀行、證券、郵政等掌握違法違紀嫌疑人某種電訊聯繫、銀行存款、證券交易、郵政聯繫等信息的部門，以獲取相應信息。這也是監察機關調查取證的一種重要手段；（5）凍結。指凍結銀行存款、郵政匯款、證券交易等，以防止違法違紀嫌疑人轉移涉案資金、款項。這是監察機關在辦案過程中採取的一種強制措施；（6）調取。指從有關部門、組織調取案卷、資料、文件、證據等，這同樣是監察機關調查取證的一種重要手段；（7）查封。指查封場所、設施或者財物，是監察機關在辦案過程中採取的一種強制措施；（8）扣押。指扣押違法違紀嫌疑人的財物，這也同樣是監察機關在辦案過程中採取的一種強制措施；（9）搜查。指搜查違法違紀嫌疑人的工作場所、住宅、人身等，是監察機關調查取證的一種較嚴厲的手段，運用這一手段需要特別慎重；（10）勘驗檢查。指對違法違紀行為現場的勘驗檢查，是監察機關較常用的調查取證手段；（11）鑒定。指對物品、文件等的鑒定，也是監察機關較常用的調查取證手段；（12）留置。指對違法違紀嫌疑人留置訊問，此既不完全同於作為行政或刑事強制措施的拘留，也不完全同於目前紀檢、監察機關作為調查取證手段使用的」雙規「、」雙指「，而是一種兼具強制措施性質和調查取證措施性質的國家監察手段。這一手段的具體運作方式和程序，特別是留置的時間限制，還有待國家監察法作出具體規定，以防止監察機關濫用留置權。

國家監察法除了應當對上述監察許可權和監察手段予以規定和規範外，還應對現行《行政監察法》規定的有關許可權和手段予以承襲或在作出某種修正後予以承襲。這主要包括下述措施：（1）要求被監察《的部門和人員提供與監察事項有關的文件、資料、財務帳目及其他有關的材料，進行查閱或者予以複製；（2）要求被監察的部門和人員就要求被監察的部門和人員涉及的問題作出解釋和說明；（3）責令被監察的部門和人員停止違反法律、法規和紀律的行為；（4）責令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物；（4 ）建議有關機關暫停有嚴重違紀嫌疑的人員執行職務；（5）在辦案過程中，可提請有關部門、機構予以協助；（6）在遇有下述情形時，向被監察的部門或其上級部門提出監察建議：監察對象拒不執行法律、法規或者違反法律、法規，應當予以糾正的；監察對象作出的決定、命令、指示違反法律、法規或者國家政策，應予糾正或撤銷的；監察對象的行為給國家利益、集體利益和公民合法權益造成損害，需要採取補救措施的；錄用、任免、獎懲決定明顯不適當，應當予以糾正的；監察對象的行為依照有關法律、法規的規定，應當給予行政處罰的，或者需要給予責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等問責處理的，或者需要完善廉政、勤政制度的；（7）在遇有下述情形時，除向被監察的部門或其上級部門提出監察建議外，監察機關可直接作出監察決定：監察對象違法違紀，依法應當給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除處分的；監察對象違法違紀取得的財物，依法應當沒收、追繳或者責令退賠的；（8）監察機關的領導人員可以列席被監察機關的有關會議，監察人員可以列席被監察機關的部門的與監察事項有關的會議。

（四）國家監察程序

監察程序同樣是國家監察法立法要規定的重要內容。我國傳統法制往往都是重實體輕程序，在立法中要麼不規定程序，要麼僅規定要求相對人履行的各種手續、要求相對人提供各種材料、表格的程序，很少規定要求公權力主體應遵循的，保證其行為公開、公正、公平的程序。但現代法治則非常重視正當法律程序，將正當法律程序視為制約公權力主體行使權力，防止其任性、濫權、腐敗，保障相對人合法權益的基本屏障。因此，我們進行國家監察法立法，必須特別重視體現民主、權力制約、人權保障的現代法治精神的程序。在設計監察程序制度時，應特別規定和確立下列程序制度：（1）監察公開制度。監察機關應堅持在陽光下行使權力，在陽光下辦案，防止和杜絕暗箱操作；（2）公眾參與制度。監察工作雖然需要依靠很多專業技術，但不能神秘化，必須依靠廣大人民群眾，必須堅持公眾參與的原則，從發現案件線索，到調查取證，到審理決定，都必須保證一定方式的公眾參與；（3）證據審查核實制度。監察工作必須特別注重事實、注重證據，為避免冤假錯案，應建立嚴格的證據審查核實制度，只有證據過硬，才能辦出真正的鐵案；（4）迴避制度。監察工作應實行嚴格的迴避制度：案件審查審理人員如果是被審查人或檢舉人的近親屬、主要證人、利害關係人、或者存在其他可能影響公正審查審理情形的，均應當迴避，不得參與相關審查審理工作；（5）排除干預製度。案件審查審理人員辦理具體案件，不得接受任何外人的說情請託，對任何非本案主管領導、組織、單位的打招呼，不僅應予拒絕，而且要將打招呼者記錄在案，報所在監察機關或上級監察機關處理處分（6）聽取陳述申辯制度。聽取陳述申辯，是正當法律程序的基本要求，監察工作尤應如此。對於違法違紀嫌疑人，即使監察機關對其違法違紀事實已經充分掌握，也必須聽取他們的陳述申辯。這不僅是保證辦案質量的要求，也是保障當事人人權的法治要求。

監察程序當然不止上述這些制度，但上述制度是最重要的，國家監察法立法必須予以確立。

（五）對國家監察機關的監督

國家監察機關是對國家公職人員進行監督的機關。但監督者本身也應該接受監督。因為監督權同樣是一種公權力。任何公權力，如果沒有監督和制約，都必然濫用和腐敗，這是一條萬古不易的規律。如何設計對國家監察機關及其工作人員的監督機制，是國家監察法立法的重要任務。根據我國的法律監督體制，這種監督自然應包括人大及其常委會的監督、人民群眾的監督、新聞媒體和社會輿論的監督，以及國家監察機關的自我監督。是否還應包括司法監督，被監督者對監察機關的監督行為不服，可否向人民法院提起訴訟，這是國家監察法立法時需要認真研究的問題。筆者主張有限的司法監督，即允許被監督者起訴，但對可訴性行為應加以限制，使之控制在較小的範圍，如暫時僅限制為人身自由和財產強制措施。

無論國家監察法是否為司法監督開口子，人大和人大常委會的監督都是對國家監察的監督機制中不可或缺的環節，而且應是最主要最核心的環節。現行《人大常委會監督法》規定的對一府兩院的監督措施大多可以適用於國家監察機關。其中可適用的主要監督方式有下述六項：（1）聽取和審議國家監察機關的專項工作報告。報告專題包括人大常委會執法檢查中發現的突出問題、人大代表對監察機關提出的建議、批評和意見集中反映的問題、人大常委會組成人員提出的比較集中的問題、人大專門委員會、常委會工作機構在調查研究中發現的突出問題、人民來信來訪集中反映的問題、社會普遍關注的其他問題；（2）對監察工作進行視察或專題調研。人大常委會在聽取和審議專項工作報告前，委員長會議或者主任會議可以組織常委會組成人員和人大代表，對監察機關有關工作進行視察或專題調研。常委會可以安排參加視察或專題調研的代表列席常委會會議，聽取專項工作報告，提出意見；（3）就監察機關的專項工作報告作出決議和向社會公布。人大常委會在對監察機關的專項工作報告進行審議後，將審議意見交付其處理。監察機關應將處理情況送交人大專門委員會或常委會有關工作機構徵求意見，並向常委會提出書面報告。常委會認為必要時可對專項工作報告作出決議，監察機關應對決議執行情況向常委會報告。此外，監察機關的專項工作報告和常委會對專項工作報告的審議意見、監察機關對審議意見的處理情況及對常委會決議執行情況的報告，均應向人大代表通報，並向社會公布；（4）詢問和質詢。人大常委會審議議案和有關報告時，可向監察機關有關負責人提出詢問；一定人數的人大常委會組成人員聯名，可向監察機關書面提出質詢案。對於質詢案，監察機關應當口頭或者書面答覆。（5）人大常委會組織對監察工作特定問題調查。人大常委會對監察工作的有關事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織有關特定問題的調查委員會，對相應問題進行調查，調查委員會負責向常委會提交調查報告；（6）作出撤職決定。對違法失職的監察委員會委員和副主任，人大常委會可以作出撤銷其職務的決定，但監察委員會主任違法失職，只能由選舉產生他（她）的人大罷免。

（六）對國家監察對象合法權益的保障和救濟

現行《行政監察法》對監察對象合法權益設定的保障和救濟是複審--複核機制，即監察對象對監察決定不服的，向作出監察決定的監察機關申請複審，申請人對複審決定仍不服的，向上一級監察機關申請複核。上一級監察機關的複核決定和國務院監察機關的複查決定或複審決定為最終決定。

這一保障和救濟機制是不甚完善的，對於有效保障監察對象的合法權益尚不充分。國家監察法立法有必要適當引入司法救濟機制，即監察對象對於監察機關採取的限制人身自由的強制措施（如留置）、對財產的部分強制措施（如查封、凍結、扣押、搜查等），以及個別最嚴厲的行政處分決定（如開除公職）不服，國家監察法應賦予相對人向法院提起訴訟的權利。監察機關雖然不是行政機關，但監察機關的上述行為具有廣義行政行為的性質。因此，對監察對象向法院提起的這類訴訟，並將這類訴訟歸入行政訴訟的範疇，這在理論上是能夠成立的。