周小川：金融改革發展及其內在邏輯

　　作者｜周小川(全國政協副主席、中國人民銀行行長)　　中國金融改革和發展的歷程回顧　　20世紀80年代：引進市場經濟金融體系的基本結構　　20世紀80年代是我國國民經濟向市場經濟轉軌的早期，金融市場領域改革的主要任務是引進市場經濟金融體系的基本結構。　　在20世紀80年代之前的計劃經濟時代，我國「大一統」的金融體系中只有人民銀行一家。當時金融體系最明顯的特徵是，人民銀行既管宏觀平衡，又提供商業性金融服務。80年代金融改革的一項主要內容就是改變這一金融組織體系結構，通過建立一些新的金融機構，將中央銀行和商業性金融體系分開，構建一個所謂雙層銀行體系。在這個體系中，中央銀行專註於宏觀調控、金融監管和為銀行提供支付清算等金融服務；商業性金融機構則從人民銀行獨立出來，面向企業和居民提供商業性金融服務。具體而言，中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行、中國農業銀行以及中國人民保險公司都是在20世紀80年代前後建立或恢復建立的。建設銀行過去服務於財政功能；中國銀行在恢復設立之前實際上是人民銀行內部的國際局(對外加掛一個牌子)；農業銀行當時是一塊虛的牌子；中國人民保險公司過去只做進出口方面涉及的貨運險，是人民銀行和財政部的下屬機構。　　與此同時，80年代還在探索證券交易。當時沒有成立股票交易所，80年代後期有個別證券營業部試點開展了證券交易。　　20世紀90年代上半期和中期：建立符合市場經濟需要的金融機構和金融市場基本框架　　20世紀90年代上半期和中期，金融改革發展以黨的十四大和十四屆三中全會為根據，與國家開始建立社會主義市場經濟基本框架相平行，主要特徵就是建立符合市場經濟的金融市場和組織結構的基本框架。　　首先是專業銀行轉向商業銀行。當時，工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行四大國有銀行和交通銀行都已經成立了，但四大行還是專業銀行，分別服務於工商業、農業、國際業務和項目建設等行業或領域，相互之間沒有充分的競爭。這顯然不符合競爭性市場經濟的基本特徵，同時也難以進行調控。並且，如果國家在某一領域有政策性要求，如有企業發不出工資，國家要求給予支持，那麼四大行也必須負責自己領域的政策性業務。這不僅不利於銀行業的發展，也不利於社會主義市場經濟下市場主體的健康發展。基於這種考慮，1993年黨的十四屆三中全會決定成立三家政策性銀行，即國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行，專門承擔政策性服務，四大行只承擔商業性業務，同時四大行不再按專業領域劃分業務，相互之間可以交叉、競爭，以便改進服務。　　專業銀行向商業銀行轉變的另一重要背景是，黨的十四屆三中全會提出國有企業要建立現代企業制度，即建立以產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學為基本特徵的公司組織結構和初步的治理框架。當時就有一個問題，如果現代企業制度也適用於這些大型國有銀行，那麼這些專業銀行也要像國有企業改革一樣，按照現代企業制度改變專業銀行的性質，變為市場競爭主體，並按照現代企業制度來運營管理。　　其次，這一時期建立了證券市場。1990年底，上海證券交易所和深圳證券交易所正式建立，國家層面成立了證券委和證監會，後來證券委的發行審核功能合併進了證監會。　　再次，保險業取得較快發展，特別是壽險開始初步發展。1998年，專門成立了中國保險業監督管理委員會。　　最後，在金融機構和金融市場改革發展的基礎上，建立了新的宏觀調控框架，明確了當時國家計委、財政政策、貨幣政策的各自功能，宏觀調控從直接調控加快轉向間接調控。　　亞洲金融風波期間：整頓與應對衝擊　　泰國在1997年上半年就開始出現問題，到下半年金融危機跡象就比較明顯了。亞洲金融風波對中國造成的影響持續了4～5年的時間。亞洲金融風波期間，中國金融領域的一項重要任務是進行金融整頓。當時處於建立社會主義市場經濟體制的早期，金融領域有很多混亂的情況。特別是，由於會計標準沒有建立，商業銀行貸款分類方法不科學，財務紀律不規範，資本金也不充足，使得在亞洲金融風波影響下，相當一部分金融機構經營不下去，甚至關閉破產，廣國投事件是最重要的案例。　　另外，為應對亞洲金融風波衝擊，我國調整了金融體系的結構。就整個經濟體制改革而言，需要在適當分權的基礎上，建立中央與地方之間的合理關係，但是在金融調控方面，還是需要進行垂直管理。因此，1997年的全國金融工作會議對金融體系的組織結構做了調整。　　再有，金融業配合國家對亞洲金融風波造成的重大衝擊進行恢復。為應對危機衝擊，當時推出了以基礎設施建設為主的經濟刺激計劃，財政和金融部門都要配合這方面工作。這一階段最重要的任務是國有企業脫困。受亞洲金融風波影響，國有企業困難比較明顯，因此國家推出國有企業「三年脫困」計劃。其實，當時銀行業也相當困難，不良資產大概在25%～45%，損失也很大。但國有企業涉及更多人就業，問題更加緊迫。因此，國家通過債轉股減輕國有企業債務負擔，成立四家資產管理公司剝離大型銀行不良資產，幫助國有企業休養生息，走出亞洲金融風波帶來的大量下崗和效益下滑的困境。這些措施實際上是由金融系統先承擔更大的損失，等國有企業狀況好轉後，金融業還得回頭再來收拾遺留下來的財務問題。　　2002～2008年的金融改革與發展：健康化、規範化和專業化　　從2002年下半年左右、走出亞洲金融風波影響開始，中國金融改革和發展進入了一個新的階段。個人認為，這個階段金融改革和發展的主要內容可歸納為健康化、規範化和專業化。　　關於健康化和規範化。很多改革既是健康化，同時也是規範化。在亞洲金融風波影響下，銀行體系積累了很多問題，不良資產很多，資本金嚴重不足。證券市場起伏不定，總體來看上市公司質量比較差，發行和交易秩序也比較混亂。保險公司主要是壽險公司處於大面積利差損，即當通貨膨脹高、利率高的時候，保險產品參考銀行利率承諾的固化收益率很高，而當通貨膨脹降低、利率下調後，保險公司資金運用的實際收益率較低，就會出現巨大的利差損。因此，保險公司的財務狀況也非常不健康。　　亞洲金融風波之後，就需要對金融機構特別是有影響的大型金融機構進行財務重組，使其恢復到健康狀態。要進行財務重組，就需要弄清資產質量，其中首要的是改革會計準則。銀行財務狀況對會計制度非常敏感，資產負債表健康與否，很大程度上取決於所使用的會計制度。之前雖然對計劃經濟時代的會計制度有所改動，但是不夠徹底。當時資產損失不能減計和計提，比如庫存損失了或者某個投資項目損失了，都不能計提。這樣，銀行對企業貸款質量衡量和對不良資產的計算就是不真實的。上市公司也是如此。上市公司會公告盈利狀況，但因為損失沒有充分計提，數據是不真實的，對資本市場也會造成不良影響。2001年、2002年前後，我國對會計準則進行了改進。這是非常實質性、基礎性的工作。　　對銀行來說，過去貸款分類很不合理，大量不良資產被掩蓋，通過實行貸款五級分類制度，就可以弄清楚銀行不良資產的真實情況，做到摸清家底。在弄清不良貸款的基礎上，就可以明確哪些不良資產需要剝離，銀行需要補充多少新的資本。然後，國家就要想辦法注資。當年的做法是財政和金融體系拿出一部分資源進行注資，包括外匯儲備和黃金儲備，來改進大型銀行和保險公司的資本狀況，隨後也改進了一部分證券公司的資本狀況，使這些金融機構基本合格。　　金融機構財務狀況基本合格後，要想跟上國民經濟迅速發展的需要，還需要不斷增強資本。因此，大多數效益比較好的銀行、保險公司、證券公司逐步發行上市，變成上市公司。上市除了可以籌集資本外，更重要的是，要按照現代企業制度建立公司治理結構，同時提升透明度，金融機構要受到來自廣大投資者特別是股票市場投資者和戰略投資者的壓力和監督約束，從而有足夠的動力加強財務和風險管理。　　在此期間，另一項重要的金融改革是農村信用社改革。農村信用社資產大概佔到了金融系統總量的10%左右，當時不良資產佔比在50%左右，也非常高。農村信用社改革採用了與前述大型國有銀行類似的辦法。同時，農村信用社比較分散，情況參差不齊，所以當時改革設計了正向激勵機制，調動各方面積極性，鼓勵做得好的，約束做得差的。　　在抓好大型金融機構和農村信用社改革的同時，運用同樣的思路，但以財務損失自擔為原則推進中等金融機構，包括中等商業銀行和城市商業銀行的改革。改革之後，相當一部分好的金融機構也都成為上市公司。　　這個階段，股票市場也大力推進了規範化。中國股票市場長期存在股權分置，上市國企的股票分國有股和流通股，國有股有一部分叫法人股，法人股不能在市場上流通，形成了雙軌制。股權分置是改革轉軌期間中國特有的一種現象，很不規範，影響了投資者信心和股票市場的進一步發展。2005年，國家下決心推動股權分置改革，解決了這一不規範問題。　　由此可見，這個過程覆蓋了各類金融機構，包括銀行、證券和保險機構，以及大型、中型和小型等不同層次。同樣的改革邏輯關係和原則，使得不同領域和不同層次金融機構的改革之間存在必然聯繫。這些改革為我國金融體系成功應對2008年全球金融危機打下了基礎。　　關於專業化。專業化主要是指金融業更深入地依據市場經濟的規律去運作，同時金融監管也進一步走向專業化。2003年中國銀監會從人民銀行分設，明確了銀監會、證監會、保監會三家專業性監管機構的目標責任，理清了金融監管和宏觀調控的責任關係。同時，金融監管部門集中了人才，監管工作水平有了顯著提高。　　應對全球金融危機：跟上全球金融治理體系改革步伐　　上述健康化、規範化和專業化的階段還沒有完全走完，隨著2008年9月份雷曼兄弟破產倒閉引發全球金融危機，中國的金融改革和發展也進入了一個新的階段。這個階段金融領域的主要工作是配合國家應對全球金融危機衝擊，特別是配合2008年11月份推出的一攬子經濟刺激計劃，這在宏觀政策和一些結構性的金融支持政策方面均有體現。　　這段時期國際金融領域改革的一項重要內容，是針對全球金融危機給宏觀調控和金融體系提出的重大挑戰，在金融領域作出大量糾正和顯著改進。主要包括：對於導致金融危機發生的問題，比如資本不充足、槓桿率過高、衍生產品市場混亂(危機前，美國的金融衍生產品市場過於複雜龐大，很多情況美國監管當局都搞不清楚)等加以糾正，對相關市場進行改造，特別是加強了對金融體系中交易部門槓桿率的監管，增加金融穩定措施，對清算系統採取交易對手方集中清算。其中一個重要的內容是建立健全宏觀審慎管理框架。全球金融危機暴露出金融體系存在非常明顯的順周期性，即經濟狀況好的時候，大家都覺得好，評級評得好，股票價格高，借貸槓桿率也高；一旦出現危機，上述各環節就都會出現收緊，「落井下石」。順周期因素加大了經濟金融的波動性和危機程度。為此，需要在金融系統中引進一些逆周期的因素，經濟好的時候讓它冷一冷，差的時候能夠扶一扶。這些措施在大的概念上被命名為「宏觀審慎政策框架」。該提法在國際上被寫入了G20文件，在國內被寫進了黨的十八大、十八屆三中全會的文件，也連續幾年寫進了政府工作報告。　　總之，國際金融領域推出了很多改革，這些改革對我們有很好的借鑒和啟示意義。一是對於國際上出現的經驗教訓，有些我們也是深有體會的。中國在2008年全球金融危機之前，經濟金融領域存在很多問題，2008年底、2009年初經濟同樣出現急劇下滑，只是我們的問題沒有美國、歐洲那麼大，所以下滑得沒那麼狠。二是有些屬於發達金融市場的問題我們還沒有遇到，但是我們通過學習和反思，未雨綢繆，可以把國際上反思經驗教訓所建立的新規則、秩序、標準、監管學過來。這對我們防止今後犯同樣的錯誤是有好處的。　　當前階段的金融改革和發展：市場化、國際化和多元化　　全球金融危機後期，我們按照黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，全面深化改革開放，著力推動金融業市場化、國際化、多元化。　　市場化　　黨的十八屆三中全會明確提出，讓市場在資源配置中起決定性作用。經濟學術語中的資源是指生產要素，主要包括勞動力、資本、土地，此外，有時也可以擴大到能源品等。總之，所謂資源的優化配置是生產要素的配置。顯然，資金包括外匯資金如何配置，是讓市場在資源配置中起決定性作用的一個非常重要的內容，要達到這一目標，就要實現資金價格即利率和匯率的市場化。這是市場化改革的兩個重要內容。　　關於利率市場化。實現利率市場化是一個過程，之前已經完成了一些步驟。2004年開始推動貸款利率市場化。當時推進利率市場化有一個總體思路，即先貸款後存款、先大額後小額，先外幣後本幣。後來，沿此思路邁出了若干步改革，隨後就碰到了全球金融危機，金融工作的主要精力暫不在市場化改革方面了。金融危機之後，我們開始加快推進利率市場化改革。通過這幾年的改革，貸款利率已經完全放開，金融市場上的其他利率，如債券、拆借和票據的利率，以前都已完全放開，目前只對存款利率保持50%的浮動上限管理。很多人認為，存款利率市場化是利率市場化的最後一步。其實，這最後一步我們是分若干小步邁出來的，在過去的兩年中，存款利率浮動上限先從10%提高到20%，然後再提高到30%和現在的50%，已經走了四步。我估計50%之後，步伐可以加大，加快實現市場化。　　關於匯率市場化。我國匯率市場化也走過了較長階段。早在1993年底，我們就進行了雙軌合一的外匯體制改革，1996年中國宣布經常項目可兌換，並開始醞釀逐步實現資本項目可兌換，但當時條件還不成熟，隨後就遇到了亞洲金融風波，匯率體制改革一度放緩。黨的十六屆三中全會確定了人民幣匯率體制改革的總體目標，即建立健全以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度，使人民幣匯率在合理均衡水平上保持基本穩定。按照這一要求，2005年推進了匯率體制改革，開始實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度。經過2007年、2012年和2014年三次調整，人民幣兌美元交易價每天浮動幅度由3‰逐步擴大至2%，同時人民銀行逐步退出常態化的外匯干預。新的匯率體制要求人民幣匯率更充分地反映經濟基本面，其中一個重要內容就是要反映國際經常項目收支的平衡情況，即匯率主要由外匯市場的供求關係決定。經常項目收支共有四項構成，包括貨物貿易和服務貿易兩個大項，以及投資收入和轉移款項兩個小項。　　國際化　　在多年的市場化改革基礎上，金融改革和發展就可以加大國際化的步伐，以前是不具備這個條件的。最近幾年，國際化進展較快。一個重要工作是在2014年推出了滬港通，實現了上海證券交易所和香港聯交所的互聯互通。國際化的另一重要領域是人民幣國際化勢頭加快、人民幣資本項目可兌換加快推進、人民幣離岸市場建設得到加強以及金融支持企業「走出去」的步伐加快，包括當前已經運行的絲路基金和正在籌備的亞洲基礎設施投資銀行，也包括正在熱議中的人民幣能否加入國際貨幣基金組織的特別提款權(SDR)，從而成為國際主要儲備貨幣之一等熱點議題。　　關於人民幣國際化。應該說，人民幣國際化起步比人民銀行、金融管理部門包括外匯局設想得要早，國際社會對人民幣的歡迎程度也超過我們當時的預期。人民幣國際化之所以比較順利，主要是因為全球金融危機期間西方國家金融市場一度非常疲弱，加之由於金融危機導致的貨幣不穩定，市場上缺乏美元，且對美元信心不足，歐洲主權債務危機導致歐元振蕩也較大，日本經濟也不太好，也影響了日元。總之，全球金融危機對主要國際貨幣都造成了負面影響，人民幣就受到了歡迎。首先是韓國出於穩定需要，主動要求和中國開展貨幣互換，隨後陸續有二十多個發展中國家提出貨幣互換，甚至一些發達國家也加入進來，從2014年開始，中國分別與歐央行及英國、瑞士等國央行做了貨幣互換安排。因此，可以說是全球金融危機的爆發，多少有點兒意外地把人民幣推向國際社會了。　　我們對待人民幣國際化的態度，首先是順水推舟，順應市場需求。既然國際社會歡迎人民幣，同時中國已經成為世界第二大經濟體，通過人民幣國際化在國際市場上實現國際國內兩種資源的優化配置，對中國也是有巨大好處的。因此，我們應該根據自身經濟實力，順應實體經濟需求，推進人民幣國際化。其次，要真想做強人民幣，使其符合市場預期站到那個位置的話，我們就要做好自己的家庭作業，繼續推進經濟金融改革、改變相關規則，不斷採取措施，以適應人民幣國際化的需要。　　目前，與人民幣國際化相關的工作主要包括以下幾項。一是中國和其他國家簽訂協議，在雙邊貿易投資中使用本幣。比如中國和俄羅斯之間的經貿往來可以使用人民幣，也可以使用盧布。二是雙邊央行之間開展本幣互換。比如說，如果俄羅斯缺少人民幣，或者中國缺少盧布，兩國央行可以居中進行貨幣互換，由此人民幣就出去了。三是指定人民幣清算行。雙邊都使用人民幣的時候，境外市場上人民幣有時候多、有時候少，多的時候應該可以迴流到境內，少的時候可以調劑出去，這個機制就需要由清算行來完成。理論上，也可以在中國設立盧布的清算行，但由於人民幣更受歡迎，所以很多國家希望設立人民幣清算行。同時，不僅是鄰國或發展中國家，近年的一個顯著變化是，從英國開始一些西方國家也要求設立人民幣清算行。四是有些國家開始主動宣布將人民幣作為其外匯儲備一部分。五是雙邊本幣直接掛牌交易。人民幣最早和馬來西亞林吉特開展直接交易。在此之前，人民幣與林吉特之間的交易一般是通過美元套算，人民幣先換成美元，美元再換林吉特。這種套算方式有時受美元不穩定影響較大，同時差價也大，成本較高。通過與其他國家貨幣之間直接交易，雙邊貨幣就可以形成匯率，不經過其他貨幣套算，便利化程度更高。　　關於資本項目可兌換。在國內金融改革發展順利推進的基礎上，人民幣可以加快走向資本項目可兌換。早在1996年，我國就宣布了經常項目可兌換。在資本項目方面，過去只是外商直接投資(FDI)可兌換，很多其他項目尚不可兌換，比如股票、債券、基金等投資項下的可兌換程度還不高。另外一個特點是，事前審批多。其實，很多資本項下也不是完全不可兌換，只是需要事前管理和審批，市場主體多數都能繞道而行。現在，很多事前管理的項目逐步放開了。但資本管制逐步放開不意味著放手不管，事中事後還是要管的，特別是有幾項的管理還要加強，包括反洗錢、反恐融資和反過度利用「避稅天堂」偷逃稅等。此外，新興和發展中經濟體也可以採取一些防止短期資本過度投機的措施。如果是中長期投資，我們是歡迎的，但對於短期炒作資金，國際上允許設置一些管制措施。推進資本項目可兌換的這些基礎性工作，對於在國際金融方面給予國內企業「走出去」更多支持，使其在海外更好發展，能起到重要推動作用。　　關於人民幣加入特別提款權(SDR)。簡單來說，特別提款權是國際儲備貨幣的一個籃子，目前這個籃子里包括美元、日元、歐元、英鎊四種國際貨幣。國際貨幣基金每五年審議一次特別提款權。2015年是審查年，大家希望人民幣可以加入這個貨幣籃子。這已成為國際社會關心的一個議題。人民幣國際化近年的勢頭很好，國際貨幣基金正在認真考慮此事。　　多元化　　在轉軌的早期，由於沒有符合市場經濟要求的基本組織架構，沒有有效的宏觀調控框架，金融體系必然是不健康的，沒有實現規範化，也沒有應對危機的經驗和能力。只有完成健康化、規範化和專業化改造以後，轉軌經濟的金融體系才有條件更大程度地實現市場化、國際化，也才有膽量、有魄力、有底氣實現多元化。設想一下，當金融體系很不健康的情況下，是不敢發展一些複雜衍生產品的。當前的互聯網金融發展亦是如此。發展互聯網金融必然會帶來一些風險，如果金融體系基礎不好，就難以承受這些風險，但如果基礎打好了，就可以發展。最近一段時間，從國務院到中央都在研究鼓勵和規範互聯網金融發展的基本框架。與此相關的議題都反映了當前我國金融改革發展所處階段的多元化特點。　　中國金融改革和發展的內在邏輯　　通過以上回顧不難看出，中國金融改革開放有著很強邏輯性：在轉軌的早期，需要通過健康化、規範化和專業化等一系列深刻有力的調整，才能逐步邁向市場化、國際化、多元化的階段。　　轉軌經濟必然面臨類似的改革困難　　我們不妨比較一些新興市場國家，特別是轉軌國家，即從過去集中型中央計劃體制向市場經濟體制轉軌的國家，其基本特點都是在轉軌的過程中必然有巨大的財務窟窿。首先，轉軌開始後，過去由中央計劃集中配置資源所導致的失誤必然要表現出來，或者表現為財政上有巨大的債務負擔，或者表現為銀行體系有巨額的不良資產。其次，在轉軌的早期，由於法律法規和相關制度不健全，監管經驗不足，監管人才缺乏，因此也必然有大量的損失，必然有政策性金融和商業性金融分不開，導致金融體系損失增加。中國在改革早期，有的企業發不出工資了，就連過年包餃子的錢也要銀行先墊付，叫包餃子貸款。可以想像，餃子吃完了，什麼都沒剩下，拿什麼去還呢？因此，金融體系的質量必然非常糟糕。　　中國當年的窟窿很大。1997年亞洲金融風波爆發時，中國銀行體系不良資產率最少的估計是25%，多的估計是45%，具體數值取決於採用何種會計標準和貸款分類標準。如果是45%，銀行業不良資產則將近當時GDP的一半，其中有相當部分體現為金融系統的損失。不光是中國，前蘇聯、東歐和一部分新興市場國家，都經歷了非常嚴重的財務困難，有的體現在財政，有的體現在金融體系。1998年，俄羅斯的大銀行基本上都挺不住了，連國債都違約了，導致本來發生在亞洲的金融風波，在1998年8月底就傳到了俄羅斯和巴西，隨後就引起LTCM的倒閉。　　在國際比較時會發現，轉軌經濟體的金融體系改革發展都必然面臨幾大難關。如果沒有強有力措施，不下大的決心，不清理財務不健康問題，不引入市場經濟規律，銀行體系將很難存續。其結果是，大多數前蘇聯、東歐國家、巴爾幹國家的銀行體系都挺不過去了，或幾乎全部業務讓給西方國家的銀行進來做。可以看到，不少東歐國家的外資銀行份額佔到90%以上。中國目前外資銀行在銀行業總資產中佔2%左右。由此可見，如果中國不經過一系列的財務重組，推進市場化、健康化、規範化，很可能本國銀行體系也站不住。　　金融改革和發展要及時補課　　今天我們雖然有條件推動市場化、國際化和多元化改革，但在此過程中，也有個別需要補課的內容。因為有些改革過去曾經打算做，但由於遇到危機等各種各樣的原因，被耽擱了下來。　　一是建立存款保險制度的初步框架。2015年5月1日，《存款保險條例》已經開始實施。存款保險制度是市場經濟條件下銀行體系健康發展的一個重要要素。既然允許大家辦銀行，現在又提出允許民營資本發起設立中小型銀行，改善對社區、農村等薄弱環節的金融服務，就需要建立存款保險制度，按照市場化原則處置銀行倒閉問題。按道理，存款保險制度早就應該建立，但因為各種原因沒有做成，現在補上。　　二是推進政策性銀行改革。1993年黨的十四屆三中全會決定成立三家政策性銀行，承接當時專業銀行的政策性業務，從而使大型銀行可以轉變為商業銀行。但到了今天，政策性銀行應該怎麼往下改呢？對此，國際上的認識也是有反覆的。在里根、撒切爾時代，國際上主張公營機構私有化，也確實有很多政策性金融機構經營得不好，造成了損失，1998年日本長期信用銀行倒閉，造成很大的風波，因此普遍建議改掉這些機構。後來，在2008年全球金融危機時，國際社會發現，很多事情商業性金融機構還真做不了或不願意做，需要有政策性金融機構做補充。同時，政策性機構的經營模式也發生了很大變化，不是一定就虧損、向國家要補貼。有些政策性金融機構在服務國家戰略導向的同時，實現了財務上可持續，也注重提升效益。此外，全球很多公共基礎設施和公用設施，通過改革變成可收費項目，比如說公路，這樣政策性銀行可以做成開發性金融。當然，這要做很多探索並及時總結、評估。　　總之，在當前階段，我們需要補充做好一些改革工作。與此同時，要按照黨的十八屆三中全會的戰略部署，按照「十二五」規劃收官之年的工作安排，迎接第十三個五年規劃，繼續做好以市場化、國際化、多元化為特徵的金融改革發展各項工作。(此文系2015年5月27日周小川行長在在京全國政協委員學習報告會暨政協機關幹部系列學習講座上的講話內容)
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