閻孟偉：協商民主中的社會協商

　　 摘要： 協商民主體系至少應當包含三個基本層次： ( 1) 發生在政治共同體內部的民主協商過程； ( 2) 國家與社會、政府與民眾直接互動的民主協商過程； (3)社會民眾之間的有組織的民主協商過程。可以把發生在政治共同體內部的民主協商稱之為「政治協商」，而把國家與社會、政府與民眾直接互動的民主協商和社會民眾之間的有組織的民主協商，統稱為「社會協商」。國家層面的政治協商具有間接民主的性質，而社會協商具有直接民主的性質。政治協商和社會協商可以形成相互促進的良性互動關係。推進社會協商廣泛多層制度化發展具有十分重要的民主功能。

　　 關鍵詞： 協商民主； 政治協商； 社會協商

　　 如何推進我國社會主義協商民主廣泛多層制度化發展，既是一個高度複雜的理論問題，又是一個高度複雜的實踐問題。2013年中共中央十八屆三中全會的決定明確提出要「構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商」。這五個方面的協商包含著對協商民主的不同層次的理解。筆者認為，在這五個方面的協商中，社會協商尤其值得在理論上予以關注。而就我國學界目前關於協商民主的討論情況來看，有關社會協商的研究至今尚未得到學者們的普遍重視。儘管現有研究大都涉及到社會協商的內容，但專以社會協商為主題的研究成果並不多見。這表明，社會協商這個概念還沒有在理論上得到明確界定，其思想內涵還需要進一步的研究和闡發。

　　 一、如何理解社會協商概念

　　 從最一般的意義上說，「協商」屬於哈貝馬斯所提出的以語言為媒介的社會交往活動，它存在於社會生活的各個領域。因而必然存在著屬於各個領域的、有著自身特定內容、方式和機制的協商活動，並且各個不同領域的協商活動總體上也都是協商民主體系的各個環節。但以領域劃分為依據顯然不適合對社會協商這個概念進行界定。這首先是因為，社會協商的內容是十分廣泛的，往往會涉及到經濟建設、政治建設、文化建設、社會治理、生態文明等各個領域中發生的重大問題和實際問題，因此，社會協商並不是屬於某個特殊領域的民主協商，而是在內容上必然要涉及各個領域的民主協商。此外，即便強調社會協商的內容主要涉及社會生活領域中的重大問題和實際問題，但要把這些問題從政治、經濟、文化等諸領域剝離開來往往是徒勞無益的，因為不存在孤立於經濟生活、政治生活和文化生活的純粹的社會生活問題。尤其是不能把社會協商限定在政治領域之外，社會協商的內容必然要包含政治領域中發生的重大問題和實際問題。如果把社會協商局限在政治領域之外的社會生活領域，勢必會削弱社會協商的政治參與功能，使其在協商民主這個總體概念中失去意義。

　　 基於上述理解，社會協商既不是一個按協商領域劃分的概念，也不是一個按協商內容來劃分的概念，而應當從國家與社會的互動關係中理解社會協商的特定內涵。這裡，首先應適當區分「國家」和「社會」這兩個概念。在現代社會中，市場經濟的發展造成了國家和社會的分化。這裡所說的有別於社會的「國家」不是泛指包容社會生活各個方面、各個領域和全體公民在內的地域性共同體，而是特指社會生活中擁有公共權力、具有公共權威因而在社會生活中佔據統治地位或領導地位的政治共同體或政治國家。相應地，有別於國家的「社會」也不是指廣義上的作為「一切交往關係的總和」的「人類社會」，而是特指由眾多獨立的、自主的社會成員所構成的「市民社會」或「公民社會」，是社會成員自身的物質生活、精神生活和社會交往活動的總和，它有其屬於自身的內在規則和不受政治國家干預和侵犯的權利，但同時又必然要接受或服從政治國家的統治。正如查爾斯·泰勒所說，社會不同於政治組織的觀點，可以看作一個重要的分化，是後來市民社會概念的淵源。

　　 國家與社會的二分意味著協商民主體系至少應當包含三個基本層次： ( 1) 發生在政治共同體內部的民主協商過程； ( 2)國家與社會、政府與民眾直接互動的民主協商過程； ( 3)社會民眾之間的有組織的民主協商過程。我們可以把發生在政治共同體內部的民主協商稱之為「政治協商」，它包括立法協商、行政協商、參政協商等，而把國家與社會、政府與民眾直接互動的民主協商和社會民眾之間的有組織的民主協商，統稱為「社會協商」。在這個方面，復旦大學林尚立教授的觀點值得贊同，他認為：「社會協商，既不簡單是在社會領域展開的協商，更不是在國家層面展開的協商，而是國家與社會、政府與民眾圍繞著建構社會秩序、促進社會發展而展開的協商。因而，國家與社會、政府與民眾的互動是其存在的前提，而這種互動所形成的國家與社會、政府與民眾的交流與互動的公共空間，則成為社會協商的公共空間。」當然，還需要補充一點，即應當把民眾與民眾之間的有組織的民主協商納入到社會協商的概念中。民眾之間的協商可以發生在一個公民組織的內部，也可以發生在不同公民組織之間，它屬於市民社會本身的公共領域，同樣具有建構和維持社會秩序、促進社會發展的積極功能。

　　 從上述分析中可以看出，「政治協商」和「社會協商」都不是依據協商領域和協商內容進行劃分的兩個概念。既然政治協商的內容是經濟與社會發展的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，它就必然涉及社會生活的各個領域、各個方面，必然包含在國家與社會、政府與民眾的關係中發生的各種重大問題和實際問題，而不僅僅是政治領域內部有關政治問題的協商。只不過，政治協商發生在政治共同體內部，具有間接民主的性質。這不是說，國家公民不能參與政治協商，而是說公民參與政治協商的基本形式是代議制或代表制。如我國政治協商的兩大基本政治載體是人民代表大會和人民政協會議，參與「兩會」政治協商的人員是通過選舉產生的人大代表和通過推舉產生的政協委員以及與協商議題密切相關的政府官員，他們都有確定的政治角色地位，擁有直接參与政治協商的權利和對協商議題進行表決的權利，因而是政治協商的實際主體。一般公眾或普通社會成員則不可能直接參与政治協商的過程，而只能把表達自身權益和觀點的權利授予或轉讓給自己選舉或推舉的代表。

　　 社會協商則不同，社會協商是以社會民眾能夠直接參与協商過程為基本特徵，具有直接民主的性質。在廣泛多層的社會協商過程中，民眾可以以個人的身份直接與政府部門進行對話(如政府接待日、信訪等)，或通過大眾媒體、網路平台直接面向政府部門和其他社會公眾發表個人的意見和建議、申訴自己的委屈或提出自己的利益要求，以謀求同政府部門和其他社會公眾就自己所關注的問題進行對話；民眾也可以通過自己自願加入的自治性公民組織，或通過推舉自己的公民代表就某些共同關心的、具有一定普遍性的問題與政府部門和其他社會公眾進行協商對話。在這種形式中，無論是公民組織還是公民代表都是以公民身份同政府進行直接的協商對話，因而屬於政府與公民之間的直接互動。

　　 二、社會協商在民主政治體系中的地位

　　 民主政治起源於古希臘的奴隸制民主制，其中以雅典民主製為典範。在公元前5—4世紀，通過「克里斯蒂尼改革」和「伯利克里改革」，雅典建立了以公民大會為核心的民主政治體制。在這種政治體制中，公民大會是最高權力機構，一切國家大事由公民大會決定，政府機關和官吏均隸屬於公民大會。這種「公民大會式的民主」是一種直接民主。凡是享有公民身份的雅典人都可以甚至都必須參加公民大會，參與對城邦公共事務的討論和表決。當然，雅典民主制之所以可以採取這種直接民主的形式，主要是因為在雅典城邦中真正平等享有公民權的人在全部人口中所佔的比重不足十分之一，實際上只是一個小眾群體，而且居住地相對集中。這個小眾的公民集體構成了一個統治集團，對沒有公民權的平民，特別是人口數量巨大的奴隸階級實行直接的政治統治。

　　 近代以來，資本主義代議民主政治是在反抗或瓦解封建王權專制統治的政治鬥爭中產生的。這種政治鬥爭同時包含兩個基本過程： 一是限制王權乃至最終消解王權的過程；一是逐步確立全體社會成員( 不含未成年人)平等政治地位的過程。限制王權的基本政治形式就是建立議會制度並逐步擴大議會的權力，最終使議會取代王權成為最高的政治權力機構。但在享有平等政治地位的公民的數量不斷增加且公民的居住地相當分散的國家中，實行古希臘公民大會式的直接民主實際上是不可能的。唯一的辦法，就是建立代議制機構，即公民投票選舉自己的代表，再由這些代表作為議員組成議會。有關國家公共事務(如立法、徵稅、對外戰爭、財政預算等)的政治協商主要在議會內部進行，一般公民無權參與政治協商和公共決策的表決。因此，代議制民主是典型的間接民主。一般公民的平等政治地位主要體現在選舉權上。這就是為什麼歷史上爭取普選權的鬥爭始終是資本主義民主政治發展過程的主要內容。

　　 從理論上說，直接民主可能是最能體現民主本義的民主形式。在直接民主形式中，全體公民可以直接參与國家層面的政治協商，直接表達自己的政治意願和利益訴求，並對政治決策產生直接的影響。但面對數量龐大且居住分散的公民群體，以直接民主的形式進行政治協商已無可能，因而國家層面的政治協商不可避免地實行以選舉民主為基本特徵的間接民主。從這個意義上說，代議制民主的確是民主政治的一個極為重要的制度形式，它使民主政治能夠在一個人口眾多、地域廣闊的國家中成為現實。為此，早期的民主政治理論家對代議製備加推崇。如19世紀英國政治學家約翰·斯圖亞特·密爾就把代議制度稱作「現代最偉大的發現」，他說： 「唯一能夠充分滿足社會所有需求的政府是全體人民參加的政府；任何的參與，即使職務很小也是有益的；這種參加的範圍大小應當和社會一般進步程度所允許的範圍一樣，讓所有的人分享國家主權才是最可期望的。但是既然在面積和人口超過一個小城鎮的社會裡除了公共事務的某些極次要的部分外所有的人親自參加公共事務是不可能的，從而就可以得出結論說，一個完善政府的理想類型一定是代議制政府了。」

　　 然而，正是由於代議制民主是一種間接民主，同直接民主相比，它自身又必然帶有與生俱來的局限性。它不可避免地在國家政治過程與社會民眾政治參與之間製造出一個政治間隔層，使公民把表達自己的政治意願、利益訴求和參政議政的權利轉讓給通過選舉產生的代表來行使。當代美國政治學家達爾將這種情況概括為「時間與人數定律」，即「一個民主單位擁有的人數越多，公民直接參与政府政策的機會就越少，他們移交給別人的權力就越多」。儘管可以用嚴格的法律制度和程序規則對選舉、議事和決策做出嚴格的限制，但要保證政治協商和政治決策能夠忠實地體現公民的政治意願和利益訴求依然是困難重重，很難充分地體現民主的本義，甚至有可能出現違背民主精神的政治後果。20世紀以來，資本主義代議制民主本身所暴露出來的局限性就是最為鮮明的例證。

　　 首先，資本主義的代議制民主是建立在資本主義私有制基礎上的，貫徹資本邏輯的經濟形態只能塑造出以個人主義為基本價值取向的競爭式民主模式，這種模式客觀上往往會促使追逐私人利益的特殊利益集團謀求在政治決策中的優勢地位。這樣，基於自利觀念的個人主義不斷衝擊民主政治為公眾利益服務的理念，很難與民主政府的良性運作相容。尤其是貫徹資本邏輯的經濟形態不可避免地造成普遍的階級分化和貧富分化，導致社會各階層民眾在事實上的不平等。其中，經濟實力雄厚且能與政府相互勾連的強勢群體完全有可能通過操縱選舉過程、議事過程和決策過程而在政治上呼風喚雨，而那些既無錢又無權的弱勢群體則在很大程度上被政治過程邊緣化。正如達爾所分析的那樣，「市場資本主義不可避免地會產生不平等，它引發了政治資源分配中的不平等，從而限制了多元民主的潛力」，政治資源分配中的不平等使一些公民對政府政策、決定和行動的影響比另一些公民大得多，這就使民主的道德基礎和公民的政治平等遭到嚴重的破壞。

　　 其次，這種代議制民主是一種按照多數原則進行投票活動的選舉民主和票決民主。這種投票活動實際上只是簡單地聚合了選民的利益傾向和偏好。選民在投票中並沒有充分的機會來完整地表達自己的意願和要求，而那些被投票活動否決了的少數人更少有機會為自己的主張提出申辯的理由，這就使投票的結果往往不能真實地反映公眾的普遍意志。這種情況在投票活動產生「微弱多數」的結果中更為明顯。對此，美國學者薩托利一針見血地指出：「最初，選舉是作為一種為了進行質的選擇而得到提倡和安排的數量手段……隨著時間的推移，對量的強調漸漸侵奪了質的位置。」

　　 再次，隨著經濟與社會的不斷發展，代議制民主的制度體系和內在結構也日益複雜化，其中所包含的選舉程序、議事程序、立法程序、行政程序、司法程序等成為高度專業化的領域，或者說，成為主要由政治精英來運作的政治過程。因此，代議制民主具有很明顯的精英政治的性質和特徵。普通公民不僅很難參與其中，也很難窺視其中的奧秘。這也為政府追逐自身利益和利益集團操縱政治過程留下了很大的空間。此外，有關公共事務和公共政策的商議也易於成為政治精英之間的討價還價，從而難以避免以特殊利益群體的利益代替公共利益、以政治精英的偏好代替民眾意志的現象。如吉登斯所說：「不管怎樣組織，代議制民主制度國家指的是由遠離選民的團體統治，而且往往受政黨政治的瑣事所支配。」

　　 最後，代議制民主在很大程度上限於單純的政治民主，而非經濟、文化或社會治理方面的民主。也就是說，代議制民主的現有形式很難延伸為意義更為廣泛的社會民主。有關經濟與社會發展中的重大問題和與社會成員切身利益密切相關的實際問題的政治協商和政治決策被限定在政治團體和政治機構內部，普通公民只是政治決策的被動接受者，除了投票選舉自己的代表外，沒有更多的有效的民主渠道直接就這些問題發表自己的意見和要求，這就使社會生活中的弱勢群體或底層人民普遍缺乏參與政治過程的能力和興趣，由此導致公眾對政治決策過程的不滿或疏離政治過程的政治冷漠。

　　 民主的本義就是「人民的統治」或「人民當家作主」。用這個基本尺度來衡量，西方代議制民主的上述局限性表明這種代議制民主在其實際運作過程中潛在地包含了非民主的傾向。用吉登斯的話說，代議制民主最大的敵人是它自身，其最大的問題就在於它還不夠民主。20世紀以來，出於克服市場失靈問題的需要，政府不斷加大對市場的干預，由政府直接提出議案，經議會通過制定法律的現象越來越普遍。這表明資本主義國家的政府不再滿足於充當消極、被動的「守夜人」角色，而是日益廣泛地介入經濟與社會生活過程。在這種情況下，各種利益集團和廣大民眾也不再滿足於維護傳統的政治權利和消極的個人自由權利，而是要求直接參与政治決策過程，謀求一種支持公民積极參与公共對話的協商制度。這就使支持公民參與、鼓勵對話協商的協商民主成為當代西方政治理論和政治實踐的普遍要求。因此，「從代議民主，到協商民主，既是民主本身內在的發展邏輯，也是現代民主政治逐步走向完善的必然趨勢」。

　　 代議制民主的局限性在一定意義上也就是間接民主的局限性。協商民主如果被局限在國家層面的政治協商過程中，就不可能超出間接民主的範疇。這是因為，國家層面的政治協商早就歷史地存在於代議制民主的制度框架中，如果協商民主局限於此，那就沒有特別值得注重的政治意義。因此，若要使協商民主在理論上和實踐上克服間接民主的局限性，就必須把協商民主建構在更為廣泛的社會協商過程中。事實上，當代協商民主理論更重視的就是政府與民眾之間的直接互動，因而協商民主理論的大部分內容都適合對社會協商的描述和分析。只不過，把具有間接民主性質的政治協商和具有直接民主性質的社會協商區分開來，更有助於我們理解和分析協商民主的理論和實踐所涉及的主要問題，即國家公民如何能夠通過多樣化的、有序的民主渠道直接參与國家管理和社會治理。

　　 社會協商存在於政府與公民直接的互動關係中，因而無論採取何種形式或方式，都必然具有直接民主的性質。廣泛多層的社會協商可以在地方、基層、社區形成數量眾多、形式多樣、規模相對較小的多元化和分散化的民主單位(民主單元)。在這些民主單位中，政府與民眾之間、民眾與民眾之間能夠進行平等的、公開的、理性的對話協商，既可以討論和審議經濟社會發展中發生的具有普遍性的重大問題和實際問題及其相應的公共決策，也可以討論和審議那些普遍性程度相對較低的地方性、局部性、基層性乃至個人性的特殊問題。在這方面，國內外都有不少比較成功的範例，如美國馬薩諸塞州的「市鎮會議」、加拿大大不列顛哥倫比亞公民大會、澳大利亞的新型城鎮會議等，在我國則有浙江溫嶺模式的民主懇談會、屬於基層自治領域中的村民會議、居民會議、集體協商制度和勞動懇談制度等。一般來說，民主單位越小，公民直接參与政治的程度就越高。因而在各種類型的民主單位中進行的廣泛多層的社會協商就可以在民主政治的制度體系和運作過程中嵌入直接民主的成分，促進民主政治體系的自我完善化。

　　 三、政治協商與社會協商的關係

　　 把體現間接民主的政治協商和體現直接民主的社會協商有機地結合起來，將有可能形成二者間相互促進的良性互動關係。在多種形式的社會協商中，一方面公民可以直接面向政府講述自己對問題的理解，提出自己的意見和建議，訴說自己的利益要求和在實際生活中所面臨的困難和委屈，從而使政府能夠直接從民眾那裡獲得有關民心、民情和民怨的第一手資料，更能獲得或集中來自民眾的政治智慧和生活智慧，以此最大限度地保證政府決策的合理性和正確性；另一方面，政府也直接面對公眾講述政府決策和政府行為的意圖，提供全面的決策信息，訴說政府在實際工作中所面臨的困難和問題，以此保證公眾對決策形成過程的全面知情和充分理解。政府與民眾之間的這種雙向互動不僅能夠擴大和充實政府決策所需的信息資源，促進政府與民眾之間和諧關係的建構，而且也能夠為國家層面的政治協商提供了更為堅實的社會基礎。

　　 首先，多層次、多形式的社會協商能夠使政治協商從社會協商過程中獲得有關社會問題的更全面、更準確的信息。尤其是政府官員、人民代表、政協委員參與社會協商，能夠使他們在充分了解社會問題的基礎上，把那些具有普遍性的社會矛盾和社會問題提煉出來，形成議案，使社會協商的內容合理有序地進入到政治協商的過程中，實現社會協商與政治協商的有機結合，並使國家層面的政治協商能夠更客觀、更真實地反映社會生活中的實際問題。同時，社會協商過程也有助於民眾發現哪些人更有資格擔當人民代表的責任，從而使通過民主選舉產生的人民代表能夠真正成為民意的代言人，也使民眾更關心民主選舉的過程和質量，消除政治冷漠的心態。在這個意義上，社會協商更充分地體現出協商民主促進選舉民主不斷完善的作用。

　　 其次，社會協商也是培育理性公民的過程。在社會協商過程中，協商主體用理性的話語進行平等對話、討論甚或辯論，既能充分地表達自己的意願或觀點，同時又能充分地聽取和了解到他人的意願或觀點，並願意根據各方的意見修正自己的理由和價值偏好，理性地反思各種可能性，批判地審視各種決策建議，相互理解，相互妥協，在達成共識的基礎上形成大家都能接受的決策。即便最終不能形成共識而不得不採用票決的方式形成決策，人們也更願意理性地接收經過充分協商的票決結果。因而，社會協商有助於使公民超越自身的私人利益的價值偏好而更注重公共利益的實現，由此形成和促進民主政治所需的公共理性。這不僅為社會協商，而且也為國家層面的政治協商，創造出良好的、健全的公民環境，使公民能夠更為理性地理解和接受通過政治協商而形成的國家決策。如羅爾斯所說：「公共理性是一個民主國家的基本特徵。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性的目標是公共善，此乃政治正義觀念對社會之基本制度結構的要求所在，也是這些制度所服務的目標和目的所在。」

　　 從更為根本的意義上說，社會協商與政治協商的相互結合本身就是民主政治自我完善的內在機制。關於這一點，我國學者黃傑認為：「社會協商對話機制在促進中國政治『雙軌』———精英政治和社會民主———的有效銜接和良性互動上可以發揮重要的作用。甚至可以認為，當前由執政黨主導的自上而下的『精英政治』同公民自主的自下而上的『社會民主』之間有效銜接的重要紐帶就是社會協商對話機制。」這就是說，社會協商的充分發展必然會推動民主政治的社會化，由此逐漸構建出把選舉民主與協商民主、間接民主與直接民主、政治民主和社會民主有機結合起來的社會總體民主。

　　 四、社會協商的民主功能

　　 近代以來的民主政治，無論在不同的民族國家採取了怎樣的制度形式，其實質性的核心內容就是用憲法和法律的形式確認和維護公民平等享有的政治權利和個人自由權利，防止政府濫用公共權力侵犯乃至剝奪公民個人的基本權利。建立在選舉制度基礎上的代議制民主無疑是維護公民基本權利的有效政治機制。但對選舉、票決、議會鬥爭和精英協商的過度依賴，使代議民主又有著自身無法克服的內在局限性。社會協商作為一種直接民主的形式，可以在很大程度上克服代議民主的這種局限性。這是因為，發生在政府與民眾直接互動中的社會協商，賦予每個公民平等的話語權，不僅使普通公民可以直接面對政府提出自己的利益訴求和權利主張，或就公共利益的發展問題同政府進行平等的協商對話，理性地審議各種可能的決策建議，而且可以在公開的協商對話中揭示和論證可能出現的侵犯公民基本權利的政府意圖和行為，並依法予以制止。在這個意義上，社會協商本身就是公民直接參政議政的基本方式、依法監督和限制政府權力的基本形式，因而也就是公民維護自身基本權利的有效機制。用權利制約權力，這是民主政治的本質特徵。社會協商可以在很大程度上加強公民對政府權力的監督、制約和限制，比較充分地體現出民主政治的實質精神。

　　 社會協商的民主功能還在於它有助於推進政府決策的民主化，增強政府決策的合法性。在我國，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，社會結構日趨多元化和異質化，不同民族、不同社會階層、不同利益群體之間在利益發展要求和基本價值觀念上存在著的矛盾也日益深化，由此衍生出一系列複雜的社會矛盾和社會問題，如貧富分化問題、政府權力的濫用和腐敗問題、公民的權利保障問題、生態環境惡化問題，等等，而且這些問題具有綜合發生的特徵，這就使政府的決策環境高度複雜化，客觀上必然要求政府決策能夠真實地反映社會生活中的各種矛盾和問題，能夠充分聽取和廣泛吸收來自社會公眾的各種意見和要求，能夠合理地、富有包容性地協調不同利益群體之間的矛盾，亦即要求政府決策的科學化和民主化。而社會協商本身恰恰可以成為實現政府決策科學化和民主化的基本方式，「因為廣泛吸收社會各方面的意見和建議，並經過充分的討論、論證和協商，協商民主能夠包容各種不同的利益、立場和價值，能夠使討論和決策過程中的社會知識最大化，從而形成普遍的共識；能夠使決策程序更規範，決策過程更加民主，決策結果更加科學，有效地防止或消除了決策的隨意性、短期性、盲目性；協商民主能夠通過協商過程使政策獲得廣泛的認同和支持，從而保證政策實施過程更為順利」。廣泛多層的社會協商為政府的公共決策提供豐富的社會資源，增強了決策過程的公開性或公共性，也為公共決策的實施贏得廣泛的社會支持，並且通過將各項決策的前提、理由和形成過程的透明化處理使決策過程能夠有效地避免長官意志的獨斷專行，也能夠擺脫單純票決的「數量魔咒」，從而使社會協商真正「成為公共決策獲取合法性的其他任何公民參與方式都無法取代的民主途徑」。

　　 社會協商的民主功能還表現為促使政府職能的根本轉變，即促使政府從無限權力政府向有限責任政府的轉變，從管制型政府向服務型政府轉變。傳統社會的專制政府既是一個無限權力政府，也是一個貫徹權力本位執政理念的管制型政府。政府的權力沒有明確的邊界，可以任意延伸到社會生活的各個方面，甚至直接干預社會成員的個人生活。這種政府將自身視為高居於民眾之上的統治者和管制者，而把社會成員看成是無條件地接受政府管制並隨時都應被馴化的臣民。與此相反，現代社會的民主政府則必然應當是一個有限責任政府和貫徹人民本位或公民本位執政理念的服務型政府。這種政府承認人民在國家生活中的主體地位或主權者地位，承認任何公民都平等地享有不可侵犯的基本權利，將自身看成是受人民委託行使公共權力的服務型機構，承擔依法維護公民基本權利和發展社會公共利益、提供公共服務的責任，並自覺接受人民的監督和制約。因此，民主政府作為有限責任政府和服務型政府必然要嚴格限定和規範公共權力的運作範圍和方式。對於破壞公共秩序、危害公共利益、任意侵犯公民權利和利益的行為，政府有權行使強制性公共權力，依法進行制止和懲處，但對於政府發展公共利益的意圖與公民合法的正當權利或私人利益之間所發生的矛盾，以及公民之間因權利衝突而發生的矛盾，政府就不能任意動用強制性公共權力，而必須採取社會協商的方式予以解決。特別是在我國社會轉型時期，社會階層和利益群體的不斷分化、利益訴求和價值觀念的多元化和多樣化以及由此產生的各種複雜的社會矛盾和社會問題，不是單憑強制性手段就能壓抑的，而且濫用強制性手段本身就是製造社會混亂乃至社會動蕩的根源。因此，民主政府雖然始終擁有合法使用強制性手段的公共權力，但對於那些不能也沒有必要採取強制手段的矛盾和問題，就應當或者說必須通過社會協商來化解矛盾和衝突。如美國學者簡·曼斯布里奇(Jane Mansbridge) 所言：「任何論證強制正當性的闡述都不可能是完備的，……當認識到強制不可或缺、也認識到任何強制都不可能實現無可爭辯的公平或理所當然的正當時，民主就必須在利用強制的同時找到對抗強制的方法，在政黨、利益團體與其它可作為正式對抗手段的傳統制度外，民主還需要培育和珍視非正式的協商性抵抗領域。」從這個意義上說，社會協商本身就是有限責任政府或服務型政府運用公共權力的一種基本方式，只不過，它不是強制性地、單方面地迫使公民接受或服從，而是通過與民眾的對話協商來消除誤解、增進理解、達成共識，使政府決策更具合法性和說服力。

　　 社會協商促進政府職能的轉變並不意味著削弱政府的功能。在這個方面，我們應當放棄那種「強政府，弱社會」和「強社會，弱政府」的思維。確切地說，政府在自己的許可權之內或責任範圍內應當足夠強大，這也是社會協商的必要條件。關鍵的問題是，政府必須明確使用強制性公共權力的邊界。超過了這個邊界，就可能使社會協商要麼不可能，要麼流於形式，但如果沒有一個強有力的、權責明晰的政府，社會協商本身也會變成一盤散沙。因此就推進和完善我國社會協商廣泛多層制度化發展而言，政府應當充分發揮其主導作用，不僅要積極地倡導和支持社會協商工作的開展，而且要成為形成社會協商機制的強有力的中介，以保證社會協商的理性化、有序化，使社會協商真正構成我國社會主義民主政治的一個有機的組成部分。正如我國學者楊弘所指出的那樣：「社會協商政治的實質是國家、政府與社會多元主體合作，共建公共政治。在我國是營造一種國家領導、政府負責、公眾參與、社會協調的社會協商政治格局。」