汪玉凱：省直管縣改革關鍵要解決好四大問題

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2014-07-23 中國黨政幹部論壇汪玉凱

核心提示：通過黨內和人代會兩個途徑，直接選舉書記和縣長。具體操作辦法是：先由中共黨員通過黨內直接選舉，選舉出多個符合條件的縣委書記候選人，然後把這些候選人全部遞交縣人代會進行縣長的直接選舉，當然縣人代會代表，按照法律規定，10人以上也可以提出縣長候選人，但必須在中共黨員中推選。

優化行政層級、推進省直管縣改革，是改革開放以來中國行政體制改革的重要內容。從目前實施的情況看，無論是管理重心下移、基於財政體制改革基礎上的基本服務均等化，還是縣域公共治理的結構等關鍵改革，都有一些值得進一步探討的問題。

一、減少行政層級，管理重心下移

1.要把省直管縣放在未來我國城鄉一體化大戰略中來觀察

黨的十六屆三中全會提出要在2020年基本實現經濟社會的城鄉一體化戰略目標後，有關城鄉一體化的問題再次引起各方面的關注。筆者認為，城鄉一體化既不能理解為鄉村城市化，也不應該理解為一般意義上的城市化，而是一個國家經濟社會發展到一定階段以後，實現城市和鄉鎮的融合過程。這個融合過程不可能一蹴而就，而是一個漫長的過程。按照國際社會的經驗，當一個國家的城市化率達到50%左右的時候，是推進城鄉一體化融合的最佳時期。我國目前的城市化率達到了45.8%，已接近城鄉一體化融合的最佳時機。

城鄉一體化戰略從體制的視角來看，主要有三個基本要素：一是制度層面上，能夠保障城市和鄉村各種要素的自由流動，而不受制度的阻礙；二是作為政府的政策目標，應該是統一的，既涵蓋城市也涵蓋鄉村，城鄉總體上有統一的政策目標；三是在制度安排上，城鄉應該有統一的制度設計和安排。在上述制度框架下，城鄉一體化應遵循三大目標：第一，在政治上，要使中國城鄉居民都有平等的社會地位，享有共同的政治權利；第二，在經濟上，通過城鄉一體化的推進，特別是大力發展農村生產力，使城市和農村大體能夠處在同等的生產力發展水準；第三，在政府提供的公共服務方面，不管是農村還是城市，所有社會成員都能享受到大體相同的基本公共服務。至於實現城鄉一體化的路徑，我們認為大體有三條途徑：打破城鄉二元分割的體制和政策限制；統一城鄉的規劃、建設和管理；實現城鄉經濟社會和諧、協調、可持續發展。

按照上述思路，筆者認為，對現實的準確判斷，無疑是實施這一戰略的最重要的前提和基礎。應該看到，改革開放以來，我國經濟取得了巨大成就，工業化、城市化也在快速推進，但是我們沒有能夠自然地走向一條城鄉一體化的道路，基本是兩條線在平行發展；同樣，30多年來，中國人民生活水平大幅度提高，農民生活狀態也有了很大改善，中國的貧困人口從2.5億人下降到1700萬人，創造了世界奇蹟，但是我們沒有能夠縮小城鄉之間的差別，甚至差距還在繼續擴大。數字顯示，我國城鄉收入比從1978年的2.22∶1，擴大到目前的3.33∶1。另外，中國的城市和農村都發生了歷史性變化，但是城鄉二元分治的根基並沒有動搖，城市化出現了明顯的大城市化傾向。

造成上述情況的原因很多，如果從體制角度來看，至少有三個重要因素。第一，政府的公共政策制定一直受制於城鄉二元分治，沒能形成統一的城鄉一體化政策目標和制度安排。第二，1982年中國實現了市管縣，對推動地級市的發展起到了很大的促進作用。資料顯示，到2002年全國330個地級單位已經有275個實行管縣，涵蓋10億人，但少數地方出現了「市卡縣、市壓縣、市吃縣」的現象，在某種意義上又強化了城鄉二元分治。第三，鄉鎮治理結構不盡合理，也影響了城鄉一體化的進程。種種跡象表明，要加快城鄉一體化的進程，必須對現行的縱向行政管理體制進行必要的調整和改革。

2.加快地方縱向權力結構調整，構建城鄉一體化的制度框架

按照中央部署，調整行政管理的縱向層級管理，必須實行強縣擴權戰略，減少管理層次，實現管理重心下移。而加快省直管縣的改革，正是實施縱向層級管理所採取的重大步驟。在我國，目前推進省直管縣主要有兩種模式：海南模式和浙江模式。海南從1988年建省開始就沒有實行過市管縣。2008年，海南進一步簡政放權，將省里的100多項權力下放到市縣。而浙江模式就是縣級財權歸省級政府直接管理，而行政權力仍服從市一級領導。以浙江為代表的改革主要是擴大縣級政府經濟管理許可權。而在社會管理和公共服務等方面，還不是完全的省管縣。隨著改革的深入，將有更多地方會借鑒海南模式，將財政上的省直管縣，發展到行政上的省直管縣。另外，現代化水平的提高、高速公路的四通八達、電子政務快速發展等，也為推進省直管縣、增加省直接管理單位的數量、擴大管理幅度提供了保障。

未來中國的行政管理縱向層次，不可搞「一刀切」，要根據各地的實際，允許不同管理層次並存。比如，東部經濟發達的地區實行省直管縣後，甚至可以考慮把鄉鎮政府撤銷，經過進一步整合、減少數量，將鄉鎮政府變為派出機構，使縱向管理層次進一步扁平化；中西部地區，鄉鎮政府可以繼續存在，但需要在財政上實行鄉財縣管，避免鄉鎮因生存問題增加民眾的負擔，也使其承擔的公共服務事項與其財政能力相適應。為了使這項改革能夠順利推進，筆者建議：

第一，適度微調省級行政區劃，增加直轄市的數量。一些大省或者行政區劃有明顯不合理的地方，可以對省級行政區劃作一些微調。但這樣的微調，很難增加省級建制，只有增加直轄市，如把大連、青島、廈門、寧波、深圳等設置為直轄市，才能增加省級單位的數量。按照我國的區域面積和人口，我們認為，未來我國的省和直轄市的建制，加起來至少應該不要少於40個。

第二，要進一步劃清中央政府、省、縣、市的職責許可權，明確不同層級政府在社會管理、基本公共服務等方面的責任，並建立中央與地方規範的財政轉移支付制度。

第三，要通過省管縣改革，推動管理重心的下移。縣是我們定位的重要城市化、工業化載體，但現在縣級政府的權力還遠不夠，大量權力集中在省、市，財權和行政能力不匹配。縣級、市級政府承擔了更多的社會管理和公共管理職能，但相匹配的財政能力是遠不足的。通過省管縣改革，要進一步把更多權力直接下放到縣，推進管理重心下移，使得縣財權、事權相匹配。

第四，要在省級範圍內建立財政轉移支付制度。在縣財政併入省財政之後，平均每個省都近百個縣，但縣和縣之間發展極不平衡，因此在省級範圍內建立起規範的地方財政轉移支付就非常重要。這可以使縣域的強縣擴權在一個相對公平的狀態下推進，而不是強縣越強、弱縣越弱。

第五，經過嚴格的論證和測算，可以考慮對縣的行政級別升級，或者將縣委書記、縣長領導職務升為副廳級，把鄉鎮長升為副處級，這樣有利於穩定基層管理隊伍，調動基層領導幹部的積極性。

二、推進基本公共服務均等化，重構公共服務體系

推進基本公共服務均等化是黨的十七大提出的重大戰略舉措，也是未來行政管理體制改革的重要目標。要看到，我國在現階段推進基本公共服務均等化，總體上還是一個低標準的。這就是說，我們要用佔世界經濟總量6%~7％的GDP，解決佔世界21％人口的基本公共服務均等化，這無疑是一個偉大的創舉。按照專家們的測算，我國在未來幾年要推進基本公共服務均等化，按最低標準計算，最少需要投入6萬億元；而要達到中等發達國家的平均水平，則需要投入45萬億元。顯然，目前我們還不具備這樣的經濟能力，只能從低水平起步。

由於民生問題比較突出，今後一段時期，實現基本公共服務均等化必將是我國行政管理體制改革的重點。在這方面，要著力推進以下六方面的工作：

1.確立基本公共服務均等化的目標我國實現基本公共服務均等化，主要目標應該是三個方面：逐步實現城鄉基本公共服務均等化；逐步實現區域間基本公共服務均等化；逐步實現不同社會群體之間基本公共服務的均等化。要用這三個目標規範我們未來工作的全過程。

2.強化政府責任在推進基本公共服務均等化方面，政府必將扮演重要角色，承擔起重要責任。在推進基本公共服務均等化的整個進程中，政府的責任主要包括四點。一是要保證公共政策制定和實施的公平與正義。包括制定公共政策選擇的價值取向；防止政府利益部門化的傾向；統籌制定全國性的基本公共服務均等化戰略規劃等。二是要改革和完善公共財政制度。包括調整財政支出結構，把更多資金投向基本公共服務領域。堅持基本公共服務政府投入的持續增長；以基本公共服務均等化為導向，進一步深化省以下財政管理體制改革；完善和規範中央財政對地方的轉移支付制度。三是以轉變政府職能為重點，加強政府公共服務能力建設。政府的行政管理體制要與有效履行公共服務職能的要求相適應；加快電子政務建設的步伐，改善基本公共服務供給的技術手段和提供方式等。四是建立政府基本公共服務績效評價體系。包括建立基本公共服務的基本標準，建立基本公共服務嚴格的問責制等。

3.建立城鄉統一的公共服務制度推進基本公共服務均等化，必須把逐步建立城鄉統一的公共服務制度作為重要內容。在這方面我們面臨的任務十分繁重。按照目前我國的實際狀況，建立城鄉統一的公共服務制度主要應包括三方面。一是全面推進以落實教育經費保障機製為重點的農村義務教育改革；全面推行新型農村合作醫療制度；全面落實農村最低生活保障；按照「鄉財縣管鄉用」的原則，推進鄉鎮財政管理體制改革。二是合理劃分中央地方各級政府在基本公共服務中的職責分工。如合理劃分中央與地方政府在義務教育中的分工；合理劃分中央地方各級政府在基本醫療、公共衛生服務中的分工；合理劃分中央與地方政府在公共就業服務中的分工；合理劃分中央與地方政府在基本社會保障中的分工等。三是要統籌解決農民工基本公共服務供給。也就是說，要在全國範圍統一政策，規劃和解決農民工基本公共服務問題。

4.探索公共服務的多元參與機制應當看到，推進基本公共服務均等化是一項龐大的工程，政府不可能大包大攬。政府在履行自身責任的同時，要廣泛地動員社會的力量、市場的力量，探索公共服務的多元參與機制，加快基本公共服務均等化的步伐。而過去中國市場化改革的快速發展，社會組織的壯大，都為我們探索公共服務多元參與機制奠定了重要的基礎。

三、理順中央與地方事權與財力的關係，為基本公共服務均等化提供財力保障

黨的十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱「《決定》」）中，進一步明確提出要「建立事權和支出責任相適應的制度」。因此，要加快行政管理體制改革，切實轉變政府職能，推動由全能型政府逐步向公共服務型政府轉變，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。在這個過程中，首先要逐步建立和完善作為政府履行公共服務職能基礎的公共財政體系。

近年來，隨著財政收入快速增長，中央財政支出積極向衛生、教育和社會保障等方面傾斜，支持解決民生問題，促進經濟社會全面協調發展。但要鞏固這一民生財政成果，關鍵在於完善制度，主要包括完善財政體制和規

范轉移支付。關於財政體制，應當進一步明確中央政府與地方政府，以及地方各級政府之間在提供義務教育、公共衛生、社會保障和生態環境等基本公共服務方面的事權，健全財力與事權相匹配的財政體制。關於轉移支付制度，第一，完善轉移支付制度的指導思想，以實現全國各地公共服務水平的均等化為基本目標，應以一般轉移支付為主，專項轉移支付為輔，增強基層政府提供公共服務能力；第二，試行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式；第三，逐步取消稅收返還，將其併入一般轉移支付形式；第四，科學界定專項轉移支付的標準，控制其准入的條件和規模；第五，完善財政轉移支付的法治化建設，用法律形式把轉移支付制度的原則、內容、形式、預算和監督等確定下來。此外，加大基本公共服務領域投入，隨著經濟的發展和市場經濟體制改革的完善，一些准公共產品和服務，如基礎設施，可以儘可能吸收民營資本投入，減少政府支出，以便將這方面的資金轉向不斷增加的教育、保健與福利服務等基本公共服務方面的支出。

四、改革縣域主要領導幹部的配置結構和選拔方式，提高地方政府的公共治理能力

省直管縣在提高縣的級別、權力重心下沉到縣的情況下，縣域治理結構就變得非常關鍵。堅持「民主、公開、競爭、擇優」的選人用人原則，是建設一支優秀領導幹部隊伍的保證，也是提升縣域治理水平和能力的關鍵所在。按照中央的精神，未來要逐步加大基層黨政領導直接選舉的範圍。在推進這項工作的時候，既要從基層做起，考慮鄉鎮黨政領導的直接選舉，更要關注縣一級黨政主要領導的配備。鑒於未來縣在我國行政管理中的特殊地位，如果把縣級領導的選拔、任用搞好了，將會對我國的整個公共治理產生重要影響。為此，筆者建議：

第一，在選擇鄉鎮黨政領導直接選舉試點的同時，可以考慮選擇若干個縣進行幹部人事制度改革的試點，這一試點應該由中央直接來抓。

第二，對於未來縣一級領導班子的配置，可以考慮進行結構上的重大調整。我們建議縣委書記不擬兼任人大常委會主任，因為在縣委書記實際上是本縣「一把手」的狀態下，不利於發揮人大對政府的監督作用。

第三，縣一級的領導班子，書記和縣長最好由一人擔任，但都需要通過直接選舉產生。然後，縣人大、縣紀委（最好由上級紀委垂直管理）同時對縣長和書記實施監督。實際上人大和紀委等於同時監督一個人（即書記和縣長）。

第四，通過黨內和人代會兩個途徑，直接選舉書記和縣長。具體操作辦法是：先由中共黨員通過黨內直接選舉，選舉出多個符合條件的縣委書記候選人，然後把這些候選人全部遞交縣人代會進行縣長的直接選舉，當然縣人代會代表，按照法律規定，10人以上也可以提出縣長候選人，但必須在中共黨員中推選。最後由人代會全體代表投票在多個候選人中選出縣長，誰當選縣長，誰就是該縣的縣委書記。不管黨內差額選舉，還是人代會差額選舉，都要給參選者一定的表達權利，保證選舉的公平公正。如果我們的縣級主要領導能夠通過上述選舉的途徑產生，不僅可以從根本上解決黨政領導向黨員、民眾負責的問題，而且能夠真正體現「民主、公開、競爭、擇優」的原則，我國縣級政治生態將發生歷史性變化。

（作者：國家行政學院教授，北京大學博士生導師，中國行政體制改革研究會副會長）