建立完善立法主動審查機制

□法制日報記者陳麗平

前不久在京舉行的十二屆全國人大常委會第十二次會議,再次審議了立法法修正案草案。一些常委委員和列席會議的全國人大代表建議,為及時解決立法衝突問題,應當建立完善立法主動審查機制。

不能重視備案輕視審查

「黨的十八屆四中全會要求完善全國人大及其常委會憲法監督制度,健全憲法解釋制度。」陳秀榕委員說,現行立法法雖然規定了憲法的最高法律地位,要求一切法律、法規、條例、規章都不得同憲法相抵觸,但是沒有建立立法違規審查機制。例如,沒有規定專門的立法違規審查機制和制度；僅就法規、規章、條例等違反憲法規定時,提請審查的機構和審查程序作出了規定,沒有關於法律違反規定的提請審查機構和程序的規定；目前的審查均為被動審查,即全國人大有關機構依申請開展審查,而非主動依職權審查。

「由於我國法律、法規、條例、規章數量眾多,如果全國人大不能建立專門的立法審查機構和審查制度,勢必會陷入因審查資源嚴重不足而導致重備案輕審查、重立法技術審查輕法律衝突審查、缺少對法律的審查和有效監督的困境。」陳秀榕建議草案增加有關立法違規審查機制的規定,通過建立專門的審查機構和制度,一方面可以依據憲法對已有法律和擬出台的法律進行審查,發現有悖憲法原則和精神的,要求立法機關通過法定程序及時進行修訂,切實維護憲法權威和國家法制統一；另一方面可以根據憲法的規定要求完善法律法規和配套的規範性文件,著力貫徹、落實、體現憲法確立的制度和原則,把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。

衝突問題解決效果不好

全國人大代表陳澤民說,立法法修正案草案二次審議稿第五章「適用與備案審查」中,對各層次的法律法規、行政規章、部門規章等適用問題進行了規定,大致是上位法優於下位法、特別法優於普通法。另外,規定了備案制度,意圖使違反上位法的下位法儘早得以發現並修正。但從實際效果看,衝突問題解決的效果並不好。原因是缺乏一個如何及時解決這些衝突的法律法規機制。

陳澤民認為,需要在立法法中確立法律法規有關規定發生衝突時及時解決衝突的機制。建議在「適用與備案審查」一章中規定發生衝突時可以由相關企業、相對人向有許可權作出裁決的部門提出申請,由相關部門在規定的期限內作出裁決。這樣既可以及時保護相對人的利益,也可以在較短的時間內解決立法衝突問題。

應當加強主動審查工作

修改後的草案增加規定,有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規範性文件進行主動審查。

全國人大代表游勸榮認為,上述規定中的「可以」應改成「應當」。這對於發揮立法的引領和規範作用是非常重要的。

杜黎明委員提出,立法法和監督法都沒有明確哪類規範性文件必須報送全國人大常委會備案,新增的上述規定感覺比較突兀。建議一是進一步明確哪一級機關、制定的哪一類規範性文件需要報送全國人大常委會備案；二是將國務院有關部委制定的規章納入全國人大常委會備案審查的範圍；三是增加規定人大有關專門委員會和常委會工作機構對公民、法人和有關國家機關提請審查的有關規範性文件開展被動審查。

王乃坤委員建議將草案中「社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議」的社會團體改為社會組織。理由是社會團體的範圍太窄,而社會組織數量較大且隨著社會發展會越來越多,將其排除在外是個很大的缺憾。

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