對市場作用認識的巨大進步（全面改革 重點突破）

「使市場在資源配置中起決定性作用」是十八屆三中全會在理論上的一個重大突破，對我國未來完善社會主義市場經濟和全面深化改革都具有十分重要的意義。從「基礎性」到「決定性」，代表了對市場作用認識上怎樣的轉變？又該如何正確處理好市場決定性作用與更好發揮政府作用的關係？本報記者專訪了十八屆三中全會中央宣講團成員、國務院發展研究中心副主任劉世錦。

　　改革從一開始就是市場導向的　　

　　經濟增長階段的轉換，逼著我們必須深化改革

　　記者：請問提出「使市場在資源配置中起決定性作用」這一改革目標有哪些現實背景？經濟生活中有哪些妨礙市場發揮作用的問題和現象？

　　劉世錦：我國的改革從一開始就是市場導向的，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的目標，提出要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。此後，我國市場化改革取得了很大進展，社會主義市場經濟的大框架基本確立起來了。但市場體系仍然不完善，政府這隻手干預不當、管得過多，影響到資源的優化配置。

　　比如，市場開放性不夠，部分領域存在不當準入限制，不同市場主體往往難以獲得同等的市場准入條件，特別是電信、石油、電力、鐵路、金融保險、教育衛生等領域，民營資本進入面臨諸多限制，即便出台了原則性的准入規定，由於缺乏切實可行的實施細則，往往遭遇「彈簧門」、「玻璃門」和「旋轉門」。

　　又如，競爭公平性不夠，市場分割和地方保護現象時有發生。為了保護本地企業利益，有些地方濫用行政權力對外地企業和產品進行多重檢驗、超嚴執法，設置進入壁壘。為了吸引投資，相當多的地方實行「低地價」甚至「零地價」，不適當地降低稅率等。

　　要素市場發育滯後是另一個突出問題。農村土地制度改革不到位，國有和集體土地同地不同權，加上政府對城市建設用地一級市場的獨家壟斷，不僅造成土地價格扭曲和配置低效，而且引發大量的社會矛盾。

　　記者：哪些國內國際因素促使我們對市場作用重新定位？

　　劉世錦：從國內角度看，近兩年我國經濟增長速度已經開始放緩，進入了由高速增長階段向中高速增長階段的轉換期。這樣一個調整是符合經濟發展規律的。增長速度放緩只是一個表象，背後則是經濟結構的轉型和增長動力的轉換。具體地說，將要由過去投資為主、工業為主、更多依靠外需，轉為消費為主、服務業為主和更多依靠內需。在增長動力上，要由以往更多依靠要素投入和模仿國外技術，轉向更多依靠要素生產率提高和創新驅動。經濟結構和增長動力不同，所配套的體制條件也應當相應調整。比如，搞基礎設施建設，我們的政府還是有一些優勢的，但轉向創新和技術升級時，政府的優勢就不明顯了，插手過多還會帶來副作用。所以，經濟增長階段的轉換，逼著我們必須深化改革，改出一套與新的經濟結構和增長動力相適應的體制機制。

　　從國際因素看，這麼多年我國的改革始終與開放相伴而行。我們積极參与全球競爭，表面上看是產品、技術、產業等的競爭，背後則是體制機制的競爭，是制度競爭。近年來，美國主導的「跨太平洋夥伴計劃」和「跨大西洋貿易和投資夥伴計劃」，試圖形成新的貿易和投資規則，並對我國和其他新興經濟體形成戰略擠壓。面對這種新形勢新挑戰，我們要把外部壓力轉化為國內深化改革的動力，建設高水平的市場經濟體制。

　　理順政府與市場關係　　

　　由「基礎性」到「決定性」，反映了對市場作用認識上的一個巨大進步

　　記者：如何認識「使市場在資源配置中起決定性作用」提出的重要意義？從「基礎性」到「決定性」，代表了認識上的哪些轉變？

　　劉世錦：提出使市場在資源配置中起決定性作用，是十八屆三中全會《決定》中的一大亮點，是一次理論上的重大突破。由「基礎性」改為「決定性」，反映了對市場作用認識上的一個巨大進步。在市場經濟中，通過市場規則保障公平競爭，市場價格提供資源配置的正確信號和激勵機制，而市場競爭則促進優勝劣汰、轉型升級。市場在資源配置中的這些決定性作用，是其他機制無法替代的。

　　另一方面，通過這次市場作用的「升級」，釋放了一個非常重要的信號，就是新一屆中央領導集體在推進市場化改革、發展社會主義市場經濟體制這個問題上，是堅定不移的，不動搖、不後退、不停步，而且要有新突破、要上新台階。這對國內外增強對中國改革開放發展前景的信心，穩定預期，至關重要。

　　記者：《決定》在強調市場決定性作用的同時，也提出「更好發揮政府作用」，如何理解政府的作用？

　　劉世錦：概括地說，政府在市場經濟中的作用主要表現在保護產權、保障公平競爭、提供公共服務、加強社會治理、促進可持續發展和宏觀調控等方面。政府發揮這些作用的目的，是為市場更好地發揮作用創造環境、提供服務，而不是替代市場的作用。

　　政府和市場的關係，不是簡單的誰大誰小、誰多誰少的問題。在國際上有個「瓦格納法則」，說的就是隨著經濟增長，政府支出比重會呈上升態勢。就財政收入佔GDP的比例來說，發達國家一般在30%以上，北歐國家則在50%左右，這些國家在全球是競爭力最強的。而發展中國家財政收入佔GDP的比重較低，如非洲一些國家在10%左右，國家處在割裂狀態，政府無法提供基本的公共服務，形成不了全國性市場。所以，一種理想的政府和市場關係，應當是有效的政府加有效的市場，二者之間是一種共生互補的關係。

　　現在經常說政府作用強，但仔細分析一下，在上面提到的政府應當發揮作用的領域，政府作用是否強呢？比如，產權保護是否有效？公平競爭是否得到重視和加強？事實上，大多數是不夠的、不強的，有的差距還相當大。強的是行政審批、行政性直接干預，還有對資源的過多直接控制等，這正是政府職能轉變所要解決的主要問題。

　　為市場發揮作用提供更大空間　　

　　從規定企業「只能做什麼」，轉變為只管企業「不能做什麼」

　　記者：按照十八屆三中全會的部署，未來應如何貫徹落實「使市場在資源配置中起決定性作用」的要求？

　　劉世錦：《決定》在這方面提出的具體政策措施很多，內容很豐富。比較重要的，一是落實兩個「都是」、兩個「毫不動搖」、兩個「不可侵犯」的精神，深化國有資產管理體制和國有企業改革，從以往的管企業為主轉向管資本為主，把國有資本重點配置到提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保障國家安全等領域。同時進一步拓寬非公有制經濟的發展空間，真正與公有制經濟站在同一起跑線上公平競爭。二是加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，形成公平開放透明的市場規則，凡是能由市場形成價格的都要交給市場，政府不進行不當干預。三是把要素市場作為完善市場體系的重點，其中包括勞動力市場、資本市場、技術市場等。尤其是農村集體土地制度改革，對提高資源配置效率、激發城鄉統籌發展的活力，至關重要。四是在石油、天然氣、電力、鐵路、電信等基礎產業領域，著力推進以開放市場、破除壟斷、促進競爭為重點的改革。五是以服務業開放為重點，放寬相關領域的准入限制，以對外開放帶動對內開放，以開放促改革，釋放服務業的發展潛能。

　　記者：在這些方面的改革措施中，您認為最重要的是哪一項？

　　劉世錦：這次《決定》中很值得關注的一項突破，是提出實行負面清單准入管理制度。所謂負面清單管理，是指列出禁止和限制進入的領域清單，清單之外的領域都可以依法自由進入。這既是市場准入管理方式的改革，對我國社會主義市場經濟體制建設的意義更是非同一般。首先，負面清單只管企業「不能做什麼」，與正面清單規定企業「只能做什麼」相比，為市場發揮作用提供了更大的空間，體現了在政府與市場關係上思維方式的重要轉變。其次，負面清單大幅度收縮了政府的審批範圍，條款相對清晰，有助於實質性推動政府審批制度改革，提高政府工作效率，減少自由裁量權和相應的尋租空間。第三，負面清單不再提出「鼓勵類項目」，企業發展將更多依靠自身在市場上的競爭。第四，負面清單管理模式最早出現在對外投資領域，這次將其推廣到我國國內市場，平等地適用於國有與非國有、內資與外資企業，表明了我們以開放促改革、建設高水平市場經濟體制的勇氣和決心。當然，負面清單在我國是一個新事物，在體制、政策和方法上還有一個學習、適應、調整的過程。