文在寅政府薩德入韓問題立場解析

「薩德系統」全稱為「末段高空區域防禦系統」（Terminal High Altitude Area Defense，縮寫為THAAD，以下簡稱為「薩德」），是目前唯一能在大氣層內和大氣層外攔截彈道導彈的陸基高空遠程反導系統，同時具備強大的攝取情報和監控能力，其雷達監控半徑最遠可達兩千公里。該系統若部署在韓國，中國華北、東北以及俄羅斯遠東地區的中遠程導彈發射活動將遭到嚴密監控。

2016年1月和2月間，朝鮮先後進行自稱的「第一次氫彈試驗」並發射人造地球衛星。為應對朝鮮的威脅，時任韓國總統朴槿惠表示將考慮在韓國引進部署薩德。2016 年7月13 日，韓國和美國發表公開聲明，決定在韓國慶上北道星州郡部屬薩德。這一舉動引發了周邊國家特別是中國的強烈反彈。薩德問題由此產生，並逐漸發酵，成為攪動中美韓朝四邊關係的重大外交安保問題。

韓國文在寅新政府2017年5月上台後，以保障「民主正當性和程序透明性」為名，落實部署薩德所需的國內程序，試圖通過「戰略模糊」來拖延薩德入韓進程，以平息中國對薩德入韓的反對，同時不開罪強推薩德入韓的美國。然而，朝鮮核導開發的步伐趨緊，美國行政當局和國會輪番施壓，使得文在寅政府在薩德入韓問題上的外交空間縮小。文在寅政府轉而採行「戰略清晰」，追加部署了剩餘的薩德裝備，完成了薩德入韓。

一、戰略模糊化

為不過早暴露自己在薩德問題上的真實立場，文在寅政府採行了「戰略模糊」的套路，並聲稱「已有通過外交解決薩德問題、守衛安保與國家利益的腹案」，通過提出需要國會批准和環境評估等薩德系統部署的流程問題來拖延表態。文在寅從未直截了當地表明對部署該系統是贊成抑或反對，總是以「重新探討薩德部署」，「付諸全國民公論與國會批准」等含糊其辭的表達來代替明確的贊反立場，分別向中國和美國釋放了不同的政策信號——向中國表態將「將推遲部署」，同時向美國表態「不會撤銷薩德部署」——試圖說服雙方，以解決局勢複雜的薩德問題。

（一）國會批准

韓國政府內部對薩德入韓是否需要國會批准莫衷一是。

韓國國防部堅持認為，薩德是駐韓美軍依據《韓美相互防衛條約》部署，無需經過國會批准。2017年6月28日，候任國防部長宋永武在人事聽證會上答問稱，很難隻言片語評斷薩德入韓是否需要國會批准。在挺薩的自由韓國黨議員稱部署薩德不需要國會批準時，宋永武似以附和的口吻回答「按照法律或規章是這樣」。該議員指出，總統認為需要國會批准，宋永武答，如果就任防長，將就此諫言進行商議。

但在國會國防委員會主席追問部署薩德是否需要國會批准後，宋永武表示，很難簡單地回答「需要」或「不需要」，希望在國會走正規程序公之於眾的過程中得出結論。國防委主席又問國會批準是不是程序透明化所必需的一環，宋永武委婉回答，國會的討論及問答應對國民公開。

而總統文在寅競選期間曾提出薩德入韓應經國會批准，堅守行政透明原則。行政透明正是文在寅批評朴槿惠前政府實行「密室政治」的主要武器。文在寅總統表示，薩德入韓一事倉促決定，是為了給他造成一個既成事實。在朴槿惠遭到彈劾之後，薩德入韓的所有程序都被提前了，所以認真遵守韓國國內法律和規定十分重要。

國政企劃諮詢委員會內部一致認同，應重新審視薩德部署的決策過程。執政黨共同民主黨的部分人士指出，各黨以不表決為前提在國會進行討論，可作為薩德入韓問題的突破口。文在寅總統表示，作為民主國家，國會討論和環境評估工作即使耗時也需做好。（「國政企劃諮詢委員會」相當於韓國新任政府的工作交接委員會，2017年5月22日開始運營，7月14日解散。——編注）

（二）環境評估

在薩德入韓過程中，韓國上演了一段惟妙惟肖的環評插曲，給了外界海市蜃樓般的虛幻期待。雖然文在寅提出的環境影響評估等問題推遲了部署薩德的日程，但他明確表示「不會推翻協議」，所以將很難與中國達成一致。

韓國國防部在為駐韓美軍提供薩德部署用地的過程中，故意規避韓國《環境影響評估法》中關於戰略環境影響評估的規定。《環境影響評估法》規定，購買或徵用民間土地進行建築工程、設置軍事設施達33萬平方米以上時，若土地為50人以上集體共有，則須接受戰略環境影響評估，實地勘察相關開發項目在四個季節是否會對人體、動植物、水質、大氣造成不利影響，然後撰寫評估報告（耗時3個月），徵集居民意見，提交給環境部審查（需1個月），總共需要一年以上；如果不到33萬平方米，則只需接受小規模環境影響評估，無需徵集居民意見，需要6個月左右。

位於慶尚北道星州郡的薩德部署用地佔地70餘萬平方米，顯然屬於戰略環境影響評估的對象。但是，為了縮小星州薩德用地、逃避戰略環評、加快薩德部署的速度，韓國國防部採用了一分為二、分批提供的招數來鑽法令的空子，將整體項目面積分為兩塊進行分階段供地，蓄意將2016年11月25日第一階段的供地面積設為33萬平方米以下（32.8779萬平方米），說是為確保薩德裝備之間留有足夠的安全距離，並故意設計成了畸形的倒U字形，還堅稱薩德部署的實際使用面積不足10萬平方米。

文在寅政府2017年5月上任後，通過調查發現國防部使用不當手段規避戰略環評，於是責令國防部自行展開調查，監查院也將進行監查，切實對薩德部署用地展開評估程序。

總統府方面表示，已向美方說明了調查結果，並表示必須按照法令實施恰當的環境影響評估，以保證部署薩德取得被國民全體認可的程序合法性。部署薩德並未緊迫到需要省略環評。在環評結束後，才能追加部署剩餘的四輛薩德導彈發射車。美國在關島部署薩德時也進行了環評，耗時23個月之久。對此，美方雖然表示「可以理解」，但不滿文在寅政府破壞韓美之間「最晚也要在2017年內」完成部署的既定協議。

總統府方面還表示，對薩德部署用地進行環評，並不意味著要撤回已部署的2輛薩德攔截彈發射車和X波段雷達（AN／TPY-2）、交戰指揮車和運用薩德所需的附屬車輛。它們將會持續啟動。星州的薩德雷達分別於5月14日和21日探測到朝鮮發射了火星-12型中程彈道導彈和北極星-2型准中程彈道導彈。

隨著慶尚北道星州薩德用地的環境影響評估要從起點重新考慮，駐韓美軍正在為秘密運抵星州附近美軍基地（凱羅爾軍營）的4個薩德導彈發射車的管理工作發愁。駐韓美軍十分擔心，薩德發射車長期棄而不用，可能會導致實戰性能降低和可能的誤操作。2017年3月最早運抵京畿道平澤烏山基地的兩個薩德發射車和雷達、通信管制站，在4月26日部署在星州基地內的野戰臨時墊子上之後，翌月即進入啟動，也是出於這一原因。

（三）薩德風波

文在寅對薩德一直持謹慎態度。他剛剛上台之際，薩德風波不斷，甚囂塵上。

在沒有聽取民意的情況下，前任朴槿惠政府未付諸公論，便突然決定單方面強行推進 薩德部署，2016年7月與美國達成了引入薩德系統的協議，給韓國民眾和中韓關係造成了傷害，也造成韓美關係的裂痕進一步擴大。

2017年5月31日，文在寅總統對美國國會參議院民主黨第二號人物、院內總務迪克·德賓（Dick Durbin）參議員表示，上屆政府在宣布薩德入韓前，國民被蒙在鼓裡，國民希望全方位了解薩德相關事宜。薩德部署工作需要妥善進行環境影響評估和國會批准等正當程序，即使耗時也望美國理解。

6月22日，文在寅總統表示：「根據我在就職之後聽取的報告，（2016年7月）韓美兩國最初商定到2017年下半年為止，部署1輛薩德發射車投入野戰，剩下的5輛2018年完成部署」，「但不知出於何種原因，上述流程全部被提前」。文在寅指出，薩德部署的流程在不明原因的情況下全部提前，不符合當初的協議。在薩德部署問題上，朴槿惠政府有失誤，但美國違反協議內容，也有一定的責任。

事實上，韓國國防部向剛上台的文在寅政府外交、安保核心人員隱瞞了六輛薩德發射車中除已經公開的兩輛以外，其餘四輛也已經入境的事實。總統府國家安保室室長鄭義溶以報告書草案中曾寫入過「六輛發射車、保管在某基地、新增部署四輛」的內容，但這一內容在最終報告書中遭到刪除，以及此後自己向國防部長韓民求求證「聽說有另外四輛薩德發射車進入了韓國？」時對方反問「有這種事嗎？」為理由，懷疑國防部故意漏報消息。執政黨開始推動舉行薩德聽證會，將這次薩德風波定義為「以下克上，擾亂國家綱紀」的行為。文在寅甚至表示：「對此感到十分震驚且憤慨不已。」

5月30日，文在寅下令徹查四輛薩德發射車暗中入韓的真相，查明薩德入韓的原委，滿足國民的知情權。31日，總統府方面認定國防部國防政策室室長魏升鎬（中將）指示下屬從報告中刪除了相關內容，試圖隱瞞發射車運抵韓國，故意規避《環境影響評估法》中關於戰略環境影響評估規定，並調查了時任國防部長韓民求和前國安室長金寬鎮。

6月1日至3日（當地時間），為緊急消除韓美兩國之間因薩德部署漏報問題所產生的誤會，化解文在寅要求徹查薩德漏報一事所出現的後遺症，韓國總統府國家安保室鄭義溶室長訪美，會見美國白宮國家安全顧問赫伯特·麥克馬斯特（Herbert McMaster），表示韓國新政府絕對沒有撤除部署薩德系統的計劃，但必須實施環評，以保證薩德部署程序的合法性。美方對此表示「理解」。

二、戰略模糊化的考量

文在寅政府通過設置國會批准、環境評估以延遲薩德入韓進程，其背後有著一系列內外因素的權衡。

（一）平息民怨

韓國部分民眾的激烈反對，使得文在寅政府在薩德入韓問題上必須正視民意。

反對部署薩德的星州部分居民和6個公民團體組成「敢死隊」，封鎖了進入慶尚北道星州薩德基地的道路，與警察發生了衝突。他們表示，將請自己選擇的專家對基地內薩德電子波、噪音進行再次測定。6月24日，「阻止在韓部署薩德全國行動」、「撤回薩德部署星州鬥爭委員會」等部分市民團體6000多人舉行集會，組成「人牆」包圍了美國駐韓大使館，要求薩德和美軍從韓國撤出。慶尚北道星州郡韶成里居民要求政府針對部署薩德過程中從韓美協議到運送薩德裝備入韓的整個過程進行徹底調查，並對責任人進行嚴懲，乃至要求停止啟用薩德裝備和中斷施工。反薩德活動逐漸演變成反美政治運動。

文在寅不可能不考慮大選時給自己投票的支持層的意見。他也許認為，在誓死反對薩德的支持層與對自己安保觀感到不安的保守選民之間，沒有必要引火上身，自己往火坑裡跳。再考慮到因為薩德問題而針鋒相對的中美兩國之間的矛盾，適當繞彎、委婉作答似乎是最佳選擇。

對此，文在寅政府表示，尊重地區輿論，率先聽取社會各界意見。韓方需要保持「戰略性模糊」，直至在韓美首腦會談結束後再確定韓方在薩德入韓問題上的立場。韓國與美國同為民主主義國家，民主與流程正當性亦是不可或缺的。

文在寅政府試圖通過推遲追加部署薩德，在決策過程中開創透明性和溝通的正確先例，還想以此突顯與上一屆政府有所不同。

（二）平衡中美

其次，文在寅政府試圖繼承其前身盧武鉉政府（2003年2月至2008年2月在任）曾在中美兩國間保持中立的「東北亞均衡者」外交基調，在中美之間走鋼絲，既不想開罪美國，也不想得罪中國。

特朗普政府上台後，文在寅政府期待，美國想要最大限度提高經濟利益，若通過匯率和貿易制裁向中國施壓，兩國間會產生巨大摩擦，那麼薩德問題相對可能會成為比較小的爭論焦點，可能較容易得到解決。因此，文在寅政府要等等看，先推遲部署薩德，然後在中美兩國糾紛中讓薩德問題消失。

文在寅政府想以推遲部署薩德獎勵對朝制裁的中國並鼓勵強化對朝制裁。若想對朝制裁取得成功，中國的作用不可或缺。而假如薩德部署完畢，中國可能會堅決予以反對，不再積极參与對朝制裁，朝鮮無核化的可能性將越來越小。屆時，對朝制裁可能會泡湯，而且朝鮮對核問題的態度也將不會改變。美國和聯合國想要強化對朝制裁，通過第三方制裁或金融制裁等手段很難對朝鮮造成重大打擊。若到了這一地步，韓國為改善韓朝兩國關係獨立行動的空間幾乎消失。韓國政府認為，若這樣持續幾年下去，在韓朝兩國關係層面上，文在寅政府很難取得不同於之前保守政府的成果。

文在寅政府延遲薩德部署的進程，但「不取消」已部署的，試圖分別展示給中美兩國看。今年6月，文在寅訪問美國時曾表示「希望美國放下疑慮，不要擔心韓國會在部署薩德的問題上出爾反爾」，無意從根本上改變韓美兩國彼此作為盟友的承諾。但韓國政府通過對薩德用地進行環境影響評估，推遲部署已經入韓的剩下四輛薩德發射車。7月訪德期間，文在寅在與中國國家主席習近平會面時表示「已經通過環境影響評估爭取到一定時間，可以在這段時間內找到一個解決方案，從而妥善解決問題」，試圖為中韓關係減震和潤滑。

文在寅政府在薩德問題上的兩面派做法，引起了一番爭議。韓國採取的同時平衡中美朝和國內輿論的外交術蘊含著危險。美國雖然表示對薩德部署程序的正當性表示理解，但無法消除疑慮，韓美兩國同盟會產生隔閡，由此出現的危機可能越來越嚴重。中國則可能一開始對韓國撤銷部署薩德抱有期待，對韓國施壓，結果更加失望。最終，韓國將因為推遲決定而產生費用。這種機會成本還可能會隨著局勢發展而越來越多。

三、戰略清晰化及動因

7月28日深夜，朝鮮第二次試射「火星-14」號洲際彈道導彈（ICBM）。

為有效應對朝鮮核導威脅，文在寅總統於7月29日下令「臨時部署薩德」，決定追加部署薩德剩餘的四輛發射車。隨後中國外交部部長助理孔鉉佑召見韓國駐華大使金章洙，提出嚴正交涉，要求中斷薩德部署程序並拆除已部署的薩德設備。9月12日，整套薩德已進入作戰運行狀態。朝鮮的「助攻」和美國的施壓成為薩德入韓壓力陡升的變數，而中俄的反對則是不變的常量。

文在寅政府「明修棧道暗度陳倉」，表面上通過設置環評前提條件來延緩薩德入韓進程，但實際上卻在一夜之間倉促推動薩德入韓的完成。隨著文在寅在薩德入韓問題上從「戰略模糊」到「戰略清晰」，薩德年內完成實戰部署也從「表面上的一句空談」成為「實實在在的事實」，薩德問題由「左右搖擺的懸案」變成了「板上釘釘的定案」，讓人不免感到文在寅政府「說一套做一套」。

（一）朝鮮「助攻」

面對韓國政府的對話提議，朝鮮一腳踢開了韓國改善南北關係的要求，也一口回絕了非核化協商的可能性，宣稱「非核化已成泡影」，「朝鮮的核武器給億萬金也不換」。朝鮮接連拒絕了文在寅政府認可的對朝人道主義援助團體的訪朝計劃，對改善南北關係態度冷淡。朝鮮《勞動新聞》在8月27日發表了一篇署名為個人筆名（李赫哲）的文章，標題為《不知分寸的可笑對話提議》，用嘲弄的語調對文在寅進行猛烈批判，文中寫道「與其不知天高地厚地談論什麼主導權理論，不如找個符合自己身份的板凳坐下，安靜地閉上嘴巴」。

並且，朝鮮的挑釁舉動接連不斷，一直在進行導彈發射。美國總統特朗普發出「戰火與怒火」的表態，朝鮮則威脅「將對關島進行包圍射擊」，朝鮮半島衝突局勢呈現一觸即發的態勢。朝鮮即將實現核武裝，同時還在加緊相關研發工作。文在寅政府將朝鮮不斷挑釁視為迫在眉睫的嚴重威脅。朝鮮核導威脅的緊迫性和嚴重性，使得韓美難以繼續容忍，為對朝鮮實行「最高強度的施壓與干預」，遏制日益迫近的朝鮮核武器、導彈威脅，韓國調整了環評尺度，加快了薩德部署的日程。由此可見，薩德的緊急部署，有朝鮮在背後的助力。

朝鮮甚至還派無人機打探星州薩德基地。在韓國國內為「部署薩德程序」的爭議而鬧得沸沸揚揚的時候，6月初，朝鮮用無人機滲透到距離軍事分界線（MDL）270多公里的星州一帶，「偷窺」了薩德基地等軍事設施。其中拍到薩德炮台的有十幾張，能夠識別出薩德發射架和雷達等，從一定程度上能夠掌握薩德炮台的進展情況。很可能是因為燃料不足或引擎故障，無人機在返回起飛地點的過程中墜落。

韓國就此認為，朝鮮已快速研發並確保超越薩德的、不對稱的戰略武器，並且很可能會將部分武器在實戰中部署。 朝鮮加快了核武器和導彈研發速度。應對朝核事關韓國生死，部署薩德是韓國為了國家生存而採取的自衛措施。韓國也應該儘快部署薩德，展開核心防禦戰鬥力，運用一切方法避免戰爭。

韓國圍繞薩德問題的贊反輿論爭論十分激烈，韓國《中央日報》在文在寅就任100天（8月17日）之際，於8月14至15日展開緊重大問題輿論調查。結果顯示，對部署末段高空區域防禦系統（薩德）的問題，62%的應答者表示贊成，只有28%表示反對，比例不到贊成者的一半。不過，在執政的共同民主黨支持者中，贊成與反對的比例分別為53.7%和36.3%，在自稱投票給文在寅的選民中，贊反比例分別為54.3%和35%。

雖然贊成輿論佔據上風，但由於文在寅支持者中反對部署薩德的比例也高達35%以上，無論做出何種選擇，文在寅都將承受一定的壓力。

（二）美國施壓

在特朗普政府對朝鮮日趨強硬之際，文在寅與總統府參謀對薩德部署所持的消極態度，使得薩德成為韓美之間「不愉快的爭論議題」，不僅對韓美同盟產生負面影響，加劇盟友之間的不信任，導致兩國關係一度降溫，威脅到韓美同盟的根基，還向中國和朝鮮釋放出「可以撤回薩德部署決定」的錯誤信號。美國一度將韓美同盟視為「瀕臨離婚的夫妻」。

美方認為，韓國政府關於薩德問題的表態一直搖擺不定，對部署薩德的時間或條件等問題吹毛求疵，有意暫緩部署薩德。韓國則表示，所有程序都在符合透明性的前提下推進，文在寅上台後部署薩德計劃也不會改變。美國政府與國會接連出現「無法理解文在寅的薩德政策」的聲音，不斷發出警告，延遲部署薩德將對盟友互信造成影響，強調薩德是盟友間共同作出的決定、不可撼動的承諾。美國朝野雙方懷疑，文在寅政府正在研究以確保程序的合法性為由，在將部署薩德推遲相當一段時間後，實際上撤除部署薩德的方案。特別是在文在寅總統將國防部漏報薩德相關事宜視為問題並指示查明真相後，美國對此心存疑慮。

5月25日，駐韓美軍司令官、韓美聯軍司令文森特·布魯克斯（Vincent Keith Brooks）稱，國家安保事不宜遲，亟需部署薩德抗衡朝鮮協防韓國，這也體現美國協防盟友的決心和韓美同盟的堅不可摧。

6月8日（當地時間），美國總統特朗普在得知「薩德在韓推遲部署」、朝鮮發射地對艦導彈後大發雷霆。韓國隨後再次確認，「無意從根本上改變對韓美同盟的承諾」。韓國媒體當時解讀稱，韓美同盟曾是東北亞穩定的核心軸的「關鍵」（linchpin），而現在韓美間的相互信任關係正從華盛頓的中樞開始產生裂痕，而且其負面影響正在迅速蔓延開來。目前在華盛頓朝野所感受到的對韓不信任氛圍已超出了首爾的預期。美國的判斷是，中國國家主席習近平通過5月中旬訪華的韓國總統特使李海瓚強烈要求「立即中斷薩德導彈防禦系統」，韓國此後擺出了與之相呼應的「姿態」，以「國內情況」為借口延緩薩德追加部署。

美國國會參議院民主黨第二號人物迪克·德賓參議員在訪問韓國總統府次日接受韓聯社採訪時「爆料」稱：「我已轉告文在寅總統，韓國如果不想要薩德的話，美方可以將9.23億美元的預算用到其他地方。」 眾議院外交委員會委員長愛德華·羅伊斯（Edward Randall Royce）表示：「薩德在幫助朝鮮抵禦金正恩的威脅時至關重要，應早日完成探討和部署。」美國朝野18名參議員向特朗普發出公開信，要求他和文在寅總統尋求完美部署薩德的解決辦法，再次強調部署薩德是同盟的決定，是保護美軍和韓國人的措施，提醒韓國人不應忘記韓美同盟的血盟性質。

對此，韓方表態稱，韓國政府無意推翻本著韓美同盟精神達成的協議，從根本上改變韓美同盟之間約定的事項，將把國家利益和國防需要放在首要位置，秉持有關原則處理薩德問題。美國不必擔心新政府是因為有意撤銷薩德部署而走（環評等）流程，也無需擔心流程會因環評而過分推遲。對薩德落戶地進行環境影響評估是根據韓國國內程序進行，這並不意味著推翻或取消在半島部署薩德的決定。在半島部署薩德是為了對付朝鮮威脅而由韓美共同做出的決定，是韓美同盟的基礎協議，目的是保護韓國國民與駐韓美軍的生命安全。雖然是上屆政府簽署的協議，但新政府絕不會因此而怠慢，同樣會對此加以重視。韓方要合理合法透明公開地進行環評，確保薩德部署所需的民主正當性和程序透明性。關於薩德的指示（真相調查）完全是國內措施，不會改變原有決定，或者向美釋放其他信號。作為盟國，韓美兩國將在互信基礎上繼續展開合作、密切協商。

由上可見，薩德已經成為韓國深陷其中、無法後退的戰略陷阱。美國是薩德入韓的主導方，上一屆政府又「將生米煮成了熟飯」。文在寅追加部署剩餘四輛薩德導彈發射車，試圖恢復韓美之間日益加深的不信任關係並消除矛盾。韓國此舉消除了美國對薩德部署問題的疑心，夯實了韓美同盟的基礎，將其由「友好的同盟」關係提升至「偉大的同盟」關係。但如何說服強烈反對部署薩德的中國，卻成為韓國的棘手課題。

結語

10月31日，中韓雙方同步發出「中韓雙方就中韓關係等進行溝通」的新聞稿，這意味因韓國部署薩德而持續緊張達到一年又三個月的中韓關係迎來了轉機。

韓方認識到中方在薩德問題上的立場和關切，承諾不加入美國反導體系，不將韓美日安全合作發展成為三方軍事同盟，不考慮追加部署薩德系統，目前在韓部署的薩德系統不損害中方戰略安全利益。未來就韓國如何落實這一「四不」立場，中美韓應當展開三邊磋商，才能令中美關係、中韓關係最終擺脫薩德問題陰影的籠罩。

（本文原刊於《遼寧大學學報》（哲學社會科學版）2017年第6期，原題：「文在寅政府在『薩德』入韓問題上的政策立場解析」。略去參考文獻，正文略有簡化，經重新編輯並由作者審定。經授權刊用。）

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