漸行漸寬的解決糾紛新路

漸行漸寬的解決糾紛新路

——上海浦東新區法院訴前調解機制調查

作者：包 蕾 張 嫣發布時間：2009-03-24 08:12:13

　編者按：為實現社會糾紛解決的公正、和諧、效率的價值目標，保障人民群眾便捷、經濟地解決各類糾紛，上海市浦東新區人民法院於2006年開始創新訴前調解機制，根據當事人自願原則，對部分民商事糾紛和刑事自訴案件在立案審查階段，引導當事人選擇該院聘任的訴前調解員或者有關調解組織進行調解，將調解達成的協議經法官審查後直接出具民事調解書，調解不成的，啟動訴訟程序。經過三年的探索實踐，浦東新區法院形成了具有自身特色的調解模式，2008年5月被最高人民法院確定為多元糾紛解決機制改革試點單位之一。浦東新區法院融合我國現有人民調解和訴訟調解兩種模式的長處，整合社會調解資源和司法解決方式，以有效、經濟、快速及便利地解決糾紛為目標，以建立社會解紛機制與訴訟程序有效銜接的平台為基本思路，以社會化調解程序前置與司法即時確認相結合為基本方式，探索出一條和諧解決糾紛的新路。

漸行漸寬的解決糾紛新路

——上海浦東新區法院訴前調解機制調查

一組數據彰顯機製成效

　　減負——分流法院五分之一民商事糾紛，受理糾紛種類達84種

　　據了解，2006年2月至2009年2月，浦東新區法院訴前調解共受理民商事糾紛17177起（不包括經訴前調解成功後當事人不起訴的糾紛689起，下同），佔法院同期民商事收案總數的27%。調解成功共計12406起（出具民事調解書5158起、撤訴7248起），共佔法院同期民商事案件結案總數的21%。訴前調解有效地分流了日益增長的案件數量，減輕了一線法官沉重的辦案壓力。

　　從糾紛種類來看，截至目前，訴前調解調處的糾紛種類達84種，較2007年49種糾紛類型，幾近翻了一倍。浦東新區法院一方面穩步推進對婚姻家庭、繼承析產、相鄰糾紛、借貸等傳統民事糾紛的調解，保持訴前調解對傳統民事糾紛的調處優勢。另一方面拓展範圍，將更多的糾紛納入訴前調解：高度關注民生，對群眾在勞動就業、醫療、住房、物業服務等方面的糾紛，積極做好引導工作，盡量引入訴前調解；適應物權法的頒布實施，調處了11類物權糾紛，充分體現了為民事主體的物權利益提供有力司法保障的作用；將案件複雜、矛盾尖銳的醫療糾紛納入訴前調解範圍，緩解醫療糾紛的對抗程度和審判壓力；開展知識產權、建設工程、公司等專業性較強的糾紛的行業調解；探索刑事自訴和附帶民事訴訟的調解。

　　便民——糾紛調處周期僅7天，一次調解成功率達97%

　　2008年8月15日上午，一名外地律師冒著酷暑來到浦東新區法院，送來了一塊「司法為民」的匾牌，高度讚揚訴前調解高質高效、便民利民。

原來，這名律師代理的福建某集團公司與位於浦東新區的上海某投資公司因合作開發房地產發生了糾紛，代理律師滯留上海溝通多日仍協商不成。無奈之下，7月31日，代理律師放棄努力，買好次日晚返回福建的機票，並於當天下午到浦東新區法院遞交材料，申請立案。浦東新區法院訴前調解組獲悉情況後，向該代理律師介紹了法院的訴前調解制度，建議其嘗試訴前調解，並考慮到原告是外地當事人，往返上海差旅成本高，決定急事急辦，當場通知被告次日調解。次日下午，調解員放棄休息時間全力調解，到晚上八點該案終於調解成功。原告代理人及時趕上航班，盛讚浦東新區法院訴前調解工作的快捷、靈活，傾心為民。

　　該糾紛的迅速解決，只是浦東新區法院通過訴前調解機制快捷化解眾多糾紛中的一個案例。

　　據了解，浦東新區法院通過強化訴前引導、簡化調解流程、優化調解力量，深化司法即時確認，使訴前調解機制更加快捷便民：糾紛平均處理周期僅為7天，有些糾紛當天受理當天就調解成功；一次調解成功率達97％，杜絕久調不結；調解、立案「一站式」，調解不成的糾紛，當場在調解室辦理立案手續。當事人雙方同時來院的，一般當場安排調解，當即出具調解書；外地當事人來院訴訟的，立即聯繫對方當事人在最短時間內安排調解，縮短其滯留時間；雙方當事人在外地的，盡量多利用電話、傳真等方式進行前期溝通，正式調解時水到渠成一次性調結；調解耗時久的糾紛，調解員主動放棄休息，加班加點做完調解工作，減少當事人往返法院的次數。

　　利民——減免訴訟費用共計300.15萬元

　　浦東新區法院大力推行訴前調解利民措施，通過建立法院訴前調解與法律援助銜接的快速通道以及減免訴訟費用等方式，讓老百姓打一個經濟、快捷的官司。2008年7月初，法院與浦東新區司法局法律援助中心共同探索將法律援助民商事案件納入訴前調解程序。具體做法是：在訴前調解過程中，對符合法律援助條件的民商事案件當事人，告知其可以提出法律援助申請；區法律援助中心對受理的民商事法律援助案件當事人，引導其進行訴前調解；訴前調解對此類案件建立快速受理、快速辦理的工作機制，並實行減免相應訴訟費的措施，三年來調處糾紛標的總額達12.01億元，減免訴訟費共300.15萬元，實實在在減輕了當事人的經濟負擔。

　　維穩——共調處矛盾激化群體糾紛22批次

　　截至三月初，訴前調解共調處群體糾紛22批次753件，糾紛性質涉及追索勞動報酬、餐飲服務、商品房預售、房屋拆遷安置補償等等。這些群體糾紛涉及大量被解除勞動關係的企業員工、房屋被拆遷的農民、與開發商極端對立的小業主，有些糾紛當事人是信訪老戶。訴前調解多措並舉，有效化解矛盾，對維護社會穩定起到了重要作用。同時法院訴前調解還加強對現階段法院不宜受理的某些新類型糾紛的調解引導，以非訟非對抗方式化解矛盾。

四項創新保障機制運行

調解組織規範化管理

　　為防止因訴訟外糾紛解決機構或人員調解能力、素質上的欠缺而影響糾紛解決效果，甚至降低人民群眾對多元糾紛解決機制的認同。浦東新區法院通過健全領導組織、強化對調解人員的培訓等方式，加強對訴前調解的指導和管理。法院在立案庭設立專門的訴前調解組，由1名法官、3名書記員組成，主要負責包括訴前調解的組織、協調、管理、宣傳、調研，對案件的篩選，對當事人調解意向的引導，對調解員及輔助人員的調配、安排調解、組織培訓，對糾紛的後續處理等。另設1名調解協議專職審查法官，負責調解協議的審查確認和民事調解書的出具。

調解程序科學化設計

　　浦東新區法院訴前調解程序設計堅持以效率、快捷為主要原則，注重糾紛解決的法律效果與社會效果統一，同時為避免妨礙當事人訴權的行使建立了各種程序保障措施。

　　法院建立立案引導機制，引導當事人根據自身需要選擇解紛方式，充分尊重當事人程序選擇權。法院一方面加強立案窗口建議功能。在當事人向法院立案窗口遞交訴狀時，立案人員根據糾紛類型和案件情況，向當事人發放《訴前調解建議書》，介紹訴前調解機制的特點、程序、優勢及與訴訟程序的區別，引導當事人根據自身需要選擇訴前調解程序解決糾紛。

　　法院建立立案分流機制，甄別糾紛類型確定解紛機制。在立案階段，根據案件的實際情況，將以下將四大類糾紛納入訴前調解的範圍：一是事實清楚、爭議不大的簡易糾紛，這類糾紛本身就存在良好調解的基礎；二是倫理性或人身關係較強的糾紛，訴前調解程序的平和性、非對抗性，有利於當事人之間社會關係的及時恢復；三是技術性較強的糾紛，由於法官非技術專家，這類糾紛的是非曲直往往要通過技術認定，訴訟耗時長，成本高，藉助專家力量訴前技術認定並調解，有「事半功倍」之效。四是政策性較強的糾紛，這類糾紛不宜通過對抗性訴訟解決或者通過訴訟難達到較好的社會效果。

　　在不影響其靈活、簡便的程序特徵的同時，法院為訴前調解設置程序保障機制：強調調解員應在法律規定的基本原則框架內調處糾紛；注重對調解程序和協議內容進行監督和制約，避免出現違反法律、公序良俗，侵害第三人和社會公共利益的情況；規定調解員對調解過程中從當事人處獲得的信息予以保密；在規定的時間內因調解失敗立即轉入訴訟程序的情況下，訴前調解信息不帶入訴訟程序；一旦訴前調解雙方當事人達不成調解協議的，立即移入審判庭處理，防止訴訟拖延。

調解形式多樣化拓展

　　三年來，浦東新區法院不斷拓展訴前調解形式，從最初的專職訴前調解員調解，逐漸擴充到包含人民調解、行政調處、行業調解、專家調解等調解形式在內的多樣化格局，形成了多方參與的調解「大陣營」。

　　法院面向社會擇優聘請了15位專職調解員，為訴前調解的主力軍，其中有退休法官6人，退休警官1人，仲裁員1人，街道人民調解員5人。在安排調解的過程中，法院針對各個調解員的法律素養、經驗技巧，確定調解對象和範圍，以充分發揮其調解專長。

　　藉助浦東新區已建成的覆蓋全區的區級、街鎮和居（村）委三級調解網路，法院將一些複雜、矛盾尖銳的婚姻家庭、相鄰糾紛，跨地域、跨單位的民間糾紛，引導當事人訴前選擇人民調解調處。

　　在一些技術性要求高、專業性強的糾紛中，如醫療、建設工程、房屋裝修等糾紛，法院邀請相關專家與訴前調解員一起進行調解，充分發揮專家的技術優勢，為當事人提供專業上的參考意見，有效促成當事人達成和解。浦東新區法院從2008年5月開始嘗試醫療糾紛調解前置及鑒定前置。目前共有53起醫療糾紛進入訴前調解程序，占浦東新區法院同期醫療糾紛案件收案的68.8%，調解成功糾紛20起，調解不成立案17起，訴前委託鑒定中16起。

　　浦東新區法院積極嘗試與消費者協會、個體私營企業協會等各行業協會及調解委員會等協作，開展訴前調解工作。

　　行政調處適合處理一些常規性、多發性、社會性和群體性的糾紛，在維護弱勢群體利益方面的作用比司法程序更為明顯和直接。因此，在涉及社會穩定的動拆遷、市政重大工程建設等引發的群體性糾紛中，浦東新區法院緊密聯合行政力量調處，儘可能在訴前化解糾紛，防止矛盾的升級。

調解協議專職化審核

　　浦東新區法院訴前調解運行之初就實行訴前調解協議司法審查確認機制。通過非訴調解前置程序調解成功的，直接出具調解書賦予調解協議以強制執行效力，以促進糾紛徹底解決。2007年9月，基於訴前調解協議由各審判庭法官自行審核確認存在審核周期長、當事人多次往返法院造成訟累、調解協議反悔率高等問題，浦東新區法院探索實行訴前調解協議由專職法官審核確認制度。該制度實行一年多來，效果顯著：促進繁簡分流，減輕了審判庭法官的辦案負擔；充分體現訴前調解快捷便民的優點。由專職審核法官審查確認調解協議，90％的案件均在調解當天就出具調解書併當場送達。當天立案、當天調解、當天拿到調解書，原本繁瑣的訴訟程序一天內完成，深受當事人好評。另外，對訴前調解協議效力審核確認的執法標準進一步統一。由專職審核法官統一審核調解協議效力後，避免了不同法官對訴前調解協議效力有不同看法的現象，執法標準統一，有利於辦案質量的提高。

多措並舉尋找制度突破

　　訴前調解機制運作三年以來，在糾紛解決方面取得了顯著成效，被稱為「和諧社會的創新舉措」，然而訴前調解尚屬新事物，需要在實踐中不斷探索完善。

訴前調解的前置性渴望立法支撐

由於現階段社會公眾往往對訴訟外糾紛解決機制缺乏必要的了解和認同，而浦東新區法院的非訴調解前置機制建立在當事人自願的基礎上，缺乏法律層面的保障，實踐中往往會出現當事人因不了解訴前調解機制的功能優勢而拒絕適用該機制的情形，影響了多元糾紛解決機制的效果。

浦東新區法院院長丁壽興認為，為了進一步擴大多元糾紛解決機制的適用範圍，在立法層面上適度建立強制性的非訴調解前置程序，如從便民、利民的角度出發，對目前實踐中調解率較高的婚姻家庭類糾紛、道路交通事故人身損害賠償糾紛、鄰里糾紛、物業管理糾紛等民事糾紛，設定非訴調解前置程序的規定。

「當然，這種『強制』僅僅是指形式意義上的強制，即法律規定的前置程序，並不剝奪當事人的處分權和訴權，這並不違反調解的自願和自治原則。在調解不成的情況下，法院即轉入正式的審理程序，不會給當事人的程序利益和實體權利造成損害。」丁壽興說。

訴訟程序與非訴解紛機制間需加強銜接

理想的多元糾紛解決機制應一個各糾紛解決程序之間聯繫緊密、功能互補、有機銜接的運作體系。這就要求在非訴解紛機制和訴訟程序之間應形成有效的銜接配合。

現階段，浦東新區法院雖然通過立案階段的引導和糾紛分流機制來實現兩者之間的銜接與整合，但仍存在以下兩個方面的問題，影響到這一協調機製作用的發揮：一是糾紛分流機制仍待進一步完善。目前的糾紛分流機制主要是根據案件性質和繁簡程度來確定其是否納入訴前調解程序解決的糾紛範圍。而確定何種案件性質應進入訴前調解渠道，則是通過三年來的訴前調解和司法實踐逐漸摸索確定的。總體來說，目前仍然缺乏一個科學合理的劃分方式來確定糾紛的分流標準。二是各種糾紛解決機制之間的融合有待進一步加強。從浦東新區法院對浦東新區現有的糾紛解決機制的調查情況來看，現有的人民調解、行政調處、行業調解、專家調解等各類糾紛解決機制的實際運作狀況參差不齊。如何整合協調各類糾紛調解機制，形成統一的訴前調解機制，促進司法功能和非訴調解功能的有效融合，還需要今後在實踐中進一步探索和強化。

訴訟外糾紛解決機制盼望社會更多認同

訴訟外糾紛解決方式的權威性尚未樹立，尤其是大部分訴訟外糾紛解決方式達成的調解結果往往缺乏法律約束力，嚴重影響了該機制的利用率。

一些訴訟外糾紛解決方式在制度設計上存在不足，或宣傳力度不夠，當事人在發生糾紛時不能方便快捷地選擇適用，從而限制了該機製作用的發揮。還有一些訴訟外糾紛解決方式的隨意性較大，缺乏必要的程序性規範，社會公信力不高。此外，在司法實踐中，很多律師對訴訟外糾紛解決機制的認同感和接受程度不夠，也給法院的訴前調解糾紛分流和引導工作造成了障礙。上述因素的限制，都影響了社會公眾對訴訟外糾紛解決機制的認同和選擇。