違法舉報不作為類案件是否屬於行政複議和行政訴訟受案範圍？

【案情簡介】

申請人T某不服被申請人W市國土資源局土地違法查處不作為行為，向上級國土資源管理部門提出行政複議申請。經審理查明，2016年12月12日，T某向W市國土資源局郵寄了《違法用地查處申請》，稱Y公司佔用該村土地修建的某某房地產項目沒有建設用地審批手續，屬於未經批准非法佔用土地，請求W市國土資源局對該違法用地行為進行調查處理。同年12月14日，W市國土資源局將該查處申請進行登記後轉辦其派出的國土分局處理。經查，截至該行政複議案件受理前，針對上述《查處申請》，W市國土資源局和其國土分局均未對T某進行書面回復。另查明：2013年，針對該公司的非法佔地行為，W市國土資源局向Y公司下發了處罰決定，並查處到位。

【處理意見】

對於上述案件是否屬於行政複議受理範圍和應當如何處理，形成了以下兩種意見：

一種意見認為，《最高人民法院關於舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政複議申請人資格問題的答覆》（[2013]行他字第14號）規定：舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政複議的，具有行政複議申請人資格。因此，T某因自身利益被侵犯而向W市國土資源局舉報Y公司非法佔地，應當是本案適格申請人，本案屬於行政複議受理範圍。《陝西省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第四十條第三款規定：土地行政主管部門及其土地監察機構應當建立舉報制度，設立舉報點，公布舉報電話，受理對違反土地管理法律、法規行為的檢舉和控制告，並將處理結果告知舉報人。最高人民法院2015年1月15日發布的人民法院關於行政不作為十大典型案例「張風竹訴濮陽市國土資源局行政不作為案」中，對於張風竹訴請確認濮陽市國土資源局不履行土地違法查處職責違法的訴訟請求，終審法院認為濮陽市國土資源局未及時將審查結果告知舉報人，屬於未完全履行工作職責行為，違反了《土地違法案件查處辦法》第十六條的規定，據此判決維持駁回上訴，維持原判（原判決內容：一、確認被告對原告要求查處違法佔地申請未予受理的行為違法。二、限被告於本判決生效之日起按《土地違法案件查處辦法》的規定履行法定職責）。以上可見，W市國土資源局未對T某進行書面答覆，屬於行政不作為，本案應當依照《行政複議法》的規定，責令W市國土資源局針對T某的查處申請，依法作出答覆。

另一種意見認為，第一，根據《信訪條例》（國務院令第431號）第二條第一款的規定，T某採用書信形式，向W市國土資源局投訴、反映Y公司存在違法佔地行為，並請求W市國土資源局進行查處的行為，依法屬於信訪事項。根據《信訪條例》第四十二條的規定，同時參照《最高人民法院關於不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批複》（[2005]行立他字第4號）第一條的規定，信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的作為行為或者不履行《信訪條例》規定職責的不作為行為，均不屬於行政訴訟受案範圍。第二，根據《最高人民法院關於司法解釋工作的規定》（法發〔2007〕12號）第五條和第六條的規定，司法解釋的形式分為「解釋」、「規定」、「批複」和「決定」四種，[2013]行他字第14號屬於一般答覆意見，僅具有參考意義，而[2005]行立他字第4號批複屬於司法解釋，本案顯然應當適用法律效力層級較高的[2005]行立他字第4號批複。第三，《土地違法案件查處辦法》關於應當將查處情況告知舉報人的規定已經被《國土資源行政處罰辦法》（國土資源部令第60號）於2014年7月1日廢止，目前施行的《國土資源違法行為查處工作規程》（國土資發〔2014〕117號）和《國土資源行政處罰辦法》雖將舉報發現作為違法線索發現的渠道之一，但並沒有規定應當將查處結果告知舉報人。第四，本案已經查處到位，T某舉報Y公司違法佔地，沒有實質意義，W市國土資源局未進行書面答覆的行為對T某的權利義務不產生實際影響，根據《行政複議法實施條例》第二十八條第（二）項的規定，其行政複議申請不符合行政複議受理條件。第五，根據《國土資源違法行為查處工作規程》第5.1的規定，舉報本身即為國土資源部門發現違法線索的重要渠道之一，如T某舉報屬實，相關部門應當按照《國土資源行政處罰辦法》的規定，依法進行查處。根據《行政複議法》第八條、《信訪條例》第四十條第（二）項、第四十二條和《國土資源行政處罰辦法》第四十五條的規定，國土部門如存在信訪不作為行為，應當對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照有關法律、行政法規的規定給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任，但是否給予行政處分依法不屬於行政複議受理範圍。綜上，本案應當駁回T某的行政複議申請。

【筆者觀點】

近年來，土地違法查處不作為類案件成為行政機關敗訴律較高的案件類型之一。部分行政執法部門通常在不告知舉報人的情況下，將舉報信件按照《信訪條例》的規定直接轉送下級行政部門，而受理舉報的行政部門雖然將舉報材料作為違法線索進行了處理，但未將處理結果書面告知舉報人，從而導致大量舉報人以行政機關不作為為由申請行政複議或者提起行政訴訟。最高人民法院（2015）行監字第478號、（2016）最高法行申42號、631號和陝西省高級人民法院（2016）陝行終253號等行政裁定理由認為，公民向行政機關投訴的行為屬於《信訪條例》第二條規定的，公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由行政機關處理的活動，屬於信訪行為。信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。根據《行政複議法》第二條和《行政訴訟法》第二條的規定，除非法律法規另有規定，行政複議和行政訴訟的受案範圍具有一致性，不屬於行政訴訟受案範圍的事項一般也不屬於行政複議受理範圍。因此，此類案件依法不屬於行政複議和行政訴訟受理範圍。

執筆人：翟社民 劉蘭蘭 律師