改革慈善 體制是繞不過去的坎

中國改革開放的30年以最快的速度造就了新中國的第一代富豪，企業家特別是民營企業家們在用自己的聰明才智積累了巨額財富的同時開始越來越重視自身的社會責任。1998年特大洪災以來，中國的慈善事業開始逐漸成長，經過2008年的雪災、汶川大地震，2010年的乾旱、玉樹地震、南方大水，在每一次災難面前，各方的慈善行動贏得了國人的讚許與感動，然而，伴隨而來的爭議也越來越多。

中國儘管缺少宗教文化的傳統，但並不缺少扶危濟困、助人為樂的傳統美德。今天，不少地方政府把慈善捐款當成 「第二稅源」，本來屬於納稅人自由、自願 、快樂選擇的慈善捐款異化為 「被慈善」、「被捐款」，這讓素有樂善好施文化傳統的中國人參與公益慈善的熱情受到極大抑制。

早前，英國廣播公司以《超越「富」而不「善」》為題報道了中國不缺少富翁，但慈善家很少的現象，並分析了產生這一現象的種種原因。據統計，中國工商登記的企業超過1000萬家，但有過捐贈記錄的不超過10萬家，即只有不足1%的企業參與過捐贈；近年來，中華慈善總會所獲捐贈的70%來自境外，包括港、澳、台，而中國大陸富人的捐贈不到15%.

在中國，慈善事業應該是剛剛起步。此前，中國慈善的公眾參與度及捐款總額還與現實要求有很大距離；對於善款的管理和使用，也引起過質疑和猜測。因此，改革慈善體制已成為各方的共同期待，成為發展慈善事業繞不過去的「坎」.

民間慈善與政府責任

改革開放前的中國，沒有市場，沒有社會，政府集中了政治、經濟、社會的一切權利、資源，也承擔了一切責任。經濟體制改革30年，中國取得了令世界矚目的經濟奇蹟，但社會建設和社會領域改革起步很慢。許多國家在教育、醫療衛生、文化、體育、殘疾人、孤兒及其他社會福利領域，很大一部分是政府資助、由非營利組織經營的。在中國，這些領域主要還是國家事業單位體制，由政府包攬。在政府允許民間力量進入的公共服務領域，政府主要選擇了市場部門，而不是非營利部門。如民辦教育，在中國是市場投資行為，而國外的私立教育主要是非營利的。如美國排名前十的大學都是非營利私立大學。迄今中國還沒有一所真正公益性的非營利民辦大學。香港90%的中小學是政府補貼、社團辦學，而內地非營利的公益中小學數量還在個位數。

黨的十七大提出了「推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協調發展」的目標，在政府體制改革方面，要求 「把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品」.溫家寶總理2010年4月1日在《求是》雜誌撰文，提出社會事業區分為 「基本」和「非基本」. 「基本」部分由政府完成，而「非基本」的社會事業應交給社會和市場，政府需要履行的則是監管責任。

政府公益與民間慈善大方向一致，但有界限。政府公益用的是財政稅收的錢，民間慈善用的是民間捐款或服務收入；政府可以把財政的錢拿出來購買民間組織的公共服務，但不能把民間慈善捐款拿到政府的口袋裡彌補公共財政的不足；政府要支持民間公益的發展，並擔負監管的責任，但不能自己越位操盤，既當裁判員，又當運動員。

釐清民間慈善與政府責任的一個重要議題是政府與對於 「官辦」慈善組織的關係。中國民間公益領域存在兩種生長力量，一是自上而下，從官到民的組織，公募基金會、慈善會屬於這種力量；二是自下而上、紮根民間的草根組織。第一種力量有行政力量的支持，有很強的資源動員能力，吸納了絕大部分民間捐贈，但因為歷史的原因，沒有把基層的公益服務機構--草根組織作為消化這些資源的 「腿」.它們的根還扎在政府行政系統內，這就有意無意地強化了政府對民間慈善資源的吸取，民間慈善捐款成了彌補政府公共財政投入不足的預算外資金。一些地方現在還是把公募機構的捐款列入政府預算外收入統計的。

屬於第二種力量的草根公益組織，因為沒有政府背景，根據現行法規，在登記註冊前需要先找一家政府部門做業務主管單位--俗稱找 「婆婆」，然後才有資格到民政部門申請登記註冊。找「婆婆」難，使得一些知名的民間組織如自然之友、紅楓婦女熱線努力了十幾年、二十多年都沒有拿到 「出生證」.民間公益服務組織「出生」難和獲取本土資源難並存，它們只能依靠境外慈善資金的支持，只有一點點「洋奶」而沒有 「母乳」的哺育，中國的民間慈善組織不可能發展壯大。

公益慈善產業鏈的再造

在各個國家，基金會是慈善資金的提供者，大量專業性的公益服務組織是消化這些資金的終端。慈善資源的流向是：捐款人出錢，基金會 （慈善會）收錢、管錢，公益服務組織花錢。捐款的使用大部分用在服務、用在支付公益組織的人工成本上，而非基礎設施、硬體建設上。這個 「有錢出錢，有力出力」的慈善資金流向公開、透明，受到捐款人、社會和政府的嚴格監督；所有收錢、管錢、花錢的機構都會自覺把自己的賬務公開，成為「玻璃口袋」.原因很簡單，慈善組織要想得到公眾支持，獲得捐款，必須依靠自己的公信力，得到公眾的信任，慈善資金只會流向最有效率的機構。正如 「股神」巴菲特把370億美元捐給蓋茨基金會那樣。

中國公益慈善產業的產業鏈是斷裂的，有的機構為錢多得花不出去發愁，有的機構在做 「無米之炊」.公募基金會（慈善會）實行從官到民的轉型、建立慈善資源由民間流向民間的機制，對於公益產業鏈的再造舉足輕重，責無旁貸。這種改革嘗試已經開始。「5·12」災後重建中，中國紅十字基金會從13億元捐款中拿出2000萬元公開招標資助民間組織災後重建項目，體現了捐款使用公開、公平、競爭、高效的原則，社會好評如潮。由中央電視台和中國扶貧基金會、中國紅基會和南都基金會共同發起的「2009中國慈善導航行動」，以 「公信力、持久力、創新力」為指標，通過公開競爭，給16個堅守汶川地震災區從事災後重建的草根NGO提供項目資助，倡導「讓慈善更加陽光，讓愛心更有信心」現代慈善理念。

在公益慈善產業鏈再造中，非公募基金會將扮演重要角色。從2004年《基金會條例》實施以來，中國非公募基金會異軍突起。到2009年，數量已達846家，直逼有近30年歷史的公募基金會（991家）。非公募基金會讓中國的富人從只能開捐贈支票到自己創辦慈善機構，對於改善中國民間慈善的生態環境具有里程碑意義。非公募基金會的資金是獨立的，可以自主決定資金使用的方向與方式，將成為民間公益服務組織的重要資源提供者。

2005年中華慈善大會提出「攜手慈善，共創和諧」，反映了政府和民間組織合作的共識，也揭示了中國民間慈善發展的健康路徑。深圳和北京中關村已開始民政部門直接受理民間組織登記的實驗；北京、上海、廣東等地政府採購社會組織公共服務項目紛紛啟動，政府投入的力度將越來越大。在慈善體制的改革轉型中，草根NGO要提升組織的能力和項目管理水平，讓基金會 （慈善會）放心地提供資源，進行平等合作；同時要學習與政府對話、合作，獲取政府的信任與資源支持

推薦閱讀：