房寧：多黨制下的政治性腐敗

06-08

國際學術界有一種頗為流行的理論，認為多黨制條件下黨派之間的競爭有利於遏制腐敗。但印尼及泰國等東南亞國家的情況正好相反：政黨之間不僅沒有形成相互監督的遏制腐敗機制，反倒是結成了腐敗的分贓同盟。

　　不知何種原因，人們形成了這樣的認識：「民主」可以治療腐敗。但在印度尼西亞調研時，一位來自一家重要智庫的專家說道：「過去（指蘇哈托統治時期）的貪污是在桌子底下，而現在（即實現民主化的時期）的貪污是把桌子一起『吃』掉了。」會場上一片會心的笑聲。

　　經過在韓國、印尼和泰國的調研，我們逐步對於在東亞地區的政治發展和民主化進程中的腐敗問題有了一個比較清晰的認識，並形成了一對概念：行政性腐敗和政治性腐敗。

　　威權體制下行政性腐敗多發

　　所謂行政性腐敗，是指公務人員利用公共權力和其他公共資源為個人及小集團謀取私利的行為，主要表現為貪污、受賄等等。行政性腐敗在東亞自20世紀五六十年代至80年代普遍實行的所謂「威權體制」下有較多發生，且在公眾中產生深刻印象和強烈反感。

　　一方面，由於威權體制下政府等公共權力機關擁有較多公共資源分配和管理職能，為利用公共權力，特別是行政權力謀取私利的腐敗行為發生提供了較多客觀條件。這一階段，東亞各國經濟迅速發展，社會財富急劇增加，社會差距迅速加大，掌握公共資源與權力的公務人員中心理失衡現象普遍發生，這是造成威權體制下行政性腐敗現象大量發生的主觀原因。另一方面，由於行政性腐敗大多發生於公務人員，常見於政府官員與企業和居民打交道的過程中，因此易於為社會感知，造成的社會印象特別深刻，引發的社會反感亦十分強烈。

　　20世紀80年代以來，包括東北亞和東南亞在內的整個東亞地區進入政治轉型時期，一個個威權體制瓦解，代之以多元政治體制。人們也經常把這一過程稱之為「民主化」。在多元體制下，在一些國家和地區，如韓國和中國台灣地區，行政性腐敗得到了相對於威權體制下更為有效的約束和治理。這主要得益於政治生活的公開化，社會監督特別是媒體的監督起到了很大的作用。在韓國，十分有效的國會監察與調查制度起到了重要作用。但也有不同的情況，印尼、泰國在向多元體制轉型過程中以及多元體制建立的初期，出現了行政性腐敗進一步加劇的現象。其中重要原因是行政性腐敗與政治性腐敗的糾結，使整個社會進入了腐敗進一步嚴重泛濫的時期。

　　多元民主體制下政治性腐敗多發

　　所謂政治性腐敗，是指與政治行為有關的腐敗，特別是與選舉相關的政治行為所引發的腐敗現象。政治性腐敗主要表現是：因選舉等政治需要，政治家、政黨等政治精英與經濟界結成的利益聯盟，經濟界向政治精英提供資金，政治精英利用政治權力，通過有偏好的政策、法律回報政治支持。相對於行政性腐敗，政治性腐敗主要發生於政、商兩界之間，其手段大多是通過政策、法律制定，以特許經營以及壟斷利潤等形式進行「權錢交易」，因與公眾距離較遠，不易引起社會關注，是更加隱蔽的腐敗。但由於政治性腐敗涉及的利益巨大，一旦嚴重發展並經暴露，也會形成巨大的社會危機，如台灣的「紅衫軍」和韓國幾任總統的腐敗案件調查都引發了社會震蕩和衝突對立。

　　「政治卡特爾」，就是一種在實現多元民主轉型後流行於東南亞國家的十分典型的政治性腐敗形式，即在政黨之間形成的腐敗分贓同盟。國際學術界有一種頗為流行的理論，認為多黨制條件下，由於黨派之間的競爭而產生的相互監督有利於遏制腐敗。但印尼及泰國等東南亞國家的經驗證明，情況正好相反：在多黨制條件下，政黨之間不僅沒有形成相互監督的遏制腐敗機制，反倒是結成了腐敗的分贓同盟，因此導致了所謂「政治卡特爾」現象。

　　以腐敗「把桌子一起『吃』掉」的印尼來說，在實現民主化後，印尼出現了眾多政黨，舉辦世界上種類最多、層次最多和相對人口規模最大的選舉，號稱「世界上最大伊斯蘭民主國家」。目前，印尼每年約有40萬人作為候選人參加各級各類選舉。但在中央和地方的各類選舉中，任何一個政黨都難以獲得足夠的資源、影響力以及選票，因此傾向於結成政黨聯盟。在這當中，眾多小黨的主要政治行為是與大黨聯合組成政黨聯盟，政治目標並非參政、執政，而是通過向大黨提供政治支持而獲得利益回報。一旦共同推舉的候選人贏得選舉後，條件是必須提供服務，所謂「服務」當然就是利益回報，這樣導致了嚴重的大規模政治腐敗現象的發生。「政治卡特爾」的腐敗形式，主要是執政黨或議會大黨通過立法或行政法規向為其提供支持的小黨聯盟——「政治卡特爾集團」輸送利益。

　　政治性腐敗主要是圍繞著選舉產生。選舉是有可計量成本的政治行為，因此，成功獲得政治權力後的成本支付，就成為政治性腐敗發生的體制性原因。作為選舉回報的腐敗，在東南亞有許多稱謂：如「機會型腐敗」、「政策型腐敗」等等。「機會型腐敗」是印尼智庫人員經常提到的一個詞，是指政治家或其他掌握權力的官員利用制定特惠政策、法律為某些利益集團謀取利益，比如授予特許經營和壟斷經營權利等等。一般來說，「機會型腐敗」獲取的利益巨大，與以個人行為為主的「行政性腐敗」相比規模要大得多。而在泰國，似乎更傾向於把這類腐敗稱為「政策型腐敗」。

　　政治性腐敗在東亞國家實行多元民主轉型後成為日益引起社會關注的問題。政治性腐敗給多元民主政體造成了越來越多的問題。一方面，多元民主體制下經常發生的政黨輪替使政治性腐敗行為趨於短期化、嚴重化。一個政黨或政黨聯盟經選舉上台，馬上要進行政治回報，否則手中的權力也是「過期作廢」。另一方面，政治性腐敗因其政治性而更加難以防治。政治性腐敗涉及政黨乃至執政黨的利益，因此往往會得到政治保護，即相關政黨和利益集團對本方成員提供政治庇護。在東南亞人們經常看到這種現象：相互競爭的政黨經常以反腐敗為政治鬥爭武器攻擊政治對手，而同時又以政治迫害為由，將腐敗問題政治化，抵禦對手以反腐敗為武器對己方的攻擊。最終以反腐敗為政治鬥爭工具的各方又會以政治妥協代替和避免法律制裁，以政治交易結束利用反腐敗名義進行的相互傷害。泰國的一位知名政治家告訴我們：在泰國不會有一個腐敗案件會真正得到查處。